檔案治理視域下的檔案制度體系的內涵與功能

摘 要：檔案治理是國家治理的組成部分，制度建設是檔案治理的核心要義。研究從學理上對檔案制度體系的內涵和功能進行了研究，指出檔案制度體系是依據檔案工作的實際，以黨的全面領導為根本，形成的覆蓋檔案事業發展全領域、全過程和全維度的各項制度，各項制度之間相互聯系、相互支撐、相互貫通形成全方位的制度系統，具有系統性、層次性、穩定性和動態性等特征。同時，制度體系還具有自身特有的屬性和功能，檔案制度體系有利于為檔案治理主體提供行動依據、規制治理行為，具有治理功能、協調功能、獎懲功能、回應功能和載體功能。

關鍵詞：檔案治理；檔案制度；制度體系；治理理念；治理效能；高質量發展

1 引言

黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》[1]，指出要推進國家治理現代化，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，表明國家治理體系與制度體系息息相關。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》提出由“三個體系”建設向“四個體系”建設轉型，推動檔案治理體系構建，明確提出要進行檔案制度規范工程建設，完善檔案法規制度體系、檔案標準體系等，為實現檔案治理體系構建提供了行動指南，體現了國家層面推動檔案治理體系構建的實踐指向，并彰顯出檔案制度建設的緊迫性和重要性。[2]檔案制度體系是檔案事業發展的重要制度遵循，是檔案治理體系構建的核心內容，將黨領導檔案事業發展的原則、方式等轉化為制度實踐，有利于促進檔案治理體系的優勢轉化為檔案治理的效能，這個轉化過程的基礎在于形成完善的檔案制度體系。徐擁軍指出，檔案治理體系是管理檔案事務的制度體系，是對各方面檔案治理體制機制的總概括，內蘊著為什么治理、誰治理、如何治理等深層邏輯。[3]常大偉認為，檔案制度是檔案事業高質量發展理念的載體及表現，要推動檔案事業發展就要構建現代制度體系。[4]宋晶晶等對國家治理視域下的檔案制度建設演變機理、趨勢及建設策略等進行了研究。[5，6]王強以中石油企業為例對企業檔案制度體系建設進行了研究，指出企業檔案制度體系是實現企業治理及檔案治理現代化的必然要求。[7]質言之，目前學者認為檔案治理體系與檔案制度體系緊密相關，王強對企業檔案制度體系建設進行了深入研究，但是對于檔案制度體系的內涵、具有哪些制度功能這些問題還不明晰。鑒于此，本研究對檔案制度體系的基本內涵、功能作用等方面進行探究，主要包括：檔案制度體系的基本內涵是什么、檔案制度體系的功能作用包含哪些等，以期推動檔案制度體系的相關研究。

2 我國檔案制度體系的基本內涵

檔案制度是在一定的時代背景下形成的與檔案事務相關的體系安排及特定成員在檔案事務中共同遵守的行為規則。[8]制度體系是相關制度得到體系化的結合以及不同制度發揮作用，并互相支撐的體系。[9]在制度體系中，不同制度單元、層級之間既相互聯系又相互支撐，保障制度功能的發揮，為檔案治理提供制度依據。[10]因此，檔案制度體系是依據檔案工作的實際，以黨的全面領導為根本，形成的覆蓋檔案事業發展全領域、全過程和全維度的各項制度，各項制度之間相互聯系、相互支撐、相互貫通形成全方位的制度系統。檔案治理是一項系統工程，作為檔案治理的重要制度依據，檔案制度體系是構成現代檔案治理體系的核心要義。這就要求遵循檔案治理的過程和規律，繼續優化現有的單項制度，注重重點制度制定，處理好新舊制度之間的銜接，實現制度體系的全面覆蓋，以及檔案制度體系與政治、經濟、文化等領域形成聯動關系。同時還要注重引導多元主體參與，確保檔案制度體系的系統性、協同性等。

具體而言，其基本內涵包含以下意蘊：首先，我國檔案制度體系具有系統性特征。檔案制度體系是由各項制度構成的一個制度體系，應當全方位覆蓋檔案事業的各個方面和各個環節，相關制度完整齊備同時各項制度之間相互聯系、相互影響、相互支撐，形成體系化的有機整體。因此，要著眼制度體系的體系性，加強對檔案制度體系的整體認知。其次，檔案制度體系具有層次性，即遵循一定的邏輯結構、價值結構和層次結構，內部層次分明，運行有序。復次，檔案制度體系具有協調性特征。即制度體系中的各個制度之間相互協調，不存在相互抵牾的情況，發揮制度體系的整體功能。[11]再次，制度具有穩定性，制度體系的穩定性在于通過建立一個互動的穩定結構減少不確定性。[12]檔案事業是在黨的領導下，國家檔案局的統籌規劃下，通過艱辛探索建立起來的，是具有中國特色的、適合我國國情、契合檔案事業客觀規律的。雖然國家在不同的發展階段及不同的時代背景下，會采用不同的制度建設策略，但是制度體系的內在結構本質應當是穩定的，保持檔案制度體系結構的穩定性和延續性。最后，制度體系的動態性。制度體系的動態性是應對制度變化的內部與外部環境的升級換代，通過對制度數量和質量的提升，推動制度體系的完善。[13]穩定的制度體系是基礎，而制度的動態性可以推動制度體系不斷優化，在動態下保持自身有序性的穩定。[14]

總之，檔案制度體系是推動我國檔案事業發展在各方面形成的一整套更加成熟、更加定型的制度的標志性成果，以更加成熟定型的檔案制度體系，推動檔案治理現代化。

3 我國檔案制度體系的基本功能

檔案制度體系是復合體，而非單一體，涉及多個層面、多個層級，包含多種要素、多項內容，制度之間相互聯系相互作用，共同保證制度功能的發揮，要解決的并非某一方面的問題，而是事關根本、事關全局、事關長遠的問題。檔案制度體系是檔案治理工作的重要制度依據，制度體系自身還有其特有的功能，是治理理念、技術工具、治理機制等所無法替代的。[15]檔案制度體系有利于為檔案治理主體提供行動依據、規制檔案治理的行為，具有治理功能、協調功能、載體功能等。

3.1 治理功能

檔案制度體系涵蓋了檔案事業各領域各方面的制度規范，具有較強的規制能力，是一套整體性、系統化、覆蓋性的制度規范體系。所謂治理功能，主要體現為在檔案工作中運用制度進行治理，檔案制度為檔案治理工作的展開提供治理依據，治理功能是檔案制度體系的核心功能。治理功能最主要的表現是通過對治理主體、治理行為、治理過程的規制，形塑治理秩序，形成治理格局。[16]在檔案事業發展中，制度為檔案治理主體提供了制度依據，多元治理主體在參與檔案治理的過程中，通過對各種資源的有效調度和協調，規范檔案工作中的權責關系，推動檔案事業朝著平衡有序的方向運行。同時，還要健全并完善檔案制度體系，使制度體系更加成熟、鞏固和定型，將國家治理的先進理念和成功經驗轉化為成熟、定型的制度，對檔案工作中的有益經驗進行總結和升華，進一步在檔案領域貫徹執行，才能促進制度建設更加穩定有效。檔案制度體系為檔案治理提供機制性保障，檔案治理為檔案制度體系提供需要進一步優化的目標與方向。[17]同時，由于法治是最可靠、最穩定的治理，也是檔案治理體系構建中的重要價值取向，亦是檔案制度體系建設的根本價值遵循，要堅持依法治理，發揮法治的規范、保障作用。[18]同時要推動檔案依法治理的制度運行模式，促進檔案權力配置、權力運行、權力監督等的法治化，為檔案治理現代化提供制度支撐，[19]推動檔案工作向制度化、規范化和科學化的方向發展，為檔案事業發展夯實制度根基。

3.2 協調功能

協調功能是檔案制度體系的基本功能。完善的檔案制度體系還具有較強的包容性，能夠協調多元主體之間的關系，調節多元利益訴求。首先，檔案治理中很重要的是對治理主體權利及利益的協調，這就需要通過制度確立相應的權利結構體系協調多元主體的利益，通過保障多元主體參與治理的權利和義務，進而實現其利益平衡與協調。制度是保障多元主體參與的根本措施，具體來說，就是多元治理主體可以運用擁有的各項權利保障自身的利益，也在一定程度上提醒國家權力的行使不能逾越權力的法定界限。[20]其次，當多元主體之間面臨沖突和利益關系時，就需要一定的規范和準則，使利益矛盾和關系沖突在制度框架內，從而變對立為對話，變沖突為合作，促進個體利益和公共利益實現統一，調節和完善多元主體之間的關系，形成多元主體參與的治理格局。完善檔案制度體系有助于協調多元主體之間的關系，整合多元主體的利益訴求。特別是對于檔案治理而言，是一個多主體多要素多環節的復雜系統，制度體系的協調功能就顯得更為重要。最后，檔案治理主體之間要建立協調的關系，就需要檔案制度體系來厘定和規范，如政府、企業之間的關系，中央與地方之間的職能界定等。制度是一種抽象的、確定的和普遍的行為規范，制度的這種穩定功能對維護治理秩序具有重要作用。對于檔案治理而言，需要基于制度的穩定性，引導治理主體有序參與，促使治理行為更為規范，治理過程更加科學。

3.3 獎懲功能

隨著檔案治理的提出，對多元治理主體的吸納、激勵能力有強烈的現實需要，檔案制度體系是一個整體性系統，全方位保障了對全社會的嵌入與滲透能力、對全社會的吸納與整合能力，對全社會的動員與整合能力，[21]成為檔案治理的制度基礎。獎懲功能是檔案制度體系的基本功能，對于檔案治理而言，完善的檔案制度體系通過正確導向，調動多元主體的主動性，對規范的治理行為進行支持和鼓勵，具有激發活力、煥發動力的功能，[22]對于檔案事業發展具有正向激勵效應，能夠為檔案事業發展提供一個規范性的制度和機制。同時，任何制度都需要以強制力作為后盾，必須具有懲戒功能，沒有懲戒功能的制度體系形同虛設。制度通過權利和義務的設定為人們提供了行為規則，任何制度都設定了對侵權行為和不盡義務行為的懲戒措施，[23]制度的懲戒功能是制度具有生命力的關鍵所在。[24]如法律是由國家制定或認可的并由國家強制力保證實施的，違法犯罪會受到國家力量的嚴厲制裁，其他的制度如社會規范等也都由一定的主體按照一定的懲戒方式予以實施，但法律的懲戒功能最強，其他的懲戒能力的增強需要法律的介入。[25]。

3.4 回應功能

回應功能是指積極代表和回應最廣大人民的利益需求。回應功能要求及時反映人民群眾的利益呼聲，積極回應人民群眾的合理要求。作為黨和國家的一項事業，檔案事業已經逐漸融入國家治理生態，是治國理政的重要基礎，[26]這表明檔案向“國家公器”的角色轉變。檔案制度體系的回應功能，是檔案制度體系能夠反映最廣大人民的意愿，維護公民的檔案權利，滿足人民訴求，引導人民參與，接受人民監督，維護最廣大人民群眾的根本利益。首先，要把以人民為中心貫穿到檔案制度體系建設的全過程和全維度。進行制度制定時，要健全與社會公眾的溝通，了解社會公眾的利益訴求，正確反映和統籌兼顧多元利益訴求，以保障人民意志得以表達、集中、整合成為國家政策和行動，以體現絕大多數人的利益和意志的要求。[27，28]抓緊制定滿足人民群眾需要必備的制度，順應人民和社會的需求與期望，充分尊重和維護人民的整體利益。其次，要推動檔案制度制定過程的科學化和民主化。健全法律制度建設征求意見及意見采取情況反饋，廣泛聽取各方面的意見等。[29]創新互聯網時代維護公民檔案權利的制度，豐富參與形式，拓寬參與渠道，使檔案制度能更好地體現人民意志、保障人民權益，確保人民通過各種途徑實現檔案權利以及各種方式參與檔案治理。[30]

3.5 載體功能。

制度體系是治理理念與治理實踐之間的中介物，檔案治理目標、價值理念、治理實踐的規制化產物，在檔案治理中具有重要的轉化和載體功能。我國的檔案制度體系是理論與實踐、內容與形式的有機統一，是推動檔案工作規范化的重要保障。檔案治理現代化的實現，不僅需要治理理念，更需要檔案制度體系作為保障；即使具有科學的理論指導的價值導向，如果無法轉化為制度，也很容易僅僅停留于理論層面，無法在實踐中落地。[31]因此，針對檔案治理不僅需要觀念轉變、理論創新，還需要制度體系完善。要推動檔案治理體系從應然變為實然，需要檔案治理理念、價值等轉變為規范性的制度，才能作用于檔案治理過程。換言之，治理體系根本上要靠制度體系來落實。

質言之，檔案制度體系具有協調關系、建立秩序、規制行為、維護穩定等功能，制度體系支撐檔案事業的有序治理，進而推動檔案事業高質量發展。

4 結語

檔案治理體系構建是一項系統工程，這也對檔案制度體系提出了系統性、全面性等要求，而檔案制度體系的完善亦是檔案治理的題中應有之義。以上從“應然”層面對檔案制度體系進行了初探，但是“應然”功能能夠轉化為“實然”，還受到諸多因素的影響，例如治理主體、價值理念、機制、技術手段等。同時，在強調制度的功能和作用時，[32]還要善于把制度、機制、技術等結合起來，形成合力，共同推動檔案治理體系的構建，進而推動檔案事業的高質量發展。

本文系國家社科基金一般項目“檔案治理生態系統優化及治理效能提升研究”（項目編號：22BTQ108）；河南省檔案局科技項目“國家治理時代我國檔案治理體系構建研究”（項目編號：2023-R-028）的階段研究成果。

參考文獻：

[1].中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2019.

[2][5]宋晶晶，呂文婷，馬雙雙.國家治理視域下的檔案制度建設現狀、問題及應對策略[J].檔案與建設，2023（07）：39-42.

[3]徐擁軍.“十四五”時期檔案治理體系建設的內涵解析[J].檔案與建設，2021（06）：15-16，29.

[4]常大偉.理念、制度與技術：治理現代化語境下檔案事業高質量發展的三重審視[J].檔案學通訊，2022（02）：13-19.

[6][28][30]宋晶晶.檔案治理視域下的檔案制度演變機理和趨勢研究[J].檔案管理，2023（05）：56-58，63.

[7]王強.治理現代化背景下的企業檔案制度體系建設：基于中石油的案例研究及啟示[J].檔案學研究，2020（04）：50-55.

[8]陸陽.權力的檔案與檔案的權力[J].檔案學通訊，2008（05）：19-22.

[9]W·理查德·斯科特.制度與組織[M].北京：中國人民大學出版社，2010：56.

[10]肖希明，石慶功.構建中國特色的公共圖書館治理制度體系[J].中國圖書館學報，2020，46（05）：4-21.

[11][13]江必新，黃明慧.貫徹習近平法治思想 建設高質量的制度體系[J].法學論壇，2021，36（01）：22-34.

[12][14][29]張鳴起，袁曙宏，姜偉，張蘇軍，江必新.學習十九大報告重要法治論述筆談[J].中國法學，2017（06）：29-55.

[15][16][22][31][32]田廣清，李倩，劉建偉.制度的十大功能：學理層面的詮釋[J].北京行政學院學報，2007（05）：16-21.

[17]徐擁軍，熊文景.用“檔案之制”筑牢“檔案之治”[J].中國檔案，2020（01）：72-73.

[18]本報評論員.在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化[N].人民日報，2020-11-22（001）.

[19]常大偉.國家治理現代化視野下的檔案制度改革[J].檔案學通訊，2019（06）：11-17.

[20]杜童欣.論檔案在強化制度認同中的功能與路徑[J].山西檔案，2020（04）：113-117.

[21]菅從進.權利制約權力論[M].濟南：山東人民出版社，2008：7.

[22]丁志剛，李天云.中國特色社會主義政治制度的內容體系、內在結構與基本功能[J].甘肅理論學刊，2021（02）：21-30，2.

[23][24][25]蔡寶剛.論制度功能與制度反腐[J].揚州大學學報（人文社會科學版），2020，24（02）：92-102.

[26]中國檔案報.深刻認識檔案工作的重要地位和獨特作用[EB/OL].[2022-05-22]. https：//mp.weixin.qq.com/s？__biz=MzAxNTU2OTUwMA==&mid=2247513312&idx=1&sn=a63d3d6a599c09e97793b6ee3fc93a26&chksm=9b80f3d3acf77ac53c86b74690c24ba0b9e69f5e56661ae15073dc1a093120b66442c07450ad&scene=27.

[27]燕繼榮，何瑾.“以人民為中心”的制度原則及現實體現——國家制度的“人民性”解析[J].公共管理與政策評論，2021，10（06）：3-13.

（作者單位：鄭州大學圖書館/鄭州大學管理科學與工程博士后流動站 宋晶晶，博士，館員 來稿日期：2024-01-23）