自然保護地綜合行政執法的實踐樣態、困境與優化路徑

摘 要：統籌配置自然保護地執法職能和執法資源，推進生態環境和自然資源保護綜合行政執法，是促進自然保護地治理體系和治理效能現代化的重要舉措。通過規范分析和實證分析發現，自然保護地綜合行政執法改革在體制、機制和制度等方面呈現不同的實踐樣態，并逐步向綜合生態系統管理、一體化保護系統治理和構建最嚴法治保障體系轉型。但是，自然保護地內多元主體的利益博弈和協作不暢加劇自然保護地綜合行政執法的復雜性和困難性，需重視和破解重立法輕執法、重管理輕治理、重權力行使輕權力監督的“三重三輕”治理困境。為全面推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設，需要以人與自然和諧共生的多元共治原則為指引，依法授予自然保護地管理機構一定的執法權，規范自然保護地綜合行政執法與司法協同合作并向全過程執法延拓，通過多元執法方式和智能化治理來推動自然保護地治理轉型與法治優化。

關 鍵 詞：自然保護地;綜合行政執法;整體性治理;法治優化

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2024）07-0063-16前 言

2015年，中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015—2020）》（中發〔2015〕36號）指出，建立健全行政執法體制的關鍵在于推進行政執法體制改革，執法重心下移至市縣兩級政府，在資源環境、農林水利等重點領域實行綜合執法。2018年，中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》進一步明確深化生態環境保護綜合行政執法改革，整合相關污染防治和生態保護執法職責，組建生態環境保護綜合執法隊伍，統一實行生態環境保護執法。2021年，新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》第24條促進了行政處罰權的適當下放，是推進行政執法重心下移的關鍵舉措。由此，綜合行政執法改革邁入全面推進的新階段，生態環境綜合行政執法作為改革的重點領域，已基本形成涵蓋自然資源和生態環境兩大領域較為完善的執法體系。

生態文明建設領域的行政執法體制改革是綜合行政執法改革的重要環節。自然保護地作為生態文明建設的核心載體、中華民族的寶貴財富，是生態環境保護綜合行政執法改革的首要任務，統一規范高效的生態環境綜合行政執法也是維護自然保護地生態安全的重要保障。[1]為精準對接行政執法體制深化改革的要求，2018年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》，2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，兩指導意見的出臺對完善與生態環境保護事業相契合的行政執法體系具有重大而深遠的意義。同時，在政策文本向執法實踐的動態轉型中，自然保護地內多元主體的利益博弈和協作不暢所呈現的復雜性與困難性，亦暴露出自然保護地生態環境保護綜合行政執法（以下簡稱“自然保護地執法”）實踐的非協調性與法律規范供給不足等法治困境。

當前已有理論研究聚焦運用立法手段破解自然保護地執法難問題，在《中華人民共和國自然保護地法》制定過程中，使其基本原則能為執法者提供基本遵循。在主要法律制度中規定自然保護地管理體制，建立統一執法機制、執法協調協作機制等。[2]在自然保護地立法需要改革現行環境監測制度等監管執法制度，賦予自然保護地管理部門對自然保護地內各類環境利用行為進行動態監測、綜合監測的職權與職責。[3]然而，較之于立法過程所面對的阻力，最優解應為在尊重并厘清自然資源和生態環境執法事權的基礎上，構建并完善兩大執法領域的協同合作機制，有效形成執法合力，推動實現自然資源合理利用與生態環境有效保護的雙重目標。因此，亟待對我國自然保護地執法的實踐樣態進行概括和實證分析，凝練共性困境作為問題導向，錨定促進自然生態系統原真性、整體性、協同性保護的法治邏輯，并結合《中華人民共和國國家公園法》《中華人民共和國自然保護地法》草案中有關執法條款的規范分析，推進自然保護地治理體系和治理能力現代化。

一、自然保護地執法的實踐樣態

2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》正式實施，標志著我國自然保護地進入全面深化改革的新階段。自然保護地執法作為治理的核心支柱和重要防線，通過推動執法體制機制和制度的改革創新，逐步形成綜合生態系統管理、一體化保護系統治理和構建最嚴法治保障體系的實踐樣態。

（一）體制建設：規范化執法體制改革的縱深推進

⒈探索構建具有中國特色的國家公園綜合執法體制。國家公園實行“統一事權、分級管理”的管理體制。由國家林業和草原局加掛國家公園管理局牌子，統一履行國家公園的監督與管理工作。首批正式設立的5個國家公園執法體制可分為中央直管、央地共管和委托省管。作為我國首個中央直管的國家公園，東北虎豹國家公園實際由中央委托國家林業和草原局垂直管理。2022年國家林業和草原局（國家公園局）會同吉林、黑龍江兩省政府形成《東北虎豹國家公園總體規劃（2022—2030年）》，規定由東北虎豹國家公園管理機構依法履行園區內自然資源、林業草原等領域的相關執法職責，可根據屬地政府的授權承擔生態環境綜合執法工作。大熊貓國家公園采取央地共管模式并以省政府管理為主。2019年，中共四川省委辦公廳、省政府辦公廳印發《四川省大熊貓國家公園管理機構設置實施方案》，四川省林業和草原局加掛大熊貓國家公園四川省管理局牌子。大熊貓國家公園管理機構可根據法律法規或省政府授權，統一履行資源環境綜合執法職責。

采用委托省管模式的有三江源國家公園、武夷山國家公園和海南熱帶雨林國家公園。三江源國家公園打破區域和條塊分割，實行集中統一垂直管理;建立統一的資源環境綜合行政執法隊伍，破解橫向多頭執法和執法權分散之困;建立國家公園警察隊伍，隊伍建制劃歸青海省公安廳，接受三江源國家公園管理局的業務指導。武夷山國家公園由福建省政府垂直管理，在《武夷山國家公園條例（試行）》中明確武夷山國家公園管理局的行政執法主體資格，并賦予其統一行使國家公園范圍內資源環境綜合執法權。海南省熱帶雨林國家公園采用扁平化管理體制，由海南省林業局加掛海南熱帶雨林國家公園管理局牌子;創新國家公園執法派駐雙重管理體制，在國家公園管理局內設執法監督處，森林公安承擔涉林執法工作，其余行政執法職責實行屬地綜合行政執法。此外，錢江源—百山祖國家公園亦采用委托省管模式，創新“一園兩區”建設，建立“垂直管理、區政協同”的管理體制;設立錢江源國家公園管理局，由浙江省政府垂直管理，浙江省林業局代管;成立錢江源國家公園綜合行政執法隊，負責園區執法保護工作。

⒉全面推進自然保護區執法體制規范化建設。為進一步整合執法職責，破解自然保護地重疊設置、多頭管理、條塊分割的困境，我國自然保護區全面推進執法體制規范化建設。浙江省南麂列島國家級海洋自然保護區組建了專門的執法機構——中國海監南麂列島國家級海洋自然保護區支隊。根據《浙江省南麂列島國家級海洋自然保護區管理條例》，保護區管理機構有權對擅自移動或者破壞保護區的界碑、標志物和保護設施以及在保護區內采集野生水仙花、挖礁撿拾鳥蛋、捕捉鳥類，在野外燃燒廢棄物等行為進行行政處罰。牡丹峰國家級自然保護區管理局是黑龍江省牡丹峰國家級自然保護區的管理機構，在管理體制上隸屬于牡丹江市人民政府，業務上接受黑龍江省林業和草原局的監督指導，并賦予其依法查處破壞保護區資源和環境等違法行為的執法權。針對因自然保護地區域交疊而引起的管理破碎與沖突，應當對區域交叉、空間重疊的保護地進行整合和優化，做到“一個保護地、一套機構、一塊牌子”。如河北省塞罕壩國家級自然保護區系從河北省塞罕壩機械林場中劃出的天然植被集中分布區，實行與河北省塞罕壩機械林場總場“一套人馬、兩塊牌子”的管理體制。

⒊推動自然公園執法管理體制有序發展。2023年10月，國家林業和草原局發布《國家級自然公園管理辦法（試行）》，完善了適用于自然公園自身特征與現實需要的執法體制。國家林業和草原局全面統籌國家級自然公園工作，縣級以上林業和草原主管部門負責其行政轄區內國家級自然公園的具體監管工作，由國家級自然公園管理機構整合分散在自然資源、生態環境、城鄉建設等部門的生態環境保護職責并統一行使，其他部門依法履行各自職責，有效化解自然公園領域“九龍治水”的管理矛盾。國家級風景名勝區作為國家級自然公園的特殊組成部分，仍沿用效力位階較高的《風景名勝區管理條例》，由風景名勝區管理機構負責景區的保護、利用和統一管理工作。從執法實踐來看，國家級自然公園不斷探索與調整符合本地實際的執法體制。如浙江省湖州市德清縣下渚湖濕地風景區管理委員會由單獨設置調整為與德清縣人民政府下渚湖街道辦事處合署辦公，增掛“德清下渚湖國家濕地公園管理辦公室”牌子，其作為縣政府派出機構，根據縣政府的授權負責濕地風景區和濕地公園的行政管理工作。杭州市西溪國家濕地公園設立中共杭州西溪國家濕地公園工作委員會和杭州西溪國家濕地公園管理局，并提升行政級別至市委、市政府派出機構，委托西湖區委、區政府管理，依法賦予相應的綜合執法權。

（二）機制建設：協同治理的執法機制全面推進

1.建立健全規范化執法事項目錄清單機制。自然保護地各主管部門之間執法事權劃分復雜，亟待構建權責清晰、協調高效的執法事項目錄清單，確保自然保護地執法有法可依、有章可循。生態環境部發布的《生態環境保護綜合行政執法事項指導目錄（2020年版）》逐條列出設定行政處罰和行政強制事項的法律、行政法規和部門規章的具體條款，按照“有權必有責、有責要擔當、失責必追究”的原則，落實查處違法行為的第一責任主體。為解決基層執法隊伍長期存在的人少事多、職責不清等難題，全面提高生態環境執法效能，生態環境部頒布《關于優化生態環境保護執法方式提高執法效能的指導意見》（環執法〔2021〕1號）《關于加強生態環境監督執法正面清單管理推動差異化執法監管的指導意見》（環辦執法〔2021〕10號）等規范性文件，要求各省級生態環境部門建立執法事項目錄和正面清單。浙江、安徽、江西、河南、江蘇等18個省份出臺省級生態環境保護綜合行政執法事項目錄清單，并結合本省實際予以動態調整和差異化執法監管。江西省生態環境廳分別在2020年和2021年對《江西省生態環境保護綜合行政執法事項目錄清單》進行兩次調整，以契合自然保護地執法的現實需要，有效厘清生態環境與自然資源等部門的監管職責和執法邊界。

⒉建立健全實效化協同聯動機制。公權力的有效行使無法通過單一的部門法實現，有賴于多個部門或機構的協同合作，需要搭建起協同聯動、運行順暢的自然保護地執法機制。如錢江源—百山祖國家公園創建全國首個多省合作的國家公園生態共建聯盟，構建起國家公園域內及毗鄰地區統一高效規范的跨區域聯合保護體系。浙江省清涼峰國家級自然保護區融合治安交警、環保、森警、保護區內保隊、景區保安隊、公益救援隊等六支生態保護力量，建立聯動的“一室六隊五聯”生態警務工作機制。生態環境的弱邊界性、強變動性使得自然保護地的劃定往往超出某一屬地管轄范圍，進入多地交界地帶，并且與行政區劃也不完全重合。面對生態環境部門的地域管轄權與環境問題影響范圍之間的錯位，屬地管轄模式難以應對跨區域環境問題。[4]江蘇省石臼湖省級自然保護區積極探索跨行政區域治理的有效途徑，形成涵蓋當涂縣、博望區、溧水區和高淳區的跨界水域聯合執法機制，推進江蘇和安徽兩省自然保護區實現跨省域的一體化合作保護。江西省官山國家級自然保護區管理局會同江西省宜豐縣人民檢察院和銅鼓縣人民檢察院，建立檢察綜合保護聯系點，構建跨區域的生態協同保護體系。

⒊建立健全常態化會商機制。通過建立跨地區和跨部門的常態化會商機制，就自然保護地中存在的共性執法難題達成共識，有效避免“誰都有權管，誰都不來管”等執法弊端。我國自然保護地地域面積寬廣，由于具有較強的空間外溢性，其空間分布多超越傳統的行政區劃界限，自然保護地管理機構難以克服因行政區劃分割而導致的地方本位思維。跨部門跨區域的聯席會議、信息共享等會商機制的形成，有利于確保執法標準的一致性和公正性，避免執法過程中可能出現的機制性障礙。川陜甘三省共建大熊貓國家公園聯動工作機制，對三省建設管理中涉及大熊貓國家公園的重點工作、重大事項定期召開聯席會議，研判普遍性問題與突出矛盾并形成解決機制。為促進部門間協同執法，遼寧省丹東市林業和草原局與丹東市海警局針對丹東鴨綠江口濕地國家級自然保護區的跨部門海域巡護執法工作開展專題會商，簽署《丹東鴨綠江口國家級濕地保護區海域聯合保護巡護執法共管協議》。

（三）制度建設：堅持運用最嚴格制度強化執法權威

⒈數字技術賦能自然保護地執法。以數字技術為支撐，由“人防為主”轉向“技防優先”，提升自然保護地執法的全面性和精準性。隨著違法行為的頻發和案情復雜性的日益增加，傳統現場執法管理模式難以適應執法工作實時性、高效性等要求。數字技術在自然保護地執法中的全方位嵌入，可以高效賦能傳統執法行為克服固有弊端，推進保護地科學治理。錢江源—百山祖國家公園龍泉片區運用數字孿生應用“江浙之巔”，構建“天-空-地”一體化保護與監測體系，輔助管理者全面、準確地掌握事物特征、發展規律和關鍵影響因素。浙江省大盤山國家級自然保護區搭建了基于GIS的自然保護區數字化管理信息平臺，實現自然保護區管理的全面數字化。在監測系統中引入數字技術，有助于及時發現和解決潛在隱患，如武夷山國家公園運用衛星遙感監測技術、無人機技術、智能視頻監控系統;青山湖國家森林公園建立“青和翼”平臺引進高空熱成像技術，第一時間獲取和反饋園區內森林火情等緊急情況，提升實時響應能力。

⒉嚴格落實自然資源特許經營制度。針對自然保護地生態環境脆弱性、保護與利用矛盾突出等特征，通過制定和實施特許經營制度的專門性管理辦法，不斷嚴格執法責任和完善執法機制來規范保護地內的特許經營行為，推動其轉向符合生態保護要求的發展方式。如武夷山國家公園和海南熱帶雨林國家公園在已有的綜合性管理辦法的基礎上，配套出臺專項特許經營管理辦法。《武夷山國家公園特許經營管理暫行辦法》規定武夷山國家公園管理局與所在地相關縣（市、區）人民政府有關部門應當健全監管機制，開展聯動執法，共同做好國家公園保護、建設和管理等有關工作，以聯動執法模式確保武夷山國家公園內的各項特許經營活動均受到有效監管;《海南熱帶雨林國家公園特許經營管理辦法》規定海南熱帶雨林國家公園管理局針對擅自開展特許經營活動或者超出約定經營范圍等違規特許經營行為，有權予以警告、罰款、沒收非法所得等行政處罰，通過從嚴打擊違規特許經營行為，有效防止因不當經營對生態系統和自然資源造成的破壞。

⒊建立生態環境保護黨政同責制度。“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”[5]現代社會慣于將政府機關作為生態環境保護的主要義務主體，容易忽視地方黨委與地方治理的內生關聯。實踐中由于責任不明確、監督不到位等原因，部分地方黨委和政府存在環保亂作為、不作為、慢作為等問題，阻滯自然保護地執法改革進程。因此，必須堅持黨的領導與依法治國的有機統一，既要運用法治思維深化自然保護地執法改革，又要建立生態環境保護黨政同責制度，為自然保護地執法筑牢制度保障和組織保障。黨的十八大以來，《中央生態環境保護督察工作規定》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《生態環境保護專項督察辦法》等一系列黨內法規及配套制度的實施，建立起了中央生態環境保護督察、領導干部自然資源資產離任審計和生態環境損害責任追究等制度，強化環境保護黨政同責與“一崗雙責”，實現從督企到督政和督黨的轉變，是實行嚴格環境保護制度的重要體現，有利于構建起環境法律責任和黨內法規責任協同體系。

二、自然保護地執法“三重三輕”困境剖析

我國自然保護地執法已初步實現由多頭執法向集中統一執法、由粗放式執法向精細化執法、由松散制度向嚴格制度的快速轉型。然而，自然保護地執法體系中長期缺乏高位階、統一化的法律依據以及多元主體間利益博弈和協作不暢所呈現的碎片化、非協調狀態，制約自然保護地執法體系化建設，具體表現為重立法輕執法的結構性困境、重管理輕治理的功能性困境及重權力行使輕權力監督的監管性困境。

（一）重立法輕執法的結構性困境

⒈自然保護地高位階的執法依據尚待完善。我國自然保護地建設歷經60余年的深耕與積淀，已基本形成以憲法和環境基本法為統領、環境保護單行法及法規規章為主體、地方性法規和地方政府規章為支撐以及其他部門法中有關自然保護地的法律規范為補充的“金字塔型”法規范體系。與立法工作的迅速發展相適應，自然保護地執法體制機制得到進一步完善，綜合執法效能不斷提升，但也依然存在執法依據效力位階偏低、規定零散單薄等弊端。生態環境部發布《關于優化生態環境保護執法方式提高執法效能的指導意見》（環執法〔2021〕1號）等相關文件，旨在進一步規范生態環境保護執法工作。指導意見雖具有指導性、規范性和靈活性的優勢，但其效力位階僅為部門規范性文件，并不具備法律法規的穩定性，無法與其他部門建立長效性的協同配合機制。因高位階、統一化的執法依據長期缺位，自然保護地管理機構在行權過程中，除行政處罰權之外，日常監管權、監督檢查權、行政強制權的綜合行使尚缺乏明確的法律依據。[6]

⒉主管部門間執法權劃轉不暢致執法盲區。隨著自然保護地執法改革的深入推進，保護地內生態環境管理職能發生重大調整，原本分散于各主管部門的相關執法權被劃轉和歸并至生態環境保護綜合執法隊伍。在此過程中，部分自然保護地管理機構原有的執法權被調整或取消，更多地轉向承擔管理職責。如在林草行政執法與生態環境保護綜合行政執法的權責劃分過程中，生態環境部僅對自然保護地內涉及非法開礦、修路、筑壩、建設等生態損害方面享有執法權，而其他涉林違法行為的行政處罰權和行政強制權仍由林業部門保留。受限于執法權的缺位，部分自然保護地管理機構無法有效履行執法職責，進而形成執法空白和盲區。自然保護地執法的綜合性決定了其與相關主管部門存在職能重疊、事項交叉的情況，監督執法責任不能取代管理主體責任，職能分工也不適宜完全轉向大一統路徑。故而，如何構建既尊重各部門職責范圍又促進彼此協同合作的事權平衡機制，最大限度減少執法的內部阻力是自然保護地執法體系化建設的關鍵所在。

⒊實際管理機構與執法資質的契合度有待提升。自然保護地管理機構具有及時響應和及時解決保護地內涉及環境資源破壞等問題或緊急情況。然而，《中華人民共和國自然保護區條例》在授予自然保護區管理機構執法權的具體條款上存在空白，致使自然保護區執法隊伍在頂層設計和制度設計上存在不足，導致自然保護區管理機構未獲得執法主體資格。[7]部分自然保護地管理機構獨立執法權的缺位，嚴重阻礙從發現違法向現場執法的能動轉化，執法仍存在“等、靠、要”的缺陷。究其原因，一是自然保護地管理機構多為事業單位，無法以自己的名義獨立行使生態環境執法權，必須依靠具有行政執法權的上級機關或者同級機關。如風景名勝區管理局因不具有行政執法權而無法對景區內不規范行為予以行政處罰。二是部分自然保護地管理機構因法治專業人才匱乏、執法辦案能力薄弱而難以有效承接賦權事項，導致賦權事項實際上處于空置狀態。基層執法權限和力量分配與實踐需求強度存在“倒掛”現象，導致本屬自然保護地執法重心所在的管理機構成為薄弱之地。

（二）重管理輕治理的功能性困境

⒈傳統管理模式存在局限性。政府治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要構成，更是中國式現代化的重要推動力。[8]自然保護地的系統性治理需要統籌考慮自然資源要素的多元性、生態環境的復雜性以及人類活動的廣泛性。因此，必須立足現實執法需要，借助自然保護地管理機構的專業優勢和經驗能力，更好地掌握自然保護地的實時動態和治理難點，以自下而上的治理模式完善自然保護地執法工作機制。[9]但與常規改革方向不同的是，環境領域執法權反而逆向上收至省市層級。[10]或是表現為自然保護地管理機構不享有行政執法權，或是表現為由省級政府制定的權責清單無法契合基層執法的真實需要，管理和執法權的“上寬下窄”，進一步帶來了基層治理中的條塊矛盾。[11]

⒉“三生”空間資源分配沖突模糊了治理型邏輯實現。科學劃分生態空間、生活空間與生產空間的“三生”布局，合理配置空間資源是實現自然保護地空間布局合理性的重要基礎。“三生”空間的合理分配是空間正義思想的集中體現，對于平衡生態系統和保護生物多樣性具有關鍵作用。然而，現實中自然保護地內“三生”空間資源分配呈現出非均衡、不協調的狀態，不利于自然保護地的整體性治理。其一，生態空間與生產空間之沖突。我國自然保護地資源稟賦深厚、人地關系緊密依存，部分原住居民可將資源優勢直接轉化為經濟收入。但在實踐中部分地區實施“一刀切”的生態移民政策，相對機械的資源利用禁限政策改變了家戶、村集體的資源產權，損害了原住居民的資源利益。[12]其二，生態空間與生活空間之沖突。自然保護地的建立會對社區發展產生不同程度的擠壓和限制，對原住居民生活產生影響。[13]“重自然輕歷史文化”的治理模式和人地分離的現實使得部分傳統文化難以賡續。其三，生活空間與生產空間之沖突。多數自然保護地選擇將發展重心轉向農家樂、生態旅游等特許經營模式，而經營性行為的增多及其帶來的輻射效應，如違法違規排污、非法穿越保護地、擅自用火等矛盾日益凸顯，給原住居民的生活質量帶來負面影響。傳統上令下達的執法模式無法有效應對自然保護地空間資源分配協調性不足的困境，原住居民話語權被削弱，不利于基層社會治理模式的建構，難以形成貫通上下的能動型治理邏輯。

⒊自然保護地管理機構縱橫協作機制不暢影響治理轉型。要處理好從環境“被治”到“共治”的職能轉型問題，必須重新檢視自然保護地管理機構縱橫兩路協作機制。橫向觀之，自然保護地管理機構與跨職能部門的合作機制不暢，主要表現為重自然資源執法、輕生態環境執法的傾向。源于歷史遺留問題、經濟發展等因素，我國長期側重于自然資源的開發利用以及自然資源執法建設，職能部門間已形成較為常態化、長效化的執法協作機制，而對生態環境這一更寬泛綜合的領域重視不夠，部分地區生態環境執法部門間協作較松散，其在自然保護地執法體系中的整體性和專門性作用未得到充分彰顯;且現階段生態環境綜合行政執法體制改革要求將分散于各個部門的執法力量予以統一，傳統自然資源的執法格局將受到一定沖擊，自然資源、林業等主管部門需將自然保護地內部分執法職能劃轉出去，生態環境部門和生態環保綜合執法職責整合和擴張可能遇到相關部門的策略性“抵觸”并延續職責交叉問題。[14]縱向觀之，基層執法人員和賦權事項的下沉實踐不理想。一方面，生態環境保護行政執法隊伍的編制不統一。生態環境保護綜合執法隊伍編制復雜，具有行政執法權的公務員編制較少，多為不具有行政執法權的事業編制和臨聘輔助人員，實際辦案壓力集中。編制資源是重要的執法資源，執法人員身份和待遇標準的不統一，不利于執法機構的優化和執法隊伍的管理，更不利于統籌協調執法資源。[15]另一方面，賦權事項與鎮街有效承接存在差距。一些部門基于自身利益和責任承擔問題的考慮，一定程度上存在“明放暗不放”“放責不放權”現象。[16]除了有上級權力下放不徹底的一面，也有基層接不住的一面。上級部門因遠離基層而僅能籠統地制定賦權事項，難以實現個性化和精準賦權，造成賦權事項與基層的現實需要不匹配，常規執法領域的執法力量過剩，而本就薄弱甚至欠缺的執法領域依舊缺乏制度關注和執法力量支持，基層執法制度建設亟待完善。

（三）重權力行使輕權力監督的監管性困境

⒈生態環境保護督察仍然存在運動式治理的治理偏好。生態環境保護綜合行政執法改革是以黨政聯合發文形式啟動的。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《中央生態環境保護督察工作規定》，標志著環保督察制度嵌入我國環境治理體系，這是對環保治理領域的權力“科層制”弊端的克服、常規型環保治理機制的矯偏，也是對環境問責法律制度的彌補與強化。[17]但從中央生態環境保護督察已集中通報的十九批典型案例來看，不作為、慢作為等行政怠惰現象依然占據較大比例。中央生態環境保護督察制度的設置初衷在于實現“一竿子插到底”的督察剛性和權威性，但囿于可持續性和常態化機制的建立難度，使得督察結果與中央生態環境保護督察制度的初衷存在一定差距。中央生態環境保護督察制度最大的困境在于其采用“專項整治”的運動式治理方式，雖然能在短時間內整合資源，卓有成效，但從長期性的法律效果角度進行考察，其所崇尚的“重、快、狠、剛”不符合行政法上的平等原則。[18]

⒉省級生態環境保護督察制度面臨復制化趨同式的問題。自2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《中央生態環境保護督察工作規定》頒布實施以來，省級生態環境保護督察作為中央生態環境保護督察的補充和延伸，在督察定位、兩級督察工作機制銜接、督察內容聚焦、督察方式方法等方面仍存在亟待明晰的地方。[19]一是省級生態環境保護督察的配套機制不足。雖然已有多省出臺省級生態環境保護督察工作辦法和實施細則，設立專職督察機構，但是仍有部分省份未出臺地方性黨內法規，無法規范承接中央生態環境保護督察的要求，為“趨同式環保督察”的萌芽埋下隱患。二是省級生態環境保護督察機制的差異性和落實力度不足。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《中央生態環境保護督察工作規定》，具有高度凝練性和原則性。然而，各省資源稟賦和經濟發展水平各異，這意味著在生態環境保護治理領域存在標準差異和尺度差異。為保證中央生態環境保護督察的有效執行，各省必須因地制宜、因事制宜地細化中央生態環境保護督察的相關規定，而部分省份尚存在生搬硬套中央有關規定，或者僅就中央生態環境保護督察所要求的共性問題進行敷衍式整改，對于督察整改方案中未提及、非重點領域則重視不夠，較少從地方法治層面進行規范矯正和制度優化。

三、自然保護地執法的優化路徑

僅憑傳統的條線執法難以應對自然保護地整體性治理的時代要求，建立原則指引明確、部門協作緊密、規則統一規范、科技支撐有力的綜合性執法體系已成為最優解。申言之，應從執法體系的多元共治共建、執法主體的合法性與合理性構成、執法階段的全過程一體化延拓、執法手段的現代化轉型四個維度對自然保護地執法邏輯及制度進行重新縷析和優化，推動自然保護地治理主動融入鄉村振興戰略、新型城鎮化戰略和區域協調發展戰略。

（一）堅持人與自然和諧共生導向下的多元共治原則

首先，必須樹立人與自然和諧共生導向下多元共治原則的思想，以統攝自然保護地執法的規則體系，是執法實踐一以貫之的靈魂所在。自然保護地內現存“重管理、輕治理”的多元共治轉型困境，須明確“對誰執法”的問題。生態環境綜合行政執法與綜合行政執法均屬行政執法的子系統，旨在維護社會秩序和公共利益，但二者在執法領域和重點上存異，不能將其執法對象趨同化認定。如浙江省推進“大綜合一體化改革”，吸納整合自然資源、生態環境、農業執法、市場監督等不同領域的執法職責，形成“1支綜合執法隊伍+8支專業執法隊伍”的行政執法隊伍體系。2021年《浙江省綜合行政執法條例》將綜合行政執法界定為“按照整體政府理念，以數字化改革為牽引，通過優化配置執法職責、整合精簡執法隊伍、下沉執法權限和力量、創新執法方式，開展跨部門、跨區域、跨層級的行政執法活動”。綜合行政執法所涵蓋的領域更廣泛、行政事務更具復合性，而生態環境綜合行政執法重點聚焦污染防治和生態保護兩大方面。自然保護地執法需要將人與自然和諧共生作為執法原則和價值取向。自然保護地執法既需要提煉二者在維護社會秩序和公共利益層面的共性特征，作為開展執法工作的底層邏輯;又要將自然保護地執法的環境屬性與人文屬性等個性特征融貫其中，將治理目光更多投向人與生態環境、人文資源的雙重和諧共生，形成互補互進的人與自然、文化和諧關系。

其次，亟需構筑我國自然保護地共同治理和空間正義框架，社會正義與環境保護的議題必須同時受到關注。[20]以人民為中心，需要堅守生態保護紅線，強化執法監管和保護修復，建構原住居民平等參與治理的規范體系。執法機關既要在法定權限內行事，又要重視利害關系人實質性參與執法過程和執法決策，提升原住居民話語權。可在2023年國家林業和草原局印發的《國家級自然公園管理辦法（試行）》第29條和第33條中對特許經營制度予以寬嚴相濟的規定，如在第29條中規定“通過簽訂合作保護協議等共同治理方式實現原住居民對保護地保護和管理的參與，鼓勵原住居民通過從事特許經營活動參與共同治理”[21]。允許原住居民在同等條件下享有該項目的優先經營權、優先受益權、減免優惠等，提高對原住居民生產經營活動的扶持與生態補償力度;《國家級自然公園管理辦法（試行）》第33條中有關生態環境損害責任承擔的內容，可以通過總結提煉執法實踐中普遍存在的特許經營違法行為，以情形列舉的方式將其上升為規則并明確責任主體、責任種類、責任標準等，持續壓實特許經營者的主體責任。推行社區參與式治理和基層自治制度，以保護地管理機構指導監督與原住居民自治相結合的方式，建立共治委員會，完善多元主體利益協調機制和議事協商機制，保障原住居民通過多渠道平等地參與意見征求和決策過程，而非被動接受通知式的安排。

再次，尊重空間資源分配的復雜性多樣性，提升保護區差別化管控治理能力。生物多樣性作為生物環境復合體及其生態過程的總和，是筑牢生態安全的堅實屏障，構成了人類社會可持續發展的基石。在有序推進自然保護地分級管理和分區管控的進程中，一是要定期開展保護地內各類自然資源、人文資源、自然環境和經濟社會發展狀況等系統調查與評估，形成資源本底數據庫;二是需充分考慮生物多樣性的空間分布，明確各區域的保護優先級，制定適用于不同分區生態系統特征和需求的管理規定與措施;三是鼓勵構建自然保護地內原住居民社區、社會資本及環保團體等多元主體參與下的保護地共治共同體，改變“重政府、輕多中心共同治理”的偏好。習近平總書記指出：“人不僅追求自然生態的和諧，還要追求‘精神生態’的和諧。”[22]應當將人文資源保護同步納入《國家級自然公園管理辦法（試行）》等保護地法律規范體系。對此，《國家公園法（草案）》（征求意見稿）第32條將對文化多樣性的保護上升到與生物多樣性保護同等的高度，將“自然資源保護與文化遺產資源協同發展，平等對待保護地自然資源保護與文化遺產資源保護”作為生態環境執法的首要任務。[23]針對文保部門依據的法規與保護地相關法律規定存在沖突的條款，如部分文物資源在自然保護區核心區內，而核心區禁止進入等矛盾情形，應當及時修訂或廢止，盡快消弭二者之間的執行鴻溝，合理開發利用人文資源，挖掘、繼承和弘揚保護地歷史傳統和文化精華。

（二）保護地管理機構執法權力的依法授予與補強

首先，從整體看，對自然保護地執法體制的最佳建構是立法、行政和司法的“三重控制”;從局部看，須建立以自然保護地管理機構為主體的治理框架和運行體系，打破“重立法輕執法”的偏向性思維。因此，首要任務是解決管理機構執法合法性不足的問題。執法現實所反映的多頭執法、重復執法等問題，本質在于未形成高位階、統一化的法律規制。必須首先從根本上改變當前“分散立法”模式，開展生態環境保護綜合行政執法綜合性專門立法，從整體上對生態環境保護綜合行政執法法治體系進行系統性梳理與匹配性重構。[24]先行編制統一的生態環境保護綜合行政執法工作規程和操作手冊，待成熟時出臺生態環境保護綜合行政執法條例，以保障保護地管理機構行使日常監管權、現場檢查權、行政強制權的合法性與正當性。若繼續沿用現有的管理體制難以適應自然保護地整體性的保護要求，也無法補足自然保護地管理機構的執法權限模糊和狹窄的缺憾。因此，應當對各自然保護地管理條例中的管理體制和管理機構條款進行修訂，重新定位自然保護地管理機構的性質和級別。對此，可參考《杭州西溪國家濕地公園保護管理條例》的法治經驗和實踐做法，設立中共杭州西溪國家濕地公園工作委員會和杭州西溪國家濕地公園管理局，作為杭州市委、市政府的派出機構，委托西湖區委、區政府管理，原管理人員整體轉隸，依法賦予相應的執法權，并與屬地街道人民政府、綜合行政執法部門做好銜接。同時，嚴格規范生態環境保護綜合行政執法隊伍的編制建設，加大基層公務員編制錄用和下沉力度，合理分流辦案壓力，減少使用輔助人員執法的情況。

其次，提高管理機構執法的合理性。基層治理成效與群眾生活質量深度契合，既是黨的執政的社會基礎與能力的彰顯，亦成為國家治理穩固與高效的核心所在。一方面，生態環境綜合執法改革應當與行政執法體制改革方向保持一致。在賦權方面，打通自下而上的賦權通道，區縣主管部門以“規定動作+自選動作”模式科學向下賦權，各鎮街有權根據監管需求向上申請增加或調整賦權事項;在裁量方面，理論文本不能當然性地平移至執法現實運用，應當將規則因素與人的因素結合起來，兼顧確定與靈活。[25]對于授予鎮街相對獨立的裁量空間的把控，既要在合法性與合理性的框架下實現形式正義，又要發揮鎮街主觀能動性，充分考慮個案利益衡量與意志溝通，確保生態環境執法賦權與各鎮街承接能力切實契合。另一方面，應當進一步厘清自然保護地各主管部門的事權邊界，完善協同治理機制。由于生態環境保護的廣泛性、復雜性和執法主體的多元性，為提高生態環境保護綜合行政執法效能，需要推進行政執法協作。[26]但是協同治理不代表完全舍棄職能主義，只一味追求部門間的配合協作，其本意在于將厘清相關部門職責作為實現協同治理的前提基礎，不干預各職能部門的管理體制和工作模式，遵循精準管理和科學治理的內在邏輯。在執法實踐中，應當加強保護地管理機構與屬地鎮街、相關主管部門等跨部門行政執法協作，健全案件線索移送、協助調查取證、信息交流共享等銜接機制，構建既尊重各部門職責范圍、又促進彼此協同合作的利益平衡機制，最大限度減少執法的內部阻力。

（三）促進自然保護地執法由末端向全過程的延拓

為進一步提升自然保護地治理效能，必須立足于全過程執法邏輯。既充分重視權力的有效行使，又高度關注權力的規范監督，實現行政執法與中央生態環境保護督察、司法監督的雙向銜接移送。

首先，加強中央生態環境保護督察與相關法律法規的雙向銜接與協調。中央生態環境保護督察領域的黨內法規和相關法律制度的銜接機制的建設，是支撐中央生態環境保護督察制度合法性和規范性的基礎。[27]針對行政不作為的亂象，應當明確黨內責任向刑事責任的移送與承接機制。如以《中華人民共和國環境保護法》第69條為中心，輻射至《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》第10條和《中華人民共和國刑法》瀆職罪等相關規定并細化，以刑事追責倒逼相應責任主體依法履職。針對部分地區行政機關之間相互扯皮、拖延作為等慢作為亂象，一方面，要以首位責任、主體責任、一崗雙責的要求，更加強調各級政府領導機關、領導班子、領導干部的生態環境保護政治責任;另一方面，要按照法治框架形成責任分解和層層落實的負責機制，打造責任系統“閉合鏈”。[28]此外，建立健全“中央—省級”兩級生態環境保護督察體系，確保省級生態環境保護督察制度對中央生態環境保護督察的有效延伸和補充。地方黨委可參照國家公園“一園一法”的立法范式，根據各省發展水平和差異化特色化實際，因地制宜、實事求是地建立“一省一規”的地方黨委生態環境保護督察體系。探索建立常態化生態環境保護督察機制，在保護地所在市、縣派駐督察組，并實行不定期輪換。在日常督察與巡查階段就阻卻違法行為發生的可能性，而不是將全部責任歸于末端執法，防止增強末端執法壓力的同時亦縱容違法行為的繼續發生。

其次，進一步完善自然保護地執法與司法的雙向銜接移送機制。在生態環境綜合行政執法的改革過程中，存在運用末端管理的模式對環境污染者進行處罰和制裁的執法偏好。末端管理雖然具有威懾能力，能夠在一定程度上減少生態環境損害行為的發生，但有時生態環境被破壞后，無法完全恢復，具有不可逆性。[29]因此，當行政執法剛性不足以規范違法行為或者難以實現法益保護目的時，必須借助司法的強制力和震懾力加以規制。一是持續推進預防性環境公益訴訟制度。構建“行政+司法”辦案格局，建立檢察機關提前介入和磋商機制，將法律監督工作向前延伸至行政執法，真正促進源頭治理。二是必須突出屬地人大監督、檢察監督的制度剛性，持續推進“綠盾”自然保護地強化監督，建立生態保護紅線生態破壞問題監督機制。可參照2023年青海省人民檢察院出臺的《青海省人民檢察院關于充分履行檢察職能服務國家公園建設的實施意見》，持續加大對國家公園園區的生態環境公益訴訟巡回檢察力度，凝聚生態環境保護執法司法協作合力。增強省際協作保護機制，規定跨省域的自然保護地建設與實施的省際協作保護機制，加強信息溝通、信息共享和執法協作。[30]三是加強行政執法與司法協同合作，強化在信息通報、形勢會商、證據調取、糾紛化解、生態修復等方面銜接配合，健全行政執法和刑事司法案件線索的雙向移送機制。為破除環境行政執法機關與司法機關之于環境違法行為是否構罪的實體判定標準和移送程序的模糊和不周延性，必須繼續明確具體化“行政—刑事”正向銜接規則。通過建立信息網絡共享平臺，嚴格要求行政執法機關在共享平臺上將所有行政處罰案件的信息都予以公布，為檢察機關和上級機關依法進行執法監督提供條件。[31]為遏制實踐中“以罰代刑”的濫用現象，也要探索建立不起訴案件的“刑事—行政”反向銜接工作機制，及時填補檢察機關不予起訴后對違法行為懲處的空白，打破“不刑不罰”的現象。

（四）加快推進自然保護地治理范式的現代化轉型升級

自然保護地執法方式的改革應當與社會治理的變遷歷程相適應。我國社會領域經歷了“組織化管控—社會管理—社會治理”的變遷，社會治理也發生了從“統一管理”到“集中管理”再到“共同治理”的轉變。[32]在新時代生態文明建設的語境下，自然保護地執法必須跳出懲罰性執法的理論桎梏和實踐誤區，以促進傳統型行政管理轉向現代化社會治理為執法目標和導向，拓展運用多元執法方式，深入推進自然保護地執法的人性化和柔性化。自然保護地執法的核心目的在于保護和恢復自然生態系統原真性、整體性、系統性，其治理過程是一項長期而艱巨的工程。各省生態環境主管部門應當在不抵觸上位法的基礎上，根據本省發展水平和實踐特色對保護地執法方式加以“地方化修正”：一是要貫徹落實“首違不罰”制度。加強“首違不罰”與“違法行為輕微不罰”的規范執法與監管，全面推行輕微違法行為依法免予處罰清單，如福建省生態環境廳出臺的《福建省生態環境行政處罰裁量規則和基準（試行）》（閩環保法〔2020〕9號）規定的包容審慎監督執法，值得借鑒。二是要加強實質性利益溝通的過程建構。可參考日本公害防止協定制度，通過行政契約、和解、磋商等方式，拓寬行政利益衡量的民主化路徑，促使行政裁量真正地從一個行政機關主導性權力控制過程轉變為一個交往協商式的利益溝通過程。[33]為更好回應社會治理的現代化趨勢，必須對治理手段進行“換擋升級”，充分運用大數據、云計算、人工智能等新興技術，大力推行非現場執法，加快形成智慧執法體系，由數字化治理向智能化治理轉型，提高自然保護地執法的整體智治水平。數字化治理向智能化治理的轉型，即從“會發現”到“能研判、能分析、能處置”的能動升級，實現“從點到面”的飛躍，促進自然保護地綜合執法手段的深層次變革。依托數字技術建設狀態感知、實時分析、科學決策、精準執行的數字生態系統、生態環境保護服務平臺和監管平臺。[34]探索建立自然保護地全域智能治理平臺，打破各自然保護地主管部門之間信息共享、協同治理、全域監管、多元執法場景建設等壁壘。以社區網格管理制度作為基礎單位、自然保護地管理機構為主體，運用智能化治理手段作為重要支撐，積極吸納社會志愿服務，不斷完善上下貫通的自然保護地“共建共享共治”治理模式，積極融入城鄉一體化發展和區域協調發展戰略，豐富空間正義之意蘊。同時，在利用智能化技術推進非現場執法的進程中，也要避免陷入對智能科技的強依賴困境，必須保持生態環境治理的強自律性，及時補充與智慧賦能、風險防范、技術監管相關的地方性法規，保障智能化轉型的穩定性和方向正確性。

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Practice Patterns， Dilemmas and Optimization Paths

of Integrated Administration of Nature Reserves

Chen Zhenliang， Wang Lianqing

Abstract： The overall allocation of law enforcement functions and law enforcement resources in nature protected areas and the promotion of integrated administrative law enforcement of ecological environment and natural resource protection are important measures to promote the modernization of the governance system and governance efficiency of nature protected areas. Through normative analysis and empirical analysis， the reform of comprehensive administrative law enforcement in nature protected areas presents different practice patterns in terms of system， mechanism and system， and gradually transforms to integrated ecosystem management， integrated protection system governance and the construction of the strictest legal guarantee system. However， the interest game and poor cooperation among multiple subjects in nature protected areas have exacerbated the complexity and difficulty of comprehensive administrative law enforcement in nature protected areas. It is necessary to pay attention to and solve the “three priorities and three easy” governance dilemma that emphasizes legislation over law enforcement， management over governance， and power exercise over power supervision. In order to comprehensively promote the construction of the system of protected areas with national parks as the main body， it is necessary to follow the principle of harmonious coexistence between man and nature， grant certain law enforcement powers to the management agencies of protected areas according to law， standardize the two-way connection and transfer of law enforcement of protected areas with the central ecological and environmental protection supervision and judicial supervision， and promote the extension of law enforcement in the whole process. Expand diversified law enforcement methods and intelligent governance to promote the modernization， optimization and upgrading of the governance paradigm of protected natural areas.

Key words： natural reserves; integrated administration; holistic governance;optimizing the rule of law

（責任編輯：劉劍明 助理編輯：劉 霖）

收稿日期：2024-03-05

作者簡介：陳真亮，法學博士，浙江農林大學生態文明研究院教授，碩士生導師，研究方向為環境法學;王瀲晴，浙江農林大學生態文明研究院助理研究員，研究方向為環境法學。

基金項目：教育部哲學社會科學研究重大項目“習近平生態文明思想在中國大地的生動實踐研究”，項目編號：2022JZD009;浙江省哲學社會科學規劃領軍人才專項課題“全面推進健康中國建設的環境法回應研究”，項目編號：22QNYC16ZD;浙江省哲學社會科學規劃年度課題“大運河國家文化公園建設的法治保障研究”，項目編號：22NDJC098YB。