中國式小區業主自治，為什么總是陷入“一地雞毛”？

在當年北京、上海、廣州等地最早落成的一批商品房小區里，小區治理的問題也最早暴露，焦點最后往往集中到了業主和物業的利益糾紛上。在計劃經濟時代包辦一切的機構和單位此時也都急于擺脫包袱，將基層治理的沉重負擔交給市場和社會。業主自治的理念恰逢其時地引進來，很多地方對小區成立業委會的舉動采取了鼓勵，或者至少也是默許的態度。但業委會到底是一個什么性質的組織，當時在法律層面還很不明確——它既不屬于群眾自治組織的范疇（這與居委會不同），也不是民政系統里的社會組織。不過，很多學者對業主自治還是抱有很高的期待。

2005年，還在北京大學社會學系讀研的盛智明開始跟著導師進行社區治理的比較研究。他關注的問題正是業委會這一新的業主自治組織是如何運作的。盛智明把田野調查點瞄向了北京798藝術中心附近的銀楓家園，那是當年第一批比較高檔的中產小區。有段時間，他幾乎天天泡在那里，對小區的里里外外比里面的業主還熟悉。他也結識了該小區當時的業委會主任北野。這時候，北京已經形成了一個業主自治的小圈子，交流十分頻繁，討論的話題很多，比如小區本身治理的問題、物業的問題、法律層面的問題、業委會跟居委會的關系等。北野在網上筆耕不輟，也頻繁接受媒體采訪，成為圈子里的核心人物。

后來，盛智明把銀楓家園的案例寫入了自己的論文。畢業后，他從北京到香港讀博士。內地房地產行業的很多制度都取自香港。業委會也能在香港找到對應物，叫業主立案法團，權限很大，代表業主大會行使治理權。2010年前后，盛智明調研過香港的第一個大規模中產社區美孚新邨。這個小區于1968年至1978年間落成，共建有99幢住宅樓，是全港樓宇數最多的住宅小區。但40多年過去，盛智明發現，那里的建筑外立面還是很新，小區內部環境也管理得很好，一點也不像內地的老舊小區早早呈現的破敗景象。這背后就離不開業主立案法團的運作。

但后來的事實證明，業主自治的運作并不容易，尤其是在一個大規模的小區里，業主之間的合作常常陷入一地雞毛。北野做了兩年的業委會主任后，受不了流言蜚語選擇辭職，還有不少人在小區內部的沖突中被迫下臺。根據民政部時任副部長顧朝曦2015年在《求是》雜志上的文章，當時全國已經有22%的社區建立了業主委員會。但研究者們判斷，實際正常運作的可能僅十分之一。

典型的中國式住宅小區的空間設計，使得小區治理的問題變得更加復雜。武漢大學社會學院副教授王德福將其總結為三大特點：集合式建筑+圍合式空間+高密度居住。集合式建筑，就是中國的住宅小區一般都是高層或者超高層，分為多個住宅單元。圍合式空間，則構成了一個更加復雜的空間形態，“比如美國城市里面的住宅很多都是獨棟的公寓，我們叫門禁社區，出了家門口，人們就進入市政空間。但中國大多數封閉式小區，從家里出來到進入城市空間還有個過渡地帶，這個地帶是半公半私的，叫共有空間。在這樣一個空間里，大家如何共處，如何共同來管理，對大多數中國人來說都是一個新的挑戰。”前面兩點，也決定了中國很多小區都是高密度居住，比較擁擠，這又會給人們的心理和行為帶來很多影響。“比如你下了班回來，發現沒有車位了，情緒就容易暴躁，更容易跟鄰里發生摩擦”。

“很多新型小區都是超過1000戶的大型小區，還有不少超過3000戶的超大型小區。小區規模達到一定程度后，就超出了社會能夠自發合作的限度。”王德福說，“不管是按照奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）的公共事務治理理論，還是奧爾森（Mancur Olson）的集體行動理論，社會自發合作一般都發生在小規模群體里，很重要的一點就是它的協商、合作成本比較低。”

王德福調研還發現，很多地方政府過去這些年鼓勵社會創新，在基層社會以政府購買服務的形式引進了大量社會組織，讓他們在小區里開展活動和服務，但最后收效并不明顯。他前不久去武漢的一個區，區里每年用于購買社會組織服務的費用高達兩三千萬，但花了這么多錢下去，一點水花都沒砸出來。來享受服務的永遠都是幾個老面孔，和政府的投入并不相稱，很多活動也漸漸流于形式，對培養大家的參與意識、認同感、歸屬感幫助并不大。

“熟人社會的本質還是德治，靠社區營造解決不了中國小區治理的問題。咱倆是朋友，不等于咱倆跟樓里面所有的人都是朋友。咱倆都交物業費，樓上的人可能就不交。甚至可能一群朋友交物業費，另外一群朋友不交。”說這話的人叫舒可心，63歲，也是北野的朋友，早年當過大學老師，做過高管，在香港開過公司，亞洲金融危機后，他把生意關了回北京投資房產。后來，他當上了朝陽園業委會主任。現在，他公開的身份常常是物業管理專家。

2001年，舒可心就做了業委會主任，和后來的北野一樣，一腔理想，但怎么干都不順。后來，他研究《信托法》（2001年通過生效），“比起熟人社會的德治模式，中國人需要的是契約社會的法治精神”。他搞出了一套“信托物業”的模式，過去這些年，在全國已經推行了幾百個小區。在望京一家星巴克咖啡廳里，舒可心從一個用舊了的黑色背包里掏出了三個大保溫瓶，一個黑色不透明的，上面寫著“黑箱”，一個紅色不透明的，寫著“紅色物業”，一個透明的，舒可心指著說，就是信托物業。信托制要解決的是物業管理的透明和忠誠問題。在信托制下，業主只是把小區委托給物業公司去打理，受益人則是全體業主，雙方締結契約，業主可以隨時查賬。舒可心向記者展示，在成都、常州等地，在政府支持下打造的治理平臺上，小區業主甚至可以實時查看小區公共賬戶的每一筆開支。

無論是酬金制還是信托制，解決的仍然只是物業管理的問題，要把小區引向更好的治理，面臨的挑戰依然很多。王德福說，在現實之中，中國的社區治理常常體現為一種高度的“人格化自治”，很多治理理念的實現很難靠一套完美的制度設計——雖然這也很重要——很多時候仍然要靠具體的人。“比如社區層面，社區書記是什么行事風格，他怎么看待里面的各種關系，特別是跟業委會的關系，影響會很大。在小區自治層面，業委會成員，尤其是業委會主任個人的角色至關重要，如果這個小區里恰好有一個既有公心又有能力、懂得怎么協調各方面利益的人出來，小區的治理就會好，否則可能會好心辦壞事，越搞越糟。”

很多商品房小區的治理都有個“治亂循環”的規律：一開始交房，大家相安無事，后來慢慢發現物業越來越不行，業委會又不作為，等小區亂到一定程度，矛盾積累，就會有人起來“造反”。王德福說，這時候就可能出現一個有能力有魄力的“強人”，形成一種“強人自治”。等他把歷史遺留問題清理得差不多了，建立起新的業主規約、管理架構、制度等，經過一兩個任期的過渡，小區就可以從亂到治，進入相對太平的時期，“強人”就可以退場。

所以，問題在于這樣的“強人”能不能站出來，并且持續地輸出。王德福自己有個推斷，就是一旦一個小區的居住規模達到1000戶以上，小區內部結構就符合社會的正態分布規律——兩頭的積極分子和消極分子都有，但都是少數，中間則是沉默的大多數，他們只關心自己的事情，對公共事務不那么敏感。王德福樂觀地相信，一個社會里總會有些有公心、有能力的積極分子愿意出來做事，關鍵是政府和社會要給他們提供一個什么樣的氛圍，讓他們敢站出來，而且持續地去行動。

中國城市小區里面還有個獨特的地方，就是里面存在一個黨和政府的基層組織體系，它可以直接下沉或滲透到居民的身邊來。“這在很多社會尤其是西方社會是不存在的。基層組織體系對于克服市場失靈、社會失靈等問題，其實是一個非常好的優勢，但關鍵是我們怎么去把它轉化過來。”王德福認為，“政府的作用應該是催化合作，僅限于促成社會合作的達成，以及為這種社會合作提供必要但有限的外部支持，不要介入小區具體的管理事務當中來。”

然而，中國社區治理的困境又常表現為“不成熟的社會、不完全的市場和不放心的政府”三者疊加的影響。“一些地方的政府不放心，要么是怕出亂子，要么是怕搞得不好，影響我‘創文創衛’，導致邊界掌握不好，老是越界。”越界帶來的最不好的影響，就是阻礙居民的公共責任意識的生長。“如果一個小區的垃圾堆成山也沒人管，這應該是由小區的全體居民來承擔后果。你要允許它亂，允許它爛，影響到大家切身利益了，這樣才會促使更多的人去關心去行動。這也是一種社會反饋機制。但現狀是居民一遇到事情，馬上打12345或者去網上去發帖子、發抖音，一些地方的政府就很著急，覺得是不是要影響社會穩定了，然后就要去管管。”

王德福過去幾年跑了很多城市不同類型的小區，發現很多地方特別是在“創文創衛”的時候，遇到小區衛生不達標，政府動員群眾又動員不起來，就不斷地推物業公司去干，物業公司也不情不愿，因為它本來是個市場組織。“然后政府單位就讓自己的人穿個紅馬甲下去打掃衛生，這都是很不合適的，而且基層干部也很不理解：‘我們是拿著財政的工資的，為什么要來干這個活兒？’”特別是疫情這幾年，很多人都發現社區成了一個好用的“工具”，搞摸底排查效率很高，一些地方政府各個條塊就傾向都把任務、指標分配給社區去做，導致基層負擔不斷加重。

寧波一個社區書記掛著吊水接受記者采訪時說，她的日常時間安排已經精確到了小時。她管理的社區是一個隨著新建商品房而成立的社區，下轄5個高端商品房住宅小區，常住人口6000多人，相比很多大型社區，規模已經算很小了。里面的住戶以精英人群為主，對治理要求很高，但參與的積極性和熱情卻不高。這位社區書記上任后，花了一年的時間推動了小區業委會的成立。她說，因為現在基層治理強調“黨建引領”，社區作為基層組織必須精心把關業委會參選人，要盡可能確保至少一半的成員是黨員，所以平時就要挖掘小區里的積極分子，搜集他們的表現，還要對參選人一一面試，工作量不小，責任卻很大。