政府數據開放平臺關聯檔案數據開放詮釋

摘 要：政府數據開放平臺是政府數字化建設與開放工作的重要途徑，其中包含的檔案數據集參與推動檔案數據跨區域共享，滿足公眾檔案需求的全過程。通過對部分省級政府數據開放平臺中檔案數據開放情況的調研，總結出平臺政策、定位、意識三方面的不足，面向公共價值檔案數據開放從詮釋、普遍規范以及全新表達與導向的角度闡釋檔案數據開放的意旨。在政策指導和公眾期望共識下推進檔案數據開放，將開拓深化檔案開放工作與公共價值關聯的理路。

關鍵詞：政府數據；數據開放；公共價值；開放平臺；檔案數據；公共需求；公眾效用；社會參與

2021年《“十四五”全國檔案事業發展規劃》要求“加強檔案開放與政府信息公開的銜接，完善配套工作制度，推動檔案館定期通過網站或其他方式公布開放檔案目錄，穩步推進開放檔案全文在線查閱”。[1]目前檔案數據開放平臺數量較少，依托各級檔案館、檔案部門的統一管理平臺與數據開放平臺仍需統籌規劃。2022年7月4日，國家檔案局令第19號公布的《國家檔案館檔案開放辦法》定于2022年8月1日起施行，其中明確提出“國家檔案主管部門統籌建設開放檔案查詢利用平臺，推動開放檔案跨區域共享利用”。[2]在國家檔案局的統一協調下檔案數據開放的跨區域共享平臺已在計劃行列，但現階段我國檔案開放數據依靠政府數據開放平臺仍是主流方式。

自2009年美國首先建立政府牽頭、實現公共效益、開放數據共享的政府數據開放平臺，后續在數據開放的內在需求下，其同樣在中國得到了高度重視。開放政府數據是最大限度地為社會公眾免費提供數字化、數據化檔案，推動建設透明政府的途徑。其中國家級、省市級及其他檔案館、行政機關的檔案部門等檔案機構作為重要的政府部門，也需要開放數據實現數據共享，融入透明、開放、數字化的政府建設以發揮公共價值。

1 典型省級政府數據開放平臺檔案數據開放現狀

截至2023年12月，全國23個省級行政區建設了政府數據開放平臺，選擇北京市、天津市、上海市、廣東省、浙江省、江蘇省、四川省、山東省、海南省、廣西壯族自治區等10個典型代表政府數據開放平臺作為網絡調研對象，對其數據總量、數據利用情況（下載、瀏覽、評分、格式規范）、檔案數據內容劃分進行詳細闡釋。

1.1 政府數據開放平臺數據總量現狀

本文調研的10個典型省級政府數據開放平臺網址與網站名稱如表1所示，其中顯示除政府數據開放平臺外，部分省政府網站同樣內含“數據開放”板塊）。

截至2023年5月，北京市、天津市、上海市、廣東省、浙江省、江蘇省、四川省、山東省、海南省、廣西壯族自治區等10個省級政府數據開放平臺數據情況及檔案數據總量情況如表2所示。

部分省市如北京市、天津市、浙江省、山東省、海南省政府數據開放平臺的網站首頁按“部門”選取檔案局、檔案館即可檢出數據集與API數據接口。同時部分如上海市、廣東省等未設置檔案局、檔案館部門的平臺，本文通過網頁自帶的搜索引擎以“檔案”作為關鍵詞進行全站檢索，其中調研的政府數據開放平臺的全部檢索結果如表3所示，其中以山東省、北京市、廣東省3個省級平臺檢索結果最為凸顯，多為市級、區縣級檔案機構及其他領域（如教育文化、城建住房、科技創新、醫療衛生、交通運輸等）的其他部門進行發布，因此呈現內容繁雜、種類多樣、覆蓋面廣的特點。

這10個政府數據開放平臺的檔案數據內容多樣，以行政業務類為主，如北京市檔案局行政許可信息是北京市政府數據開放平臺的代表數據集。數據集的另一代表是館藏資源類，如浙江省館藏資料——家譜信息數據集及山東省珍貴檔案文獻遺產名錄。表3中呈現的數據集、數據接口多為來源于檔案局、檔案館的數據集、數據接口，而檢索關鍵詞的結果來源更為多樣，領域覆蓋更廣泛。

其中有代表性的檔案數據集有天津市、浙江省、山東省、廣西壯族自治區，對其檔案相關數據集的數據量進行概要計算，天津市檔案館數據集的數據量為2.39萬條，浙江省、山東省以及廣西壯族自治區分別有171.65萬條、12.69萬條以及8.18萬條。其中，浙江省以170余萬條的數據量一騎絕塵。通過調查發現，浙江省以館藏資源類檔案數據開放為主，因此數據量龐大。浙江省、北京市、天津市、山東省作為內容相對齊全、數據量較大的代表省份，其數據集與數據接口有序完備，網頁呈現清晰明了，可以作為模板供其他省級平臺學習。

1.2 政府數據開放平臺中檔案數據利用情況

調研中可以看出各省級政府數據開放平臺具備較為鮮明的數據利用情況顯示，其中用戶應用情況可以通過網站的下載量、瀏覽量及評分等作為衡量依據，而受數據集本身格式規范影響，同樣會導致用戶數據利用的差異。結合網站提供的數據信息，本文選取較為典型的檔案相關數據集總結檔案數據利用現狀。

由表4可知，檔案館館藏資源檔案數據相對行政業務類檔案數據而言較少，選取的大部分政府數據開放平臺都以行政業務類檔案數據開放居多。其中，浙江省和山東省作為館藏資源類的典型有代表當地風土人情的檔案數據供用戶使用，而館藏資源類數據的明顯特征在于數據量大、覆蓋面廣，因此也就可以與大部分的行政類數據區分開。再者，從表4中可以看出除部分檔案數據外，大部分開放數據的下載量與瀏覽量都較少，這也就導致了大部分數據沒有評分的狀況。更新頻次大部分為每年更新一次，而會計檔案信息作為特殊的檔案數據需要每日更新，同樣特殊的還有歷史檔案，如浙江省館藏資源不需要每年更新。開放條件多為無條件開放，但同樣需要登錄申請后獲取，會計檔案信息作為其中特殊的開放檔案有著較為嚴格條件約束。最后，格式規范以廣東省最為齊全，有6種格式可供用戶下載，多種格式規范適應用戶的多樣需求，更好地為用戶數據利用提供便利條件。

2 政府數據開放平臺中檔案數據開放的現實不足

從以上數據可以看出，開放平臺中檔案相關的數據以行政業務類檔案數據開放為主，館藏資源類為輔，這直接致使政府數據開放平臺中檔案數據相較其他數據而言需求量不高、數據不夠完備、下載瀏覽量較少且大多沒有評分。作為現階段我國檔案開放數據的主流方式，政府數據開放平臺仍有實用性不強等問題，因此依據新公布的《國家檔案館檔案開放辦法》，使用跨區域共享平臺開放檔案數據需要國家檔案局的統籌規劃。

2.1 規范不統一，政策缺失

從上述各省級平臺的不同點可以發現，政府數據開放平臺帶有強烈的地域特色，檔案數據“開放什么”“如何開放”仍帶有矛盾色彩，各地區政府數據開放平臺的檔案數據集沒有統一標準，內容也不盡相同。2015年國務院發布《促進大數據發展行動綱要》要求“建立政府數據統一開放平臺。構建電子健康檔案，加強數字檔案館等公益設施建設”[3]，直接從政策大方向上促進了政府數據開放平臺的建設與落地，同時也闡述了檔案數據及檔案機構在數據開放中的重要地位，但規范不統一讓檔案數據開放的實際效用沒能得到充分發揮。

2.2 實用性不足，定位模糊

面向不同用戶群體，政府數據開放平臺提供行政業務類、館藏資源類、民生類等不同的開放檔案數據集，但實情是各平臺分布不均，北京市、天津市、上海市仍以提供行政業務類數據集為主。即使這3個直轄市的用戶量大、需求更多，但基于檔案數據集的瀏覽仍不是主流人群，因此是開放檔案數據集的實用性不足致使下載、瀏覽量較少、面向用戶群體需求適用性缺失以及檔案開放數據定位模糊的窘境。檔案開放數據的深度、質量和實用性都源于缺少統一標準規范而被動下降，對如何深化落實具體檔案數據的開放共享、融入透明開放性建設檔案機構的目標與指向定位模糊。檔案部門作為政府開放數據運動中提供者、參與者的角色定位并未凸顯，檔案開放數據的可信度、實用性、時效性需要全局統籌依次推進，擴大開放格局，拓寬檔案機構數據開放的內涵與外延。保障檔案開放數據內容的高質量、高時效，面向用戶人群提供符合用戶個性需求模型的數據，在實現公共價值的同時，在國家檔案局的統一標準下細化檔案數據開放細則。

2.3 宣傳度不夠，地區差異大

上述調研中發現，檔案數據開放蘊含的深層次問題不僅是頂層設計的缺失與實用性考慮的不足，還是檔案機構本身的宣傳度、維護度不夠。一方面政府數據開放運動與檔案開放共享的宣傳力度不足，社會鮮有人知，也就導致如表4中存在的問題，即使下載、瀏覽量較高的檔案數據集，用戶的關注度仍然偏低。宣傳教育陣地的作用并未凸顯，即便是全部瀏覽量、數據量巨大的北京市、天津市等直轄市和重要省級單位，其中涵蓋的檔案數據量仍然較少。江蘇省、四川省的部門分類中直接缺少省檔案局、省檔案館等檔案機構，僅在全站對“檔案”進行關鍵詞搜索時才出現部分相關內容。相反的是，浙江省與山東省除去行政業務類公告檔案數據集外，將館藏資源類檔案數據集進行開放共享。其中多項體現地域特色的歷史檔案與檔案文獻遺產的下載量與瀏覽量都頗為可觀，即檔案數據的內容特色與檔案數據開放的宣傳力度對地區差異和政府數據開放平臺的實際發展都具備一定作用，唯有檔案機構參與政府數據開放運動的堅定決心和超前認知才能落實檔案數據資源的服務目標。

3 面向公共價值的檔案數據開放意旨

公共價值既然存在于社會生產實踐中，政府數據開放與檔案數據開放便不能忽略其重要性。公共價值下多元數據開放瞻望同現實困境的抵牾需要政府組織關聯二者，從而實現為公眾的社會性服務。下文將按圖1所示檔案數據開放路線展開研究，以優化數據質量及服務。

3.1 公共價值下檔案數據開放的釋意

美國馬克·穆爾出版的《創造公共價值：政府戰略管理》[4]提出“創造公共價值”的重要性，政府通過滿足公眾需求來實現公共價值，引發各國學者的關注與研究。公共價值產生于政府治理，同時離不開公眾、利益相關者等多元主體的共同合作交互網。[5]將社會效益視作導向，以實現公眾價值為目標，審視政府數據開放平臺中檔案數據開放具備一定程度的先進性和必要性。厘清以公共價值為導向的檔案數據開放的釋意，是在原有認知內涵基礎上明晰角色定位，實現數據戰略開放共享的全新闡述。

本質而言（如圖2），現有政府數據開放平臺是開放政府政務、提高政府信度的重要工具，確定組織決策和行為價值取向的公共價值將成為調和平衡多元價值目標和價值主體利益的核心。[6]

3.1.1 公眾主導對檔案數據開放的公共需求

公共價值作為公眾傳遞的政府期望，一定程度上制約著政府公共管理的政策與服務。意味著公眾既是政府機構的服務主體，更是公共價值承載的作用對象。檔案數據開放的案例便印證了：檔案機構需要研究政策細則和統一標準規范，約束平臺中檔案數據集的數量、質量，保證其合規性和及時性以回應公眾。公共需求體現在數據開放共享中是保障和尊重了公民對于政府公共管理的知情權，是信息公開在大數據時代對公眾信息需求滿足的一次躍進。

公共價值同樣也是公眾個人偏好的集合，代表了公眾的公共需求，即檔案數據開放共享需要實際考慮用戶需求和期望。數據戰略管理，配置數據資源將成為連同檔案數據在內的政府開放數據的實踐框架，在“公共域”范圍以公民決定的價值偏好為基礎。將可信、可用、完整、適用公民偏好的開放數據分享在檔案信息公開平臺上，是以符合檔案開放數據要求的方式共享于公眾以供社會利用的政府行為。

3.1.2 公共價值是反制檔案數據開放的原則

公共價值作為統一規范和價值標準，是實現社會效益的公共原則，在經過價值目標選擇和沖突利益平衡的路徑中發揮獨特作用。公共價值是不斷選擇性地開放一部分檔案機構等政府機關的數據資源。這種選擇性面向的便是公眾的價值目標，代表的是經公共價值篩選后的公共期望。再者，在檔案數據開放中面臨的是知情權與隱私權的利益沖突與矛盾，在面對個體的利益沖突中要運用公共價值作為指導平衡沖突化解矛盾，即公共價值制約著檔案數據開放實踐，制約政府機關、社會公眾的權責供需與具體規則。

公共價值在不同維度上有著不同權重的意義，其深蘊的內涵和內在聯系會普遍影響政府、機構的組織設計和政策規劃，解構公共價值理論和實踐的普適性也將進一步理解多元公共價值的沖突與爭持。政府數據開放平臺作為公共行政過程的重要一環，在破除其既存疏漏和弊端外，需以公民決定的價值——公共價值重塑政府開放數據與檔案開放數據，將公眾期望與實際需求設為統一準則，實現社會效益與公共價值的協調建構。因此建設協同高效的數字化檔案數據開放平臺，不僅是完善現有政府數字化系統服務能力的有力支撐，更是公共價值邏輯范式下檔案機構執行開放的理路變遷。

3.2 價值體系內檔案數據開放的普遍規范

公共價值體系的構建為檔案數據開放的普遍規范提出具體要求，如圖3所示。

首先，檔案數據需具備公眾效用，以滿足公民需要與期望作為對共享客體的標準，在滿足共性與個性的基礎上開放符合要求的檔案數據資源。其次，檔案數據需遵循公益導向，即在多元主體的共識下實現對客體的規劃安排，實現社會效益與價值的公益導向，規范公共價值體系內主客體參與性、實用性和可操作性。

3.2.1 檔案數據需具備公眾效用與公共期望

公共價值作為新的公共行政范式，“是集體偏好的政治協調表達，是后新公共管理時期公共行政的主流理論和話語體系。”[7]政府、機構、平臺與公眾作為參與者主體，享有公共表達的權益。多元主體協調共創和諧的互動環境，并合理地配置數據資源，以實現公眾的主體表達和共享客體的公共性與公眾性。公共行政囊括政府與檔案數據開放全過程，數據作為客體本身需具備公眾效用，即數據有價值，符合公民需要與期望。公共價值指明公眾的主體身份定位，需要依靠社會公眾的力量設置價值期望目標，以此保證公共價值體系的構建和運轉。

公共價值體系覆蓋的范圍與規模極廣，這意味著對共享客體的需求建立在公共性與個性這二者之上。公共價值是個體價值目標集成的統一體，即對數據資源或數據開放服務的滿足程度既是主體公共性的體現與公眾參與的集體成果，同時也不排斥個性與個體價值的表達。

檔案數據開放是經由統一標準規范——公共價值的選擇，在兼顧共性與個性基礎上，將檔案數據具備公眾效用的部分不涉及保密、隱私的可公開內容進行共享。提供檔案數據完全訪問權限與下載權限，利于促進檔案數據的開發和再利用，擴大受益人群，加強公民的檔案意識與檔案認知度，以雙向交互的方式加強檔案的社會層面性、公眾參與性與治理性。

3.2.2 檔案數據需遵循公益導向的總體框架

數據開放是公共價值系統內的公共產品與公共服務，國家將其提供給社會公眾內的每個個體，社會成員以同等權益共享。公共價值在公眾ab6b7ec828658435011afc06d276993861b696469ede0bcdf98c64cab041c84d與個人利益中共存，二者不以矛盾排斥形式存在，個人價值因特殊個體間的差異性而不同，公共價值是代表集體性的價值，因此更具備普適性和可實施性。

檔案數據開放離不開社會公眾共識的需求，二者間的客觀供需邏輯關系需要共同的目標與公共價值實現，并不斷平衡相關聯的利益沖突。同時，檔案數據也需要遵循公益導向，構建公益性與效用性共存的適用框架，切實服務人民。

多元化模式驅動公共價值體系內檔案數據開放的普遍規范，以民主、透明、廣泛參與的姿態為數據開放共享提供國家層面的公益性建設與運營方案。

一方面，公共價值需要在遵循公益性的同時保障國家權力機構的權威性和強制性，價值體系始終處在國家建設現代化的總體框架和藍圖內，是檔案開放工作的硬性標準和統一規范。公共價值表現為檔案事務參與的民主化和檔案服務的公共取向，通過主動融入公共服務體系，拓寬檔案服務范圍、規范檔案服務準則。[8-10]

另一方面，透明、開放、公平、協同的政府需要加強信用建設，以博得公眾信任，并不斷整合公眾的力量與共識。而收獲公眾信任的方式需要在公共價值系統中達成，建立統一的檔案數據開放標準，真正讓公共檔案數據實現它的內在特性公共性與公眾性，并在公益導向的總體框架內不斷優化檔案數據開放細則。這也意味著公共價值體系下檔案數據開放對共享客體的新要求，但本質上二者相互影響、相輔相成。

3.3 發展檔案數據開放的公共性導向

以政府數據開放為首的數據開放充分表達了社會性、公共性、公眾性共享客體的內在邏輯，公共價值是伴隨檔案數據開放全過程的（如圖4），是不必言明的內核規律，體現的正是社會供需關系與公共價值目標在科學文化事業機構等政府單位的公眾參與，發展檔案數據開放的公共性導向，要以公民共識期望評估檔案數據公眾效用，引導檔案數據開放的良性實踐，不斷推動數據開放的管理與監督權責范圍，創造公眾參與的空間。

3.3.1 以公民共識期望評估檔案數據公眾效用

實現公共價值、發揮客體效益、激發公民共識期望將為政府開放數據與檔案開放數據激發全新活力。公共價值以強烈的主觀色彩，給予客觀性的檔案數據全新指向與路徑。將公共價值融入開放、透明政府的構建與運行，融入數字化、數據化檔案建設，實現檔案數據開放共享。將檔案信息化服務遵循公共價值體系的公眾、民主化要求，實現公眾效用中檔案數據開放的全新表達與導向。

公眾形成期望共識的機制需要再度完善，公眾決定的價值才可稱為公共價值。確定用戶的共同需求，公眾采取政府提供的途徑進行相應反饋，得出符合公共價值的評估結果也將為政府數據開放平臺的全面發展提供新方向。

公共價值依賴于社會公眾參與的公共合作交互網，檔案大數據的形成發展更為用戶合作參與提供數字化基礎。切實深入驅動公共價值融入檔案數據開放，一定程度上將改善檔案數據資源分配與檔案信息服務的既存疏漏，促進檔案開放工作的創新實踐。

3.3.2 發揮主體作用引導檔案數據開放良性實踐

固然，政府數據開放平臺是以社會效益為目標，并不追求經濟利益，但目前在數據開放平臺中存在的現實疏漏與不足需不斷改善，公共價值理論的滲透與深化也需要進一步推進。平臺建設確有政府統籌，但細節執行與內容劃分仍有落差，說明了現存的平臺規范不統一、政策不完善的痼疾。現有平臺的定位較為模糊，在政府數據開放平臺中的檔案數據量較少，數據資源實用性不足。數據在政府規劃下確實向用戶需求靠攏，但公眾參與度不夠，用戶表達的價值期望欠缺，不能及時向政府、機構以及平臺傳遞共識，這都導致檔案開放數據利用情況不良、數據質量堪憂的窘況。

從供給側來看，不同層級、地區及部門對于開放數據的價值期望存在的較大差異會體現在政府數據開放平臺的最終效用上；從需求側來看，潛在各類利用者的價值期望也存在較大差別，這種差別與個體需求、個體利用能力、利用效率及數據資源質量等因素密切聯系，會逐漸影響其利用感知等。[11]正是建設中現存的諸多問題使得數據開放平臺的運營狀況不佳，而這種“不重視—運營不佳—不重視”的惡性循環就致使宣傳與維護力度的地區差異越發明顯。

因此，國家需良性引導檔案數據開放實踐，發揮政府及檔案機構主體作用，將國家總體目標同明晰的公眾價值期望合理結合并傳遞給各層級機關單位執行，過程中需要設置監督者監管與治理執行伴隨的各種情況，并且亟須統一的標準及強有力的政策與措施對監管者的工作加以明確規范。同時，加強宣傳教育工作，普及檔案數據開放意旨，深化公眾的檔案意識與檔案利用觀念；強化數據開放平臺、檔案信息公開平臺維護意識，將收集、整理、更新、開發等各個環節及時、全面、安全地完成。

4 結語

政府數據開放平臺與其中檔案開放數據的現狀存在一些問題，需要重視公共價值導向下檔案數據開放工作，遵循政府數據開放共享原則，在統一的規范標準下，有序、全面、合理地推進檔案數據開放過程，完善政府公共服務能力，實現公共價值邏輯下檔案機構開放的理路變遷。

為實現客體公共效用和社會效益，公眾作為公共價值的實現主體，需要設置價值期望的共識目標，建設透明、高效、協同的檔案數據開放工作。社會公眾的力量保證公共價值體系的運轉，政府、社會、機構、利益相關者和公眾的協同聯動加快完善公共價值應用的速率。重視政府主導作用，加強國家統籌規劃和政策推進，將公眾共識融入檔案數據開放變革中，實現產品為核心到服務為核心再到公眾共識為核心的更迭轉變，推動檔案開放事業踏實牢固。同時，以社會效益和公共價值實現作為導向，指引檔案數據開放的全新表達和方向，豐富政府數據開放平臺中檔案數據集的內容。

本文系國家社科重大項目“ 面向數字化發展的公共數據開放利用體系與能力建設研究” （ 項目編號：21&ZD336）；黑龍江省高校基本科研業務費黑龍江大學專項資金項目（編號：2021-KYYWF-0134）階段成果。

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（作者單位：黑龍江大學信息管理學院 周麗霞，教授，碩士生導師；焦以宣，碩士研究生 來稿日期：2024-02-16）