地方政府債務對城鎮化的影響機制及中介效應

[摘要]地方政府債務擴張是我國政府主導、投資驅動型傳統城鎮化模式的重要動能和必然表現。然而，當前地方債問題日益顯現，地方城投平臺高杠桿主導城鎮化模式亟待轉型。基于2002-2020年全國31個省份數據，運用個體固定效應與工具變量模型，實證分析地方政府債務對新型城鎮化的影響機制及中介效應和調節效應，研究發現：地方債擴張對城鎮化產生先促進再抑制的非線性影響，債務擴張初期有利于完善城市基礎設施和促進就業，但后期資本效率下降和對私人投資的擠出凸顯；地方債通過抬高房價-收入比、刺激固定資產投資進而促進城鎮化；老齡化越高的地方政府越傾向通過債務擴張拉動城鎮化；但是服務業就業會減緩地方債對城鎮化的促進效果。因此提出高城鎮化水平區域要更加嚴控地方政府債務規模，約束地方城投公司行為，地方財政支出更多偏向養老支持、住房保障等普惠性公共服務，發揮第三產業就業對城鎮化作用等對策建議。

[關鍵詞]城鎮化；地方政府債務；房價收入比；老齡化

[中圖分類號]F812.5;F299.21 [文獻標識碼]A[文章編號]1002-8129（2024）0-

一、引言

長期以來，地方政府債務融資在推進區域城鎮化中起著重要作用。由于分稅制改革和地方財權—事權不對稱，各地城鎮化中城市基建、民生保障、公共服務供給、環境改造等資金投入主要來源于政府融資，包括顯性的各級政府債券、以及隱性的城投債（胡吉亞，2022）[1]。我國城鎮化率由2004年的41%快速上升到2022年的65%，年均增長1.3個百分點，政府舉債投資引導社會資本投入起到了重要作用。然而，地方債驅動下的城鎮化存在發債規模難以約束、支出績效不嚴控、還債負擔重等長期潛在問題。2023年我國顯性地方債規模達到3.57萬億元，通過城投債等形式存在的隱形地方債據估計在19.49-39.43萬億元之間（汪德華等）[2]。未來幾年地方債會集中到期，鑒于地方債的抵押物是公共資產，主要還債來源是土地出讓收入。因此，面臨房地產下行背景下的土地財政無法循環、地方財源收窄，即使是“借新還舊”，也很可能會出現地方政府債務危機（于志潔等）[3]，這將直接導致傳統政府主導、投資驅動的城鎮化模式難以為繼。在此背景下，如何評價近20年來地方債在城鎮化中的作用和效率？地方債通過哪些渠道機制影響了城鎮化進程？依靠地方債和房地產的城鎮化模式應當如何轉型？成為亟須解決的理論和現實問題。

目前有部分文獻研究了地方政府債務與城鎮化的關系，主要集中在以下方面：第一，地方政府債務與城鎮化之間的因果關系。陳會玲等[3]利用省級面板對地方政府債務規模和城鎮化水平之間的關系進行格蘭杰檢驗，發現地方債規模是城鎮化的格蘭杰原因，且二者存在長期協整關系。第二，地方債影響城鎮化的效果與機制。黃映紅等[4]認為地方債通過工業化和城鎮化影響房價進而推進城鎮化進程，熊毅等[5]發現地方債通過提升金融發展水平進而促進新型城鎮化質量。第三，莊佳強等[6]通過定性研究，認為舉債融資模式推進城鎮化緩解了資金壓力，加快基礎設施建設，也有利于代際公平。然而當前研究缺乏對二者之間的非線性關系的探討，以及地方債影響城鎮化的傳導機制尚不明確，這是本文試圖在理論和實證上做的邊際貢獻。

據此，本文首先構建數理模型解釋了地方債對城鎮化的邊際效應特征，其次采用個體固定效應模型和工具變量法進行實證分析，重點研究地方債對城鎮化的非線性影響，以及老齡化、房價-收入比、固定資產投資、產業結構在其中發揮的中介效應和調節效應路徑，衡量評價歷史上依靠地方債拉動城鎮化的績效，最后據此提出了控制地方債務規模在合理區間、扶持第三產業、養老服務行業等對策建議。

二、地方政府債務對城鎮化的影響機制

地方政府債務擴張代表著政府對經濟的干預度加大，可以通過政府的強制行政力直接促進區域城鎮化進程（劉洪濤；肖功為）[7]，而地方政府債務擴張在不同城鎮化水平下具有雙重作用。

在城鎮化水平初期，地方政府債務擴張通過資金注入城市建設，成為重要的融資渠道，對城鎮建設具有積極的推動作用。政府投資拉動需求，促進非農產業增長，吸引流動人口定居，從而推動城鎮化的發展。此外，地方政府債務在可控的范圍內能夠增加城市居民經營性和工資性收入（徐彥坤）[8]，對居民消費水平存在“倒U型”影響（金虎斌）[9]，這表明地方政府債務擴張在發展初期能夠提升居民經濟與生活水平，吸引更多流動人口進城。然而，當城市化步入中后期，由于資本邊際報酬遞減，以債務擴張增加的政府支出會產生擠出效應，降低民間消費與投資，尤其對非公有制中小企業的影響較大（吳俊培等；程遠等；吳敏等；余明桂等）[10][11][12][13]。此外，土地財政導致房價高企與較高的債務負擔，增加了定居阻礙，進而對城鎮化率產生抑制作用。因此本文假設地方政府債務對城鎮化起到先促進后抑制的作用。

地方政府債務的擴張可能通過影響房價上升進而阻礙城鎮化水平的推進。2014年新預算法出臺后，中央允許省級政府委托發行地方債券，但地方政府仍然存在大量的隱形債務。土地財政是地方政府擴大債務的支撐，與房價密切相關。當前，在全球經濟下行的沖擊下，房地產市場面臨發展瓶頸，現存的債務利息和償還壓力可能加大地方政府財政壓力，進一步阻礙地方經濟發展和城鎮化的推進。土地財政和房價上升可能促進土地城鎮化而非人的城鎮化，高房價不僅會提高定居成本，也會影響居民的獲得感和幸福感，增加生活壓力，對新型城鎮化建設產生負面影響。因此本文假設債務擴張能夠通過提高房價-收入比阻礙城鎮化。

養老負擔高的城市面臨更加嚴峻的社會公共服務的壓力，更有動力擴大債務以提供社會保障，而更加完善的養老服務將會吸引更多退休人群遷移定居，進一步促進城鎮化的發展，因此本文假設老齡化程度越高，地方政府債務對城鎮化的促進效果越強。

政府擴張性財政政策具有“擠進效應”，財政擴張可以誘導民間消費與投資增加。城鎮化初期，由于基礎設施水平較低，政府擴大債務用以投資能夠完善當地基礎設施，形成集聚效應與規模經濟，對于企業投資產生正的外部性，進一步吸引外來人口流入以促進城市化。因此本文假設債務擴張能夠通過非農固定投資以促進城市化。

三、模型設定與變量選取

（一）數理模型分析

本文的模型基于陸銘[14]提出的人口流動模型：

其中，為城鎮地區GDP，為城鎮地區總人口，為農村地區GDP，為農村地區總人口，E為遷移成本與城市病等因素所造成的定居成本。

變換方程（1）得：

對方程（2）兩邊同時增加，并同時除以得：

此時人口城鎮化率為，整理得：

因此城鎮化率與城鎮GDP呈正比，與GDP加居住成本E呈反比。

進一步參考萬廣華和張琰[15]的方法，定義城鎮部門的模型，生產技術由柯布-道格拉斯函數表示：

資本K由政府投資、居民投資invest兩部分組成，且政府投資的資金來源分別為政府一般預算支出G和地方政府債券debt，而且地方政府債務會導致企業金融化，降低企業的經營性投資，因此居民投資是地方政府債務的反函數也是國民收入NI的整函數，令，所以定義資本K的方程為，帶入（4）可得

（5）

對debt求偏導得：。因此地方政府債務對城鎮地區GDP影響取決于a是否大于1，當a>1時，地方政府債務促進城鎮地區GDP增長，當a＜1時，地方政府債務阻礙城鎮地區GDP增長。而由于資本邊際效率遞減，a是呈遞減趨勢。

定居成本E包含流入人口的居住成本、尋找工作成本與制度性成本和生活成本。本文假設由房價和人口決定定居成本E，設。

然而，房價與地方政府債務息息相關，地方政府債務是房價的正函數，地方政府債務對人口流動也會有顯著影響，進一步影響到城鎮的人口數量，此時，

其中c＞0，d＞0，u為外生變量，表示其他影響房價變化和城鎮病的因素。

將方程（5）（6）帶入方程（3）可得

（7）式表明城鎮化率Urb由地方政府債務debt、國民收入NI、城鎮地區勞動力數量、城鎮和農村的GDP、其他影響流動人口定居成本的因素決定。

對debt求導得：

由公式（8）可知，地方政府債務與城鎮化呈非線性關系，且地方政府債務對城鎮化具有正負兩個方向的影響，總效應取決于兩個效應的大小。

（二）變量選取與計量模型設定

本文選取的被解釋變量為人口城鎮化率，即城鎮常住人口/總常住人口。參考劉馨月、金兆懷[16]的方法用地方政府預算收入與支出的差額衡量地方政府顯性和隱性債務總額，公式為：

該指標同時衡量了顯性債務與隱性債務的強度以及政府還款負擔水平。根據上文的理論模型分析結果和公式（8），為分析地方債對城鎮化影響的非線性關系，本文首先設定地方政府債務的二次項，構建模型如下：

其中核心解釋變量為負債率debtin與負債率的平方debtin2，control為控制變量。為個體固定效應，為殘差。

根據我國城鎮化實踐和理論模型分析結果，選取主要控制變量包括：

（1）第二產業就業人員，理論上工業化是城鎮化的初始動力，工業就業崗位增多和城鎮內需市場擴大是拉動城鎮化進程的最根本原因。

（2）第三產業就業人員，無論是金融、研發等知識密集的高端生產性服務業、還是餐飲、娛樂等就業彈性高的傳統服務業，在城鎮化后期會越來越成為促進城鎮發展的主導產業（段炳德；龍奮杰等）[17][18]。

（3）房價-收入之比，用商品房平均出售價格除以居民人均收入表示，該指標可以衡量房地產泡沫化程度，同時也表達了居民的居住成本負擔。房地產價格高漲會產生投機效應和金融杠桿，刺激房地產投資和信貸融資，是吸引農民進城和城鎮化的重要動力；但是房價過高也會“擠占”居民生活消費支出，阻礙新市民遷入，削弱城鎮化動能，因此影響效應有待驗證。

（4）老齡化率，用老齡人口/總人口表示。范建雙等[19]發現城鎮地區老齡化會促進城鎮化發展，農村老齡化會抑制城鎮化發展。

（5）人口的對數，王雨楓等[20]從地理區位特征分析得出人口規模等因素對城鎮化發展有明顯的正向影響力，人口規模的增長提供了豐富的勞動力，推動城鎮化發展。

（6）新增固定資產投資（不含農戶）的對數，固定資產投資通過拉動經濟增長和完善城鎮設施建設以吸引更多人口流入城鎮地區，從而推動城鎮化建設。

（三）數據來源與描述統計

本文采用2002-2020年全國31個省份數據，來源于EPS中國宏觀經濟數據庫、EPS中國區域經濟數據庫，國泰安區域經濟數據庫和國家統計局，存在的個別缺失的數據采用線性插值法補充。如表1。

樣本期內各省城鎮化率平均為51%，但差距較大，最高約89.6%，最低約1.8%，說明我國城鎮化發展速度較快，但存在區域發展不平衡的問題。樣本期內各省負債率平均約14.5%，最小值約0.8%，最大值約124.3%，說明存在部分地區負債提高速度過快，負債壓力過大。

房價收入比標準差相對較大，表明各地區各時期居民購房壓力不一，總體上房價上漲速度過快；非農投資的平均值和標準差都很高，表明城鎮固定投資增長較快，區域增長不平衡；第三產業就業人數的平均值與標準差均高于第二產業，說明第三產業的就業情況更為復雜多變；老齡化率的數據表明老年人口占比相對穩定；人口規模的平均值和標準差表明各地區人口數量差異過大。

四、回歸結果分析

（一）基準回歸

對模型進行Hausman檢驗，結果顯示均應采用個體固定效應模型。采用帶穩健標準誤的最小二乘法擬合模型，結果如表2所示。第（1）列回歸為OLS回歸，為解決內生性問題，本文使用兩階段工具變量回歸（2sls），選取負債率平方的滯后項與負債率的滯后項作為工具變量，結果如列（2）。工具變量適度性檢查均對相應的內生變量顯著，F值分別為165.77與325.51；不可識別檢驗的P值為0，Kleibergen-PaaprkWaldF統計量為427.789；過度識別檢驗為0，因此選取的工具變量是合適的。

第（1）列基準回歸和第（2）列工具變量法回歸結果均顯示，負債率的一次項系數顯著為正，二次項系數顯著為負，表明地方政府債務與城鎮化之間存在“倒U型”的非線性關系，地方政府債務增長對城鎮化具有先促進后抑制的效果。首先，在債務率較低時，政府舉債能夠有效促進城鎮化。由政府大量投入資金到城鎮基礎設施建設和公共性項目，有助于擴大城鎮就業容量、帶動居民收入提高和消費市場旺盛，從而吸引農業人口進城實現城鎮化加速。

在債務率較高時，地方債會對城鎮化產生抑制效果。這個令人警惕的現象的原因可能在于：一是地方政府債務擴張過大會抑制企業投融資動力，對私人投資行為和民間消費產生“擠出效應”。二是地方債資金的投入方向主要是道路、綠化、公共場館、房地產等，大都為高額投入、低收益率、長回報周期的領域，這類投資積累到一定程度后會降低城鎮化的投融資效率，對城鎮化產生抑制作用。

通過測算得到地方在對城鎮化由促進到抑制的拐點為債務率約169％時，對城鎮化由加速拉動到邊際效率遞減的拐點為債務率約79％。表明政府債務對城鎮化的促進效率下滑從79%的低債務率水平就開始顯現了，進一步說明依賴地方債務無約束性擴張來促進城鎮化的方式是非經濟性的，且不具有可持續性。

第（3）列實證結果表明，在控制了其他因素后，房價-收入比的提高，即房地產價格泡沫與居民住房負擔加重會阻礙城鎮化進程。Wang等[21]認為城鎮化與房價是相互耦合相互促進的關系[23]；而喻燕[22]發現人口城鎮化也能夠反過來推高房價-收入比。因此，房價-收入比與城鎮化之間存在雙向因果關系，必須解決內生性問題。在中介變量中加入房價-收入比的滯后一階，使用2sls回歸發現存在弱工具變量問題，因此使用有限信息最大似然估計法（LIML），該方法能夠較好的解決弱工具變量問題，大樣本下與2SLS漸進等價。回歸結果為第（3）列。此時負債率的影響系數方向不變，但絕對值有所增加，其他控制變量與第（2）列的影響方向均一致，而房價-收入比的系數顯著為負。房價-收入比的提高代表著房價上漲速度大于當地居民收入水平的增長速度，這不僅直接提高了新遷入農業轉移人口的購房、租房成本，而且間接擠壓了日常消費水平，最終導致人口流入趨勢和定居意愿減弱（李輝等）[23]，對區域人口城鎮化率產生抑制效果。再加上中國居民傳統的子女婚配用房需求，房價過快增長會嚴重削弱進城農民工的留居意愿（Wei&Zhang）[24]，使得農民工處于城-鄉“兩棲”而無法在城鎮穩定“市民化”，不符合新型城鎮化的人本主義內核。

其他控制變量中，第三產業就業對城鎮化的促進系數顯著為正，但第二產業就業的系數不顯著。說明服務業對城鎮化的促進效果是凸顯的。證實了在控制了內生性問題后，第三產業就業容量增加更能有效拉動城鎮化上升，原因可能在于服務業具有不可保存、地理范圍不可移動特征。當前第三產業已是我國經濟結構中占比最高的產業，由于鮑莫爾所提出的“成本病”問題，第三產業產值與就業人數會繼續增加，而且無論生產性服務業還是消費性服務業其就業需求大多處于城鎮地區。因此，鼓勵擴大第三產業就業可以更加有效地吸納農民工進城務工，加快城鎮化推進。

（二）中介效應

地方政府債務對城鎮化的影響存在直接效應和中介效應，本文主要考慮老齡化、房價-收入比、固定工資產投資3個因素，采用中介效應模型研究地方政府債務影響新型城鎮化建設的作用機制。

首先，考察老齡化率通過影響地方政府債務進而影響城鎮化的機制，自變量選取老齡化率，中介變量選取地方政府債務負債率，被解釋變量為城鎮化率。因老齡化率與地方政府債務存在雙向因果關系，故采用ivmediate法，工具變量選取負債率一階滯后項。表3第一列結果顯示，老齡化能夠通過地方政府債務影響城鎮化，且中介效應顯著。現有研究證明了人口老齡化是提高地方政府債務率的重要因素（朱德云等；黃春元等）[25][26]。地方政府面臨老齡化帶來的公共服務壓力，通過顯性或隱性債務能夠緩解發放養老金、提供養老服務的財政壓力。

其次，地方政府債務通過正向影響房價-收入比，進而促進了城鎮化。自變量選取地方政府債務，中介變量選取房價-收入比。因房價-收入比與城鎮化存在雙向因果關系，故采用ivmediate法，工具變量選取房價-收入比一階滯后項。表3第二列結果可知，地方政府債務通過影響房價-收入比進一步影響城鎮化，中介效應顯著為正。學界已有文獻證實了地方債推高房價-收入比的結論（黃映紅等；翟東升）[4][27]，地方政府債務能夠促進房地產市場繁榮（喬寶云等）[28]，房地產泡沫也會在表面上推動城鎮建設。

最后，地方政府債務通過提高固定投資進而促進城鎮化。中介變量選擇固定資產投資（不含農戶），由表3第三列結果可知地方政府債務通過影響非農固定資產投資進一步影響城鎮化，中介效應顯著為正。政府舉債增加了政府支出，也會加大政府對城鎮建設的固定資產投資，推動城鎮化建設，同時地方政府專項債規模較低時會拉動民間投資（龍小燕等）[29]。但地方政府債務的擴張也會擠出企業投資。因此保障政府債務融資促進城鎮化積極作用的同時，也要重視對城鎮化中市場力量的抑制作用。

（三）調節效應

設定老齡化、第三產業就業與政府債務變量的交叉項，以考察這些控制變量在城鎮化影響機制中所起的調節效應。首先，表4第（1）列加入了地方政府債務負債率與老齡化率的交叉項，得出老齡化率與地方政府債務負債率的一次項均顯著為正，但交叉項為負的結果。由此可知，該調節效應為負。這說明老齡化程度的提高進一步削弱了地方政府債務對城鎮化的促進效果。啟示在當前老齡化加快背景下，高地方債推進的城鎮化模式將會愈發難以為繼，亟待轉型。

其次，表4第（2）列加入了地方債與第三產業就業人數對數的交叉項，得出地方政府債務的一次項與第三產業就業人數均顯著為正，但交叉項為負的關系。由此可見，該調節效應為負。雖然地方債確實可以拉動城鎮化，但是這個效應更多發生在制造業型省份或城鎮，對于服務業、高端產業省份，動力有所下降。鑒于服務業比重高的省份大都為東部發達地區，因此說明通過地方債驅動城鎮化只適用于經濟起飛階段、發展中省份；對于發達省份、產業結構高端省份的城鎮化應注意不要過度依賴政府債務，而第三產業就業能抑制地方債對城鎮化的促進作用。表明服務業發達的省份更不容易陷入發債促進城鎮化的陷阱。

五、結論與政策建議

本文通過理論模型和實證分析研究了地方政府債務對新型城鎮化的影響機制與效應。主要結論為：（1）本文的研究發現地方政府債務擴張對城鎮化產生先促進再抑制的非線性影響，債務擴張有利于完善城鎮基礎設施建設和促進就業，但也會擠出私人投資和資本效率下降，進而抑制城鎮化，因此地方政府高債務杠桿促進城鎮化的模式不可長期持續。（2）通過中介效應和調節效應研究了地方政府債務影響城鎮化的機制，發現地方政府債務能夠通過抬高房價-收入比、刺激固定資產投資，進而促進城鎮化建設；老齡化程度越高的地方政府越傾向于擴大債務以維系城鎮化建設；但是老齡化與第三產業就業都會抑制地方政府債務對城鎮化的促進效果。（3）解決內生性問題后，發現房價-收入比攀升會加重居民住房負擔，從而不利于吸引農村轉移人口流入和城鎮化進展；但是第三產業就業擴大是城鎮化的重要動力源。

根據研究結論，提出對策建議如下：

（1）嚴格控制地方政府債務規模，對債務率偏高的省份施加強約束。建立更為嚴格的監管機制，避免因債務過度膨脹而導致的財政風險。在高城鎮化水平區域要警惕政府隱性債務促進城鎮化面臨的效率加速下滑問題，進一步規范約束地方城投平臺的過度投融資行為，以防止資金的無效流動和投資的低效率。推進地方政府債券市場化改革，可利用市場手段化解隱性地方政府債務規模，應引入可轉債、債務置換等金融工具，為地方政府提供更為靈活的債務管理方式，從而逐步化解債務壓力。

（2）面對老齡化帶來的壓力，在政府舉債經營城鎮化大背景下，進一步優化財政支出結構。應加強財政支出中對養老服務、醫療服務、適老型社會改造方面的力度，以提高老年人的生活質量，為城鎮化提供穩定的社會基礎。此外，還應大力完善社區養老設施和養老產業服務水平，有效應對人口老齡化帶來的挑戰。同時政府應當采取生育獎勵和完善母嬰保障措施刺激育齡人口的生育意愿，保持人口結構的平衡，控制老齡化程度處于正常范圍，避免老齡化對城鎮化進程產生負面影響。

（3）經濟發達地區政府應當適時轉變城鎮化發展路徑，當下“高房價-高土地出讓金收入-高政府發債融資”的傳統城鎮化路徑與政策難以為繼，未來城鎮化動力亟需轉變為由城鎮政府提供普惠、均等、可及的公共服務來吸引農業轉移人口進城留居，應當加強社會公共服務的均等性以加強農業轉移人口的市民化水平，幫助流動人口“留下來”。

（4）發達省份、產業結構高端省份應當控制房價水平，并進一步發展實體經濟以吸引流動人口定居。高額的房價收入比會阻礙流動人口落戶，應保障房地產與金融市場健康穩定，并控制房產價格處于流動人口落戶可負擔的水平。此外，應大力發展實體經濟，由于服務業發達的省份會更不容易陷入發債促進城鎮化的陷阱，因此要依靠第三產業發展帶來更多的非農就業機會，并注意產業結構的調整對城市生態韌性的影響，為流動人口提供較好的生活環境[30]。

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[責任編輯：李利林]

StudyontheImpactMechanismandEffectofLocalGovernmentDebtonUrbanization

GUOLi，WEIJiachen

Abstract：Theexpansionoflocalgovernmentdebtisanimportantdrivingforceandinevitablemanifestationofthetraditionalurbanizationmodelledbythegovernmentanddrivenbyinvestmentinourcountry.However，theproblemoflocaldebtisbecomingincreasinglyprominent，andthehigh-leverageurbanizationmodelledbylocalurbaninvestmentplatformsurgentlyneedstobetransformed.Thisarticleusesdatafrom31provincesacrossthecountryfrom2002to2020，andusesindividualfixedeffectsandinstrumentalvariablemodelstoempiricallyanalyzetheimpactmechanismoflocalgovernmentdebtonnewurbanizationanditsmediatingandmoderatingeffects.Itisfoundthattheexpansionoflocaldebthasanonlinearimpactonurbanization，whichpromotesfirstandthensuppresses.Theexpansionofdebtintheearlystageisconducivetoimprovingurbaninfrastructureandpromotingemployment，butthedeclineincapitalefficiencyandthecrowdingoutofprivateinvestmentinthelaterstageareprominent;localdebtpromotesurbanizationbyraisingthehouseprice-incomeratioandstimulatingfixedassetinvestment;Thehighertheagingoflocalgovernments，themoreinclinedtheyaretopromoteurbanizationthroughdebtexpansion;however，employmentintheserviceindustrywillslowdownthepromotioneffectoflocaldebtonurbanization.Basedonthis，itisproposedthatregionswithhighlevelsofurbanizationshouldmorestrictlycontrolthescaleoflocalgovernmentdebt，restrainthebehavioroflocalurbaninvestmentcompanies，localfiscalexpendituresaremorebiasedtowardsinclusivepublicservicessuchaselderlysupportandhousingsecurity，andplaytheroleoftertiaryindustryemploymentinurbanization.

Keywords：Urbanization;localgovernmentdebt;HousingPrice-to-IncomeRatio；Aging