加快形成支持全面創新的基礎制度

本課對象

廣大黨員干部和群眾。

本課時間

3小時（講課2小時，討論1小時）。

本課目的

廣大黨員干部和群眾通過對本課的學習，深刻理解支持全面創新的基礎制度的本質內涵和邏輯框架，充分認識目前我國全面創新基礎制度所面臨的新形勢，從而準確把握加快形成支持全面創新的基礎制度的現實路徑，不斷為推動全面創新提供更加堅實有力的體制機制保障和體系支撐，全面提升國家創新體系效能。

全面創新是加快實施創新驅動發展戰略的內在要求，是實現高質量發展的題中之義，是塑造發展新動能新優勢的必由之路。黨的二十大報告提出“形成支持全面創新的基礎制度”。2024年2月，中央全面深化改革委員會第四次會議強調，加快形成支持全面創新的基礎制度，是深化科技體制機制改革、推動實現高水平科技自立自強的重要舉措。這些都是立足我國發展的新階段，基于創新發展規律和趨勢作出的重要部署，為加快形成支持全面創新的基礎制度指明了前進方向。

一、支持全面創新的基礎制度的本質內涵和邏輯框架

黨的十八大以來，習近平總書記把創新擺在國家發展全局的核心位置，圍繞全面創新發表了一系列重要講話，提出了一系列適應當前新發展環境的新思想、新論斷、新要求，全面創新的內涵得到不斷深化。

（一）全面創新的本質內涵

習近平總書記強調：“全面深化改革，全面者，就是要統籌推進各領域改革，就需要有管總的目標，也要回答推進各領域改革最終是為了什么、要取得什么樣的整體結果這個問題。”創新是一項系統工程，包含科技、經濟、社會、文化、制度等各個方面。國家創新體系是一個由多要素構成的有機系統，任何一項創新活動都不是孤立的，不同類型的創新之間相互聯系、相互影響。因此，要加強系統集成，確保同向發力、形成合力，推動全面創新，增強各類創新活動的協同互動，提升創新的整體效能，更好釋放科技作為第一生產力的巨大潛能，更好發揮創新作為引領發展第一動力的重要作用。

全面創新以科技創新為核心。2014年8月，習近平總書記在中央財經領導小組第七次會議上提出，“實施創新驅動發展戰略，就是要推動以科技創新為核心的全面創新”，首次提出了“全面創新”。2015年10月，黨的十八屆五中全會提出，“堅持創新發展，必須把創新擺在國家發展全局的核心位置，不斷推進理論創新、制度創新、科技創新、文化創新等各方面創新”，進一步闡明了全面創新的主要組成部分。2022年10月，黨的二十大報告進一步提出：“深化科技體制改革，深化科技評價改革，加大多元化科技投入，加強知識產權法治保障，形成支持全面創新的基礎制度。”這些重要要求奠定了科技創新作為全面創新體系的核心的戰略地位，要求以更加完善的制度支撐科技創新，釋放創新活力。科技創新催生新產業、新模式、新動能，促進社會生產力水平得到提高，是全面創新的核心內容。近年來，我國科技創新能力穩步提高，在載人航天、量子信息、核電技術、大飛機制造等領域取得了一系列重大成果，我國進入創新型國家行列。未來，我國更要在顛覆性科學認識和技術創造方面取得重大突破，在基礎研究和關鍵核心技術領域作出突出貢獻，以科技創新引領全社會發展。

（二）支持全面創新的基礎制度的邏輯框架

2024年2月，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第四次會議時強調：“要緊扣制約科技與經濟深度融合的突出問題，圍繞創新要干什么、誰來組織創新、如何支持激勵保護創新，持續深化改革攻堅，加快建設全面創新的基礎制度。”習近平總書記的重要講話指明了改革需求。“創新要干什么”對應創新的問題導向和需求導向；“誰來組織創新”聚焦的是創新主體的問題；“如何支持激勵保護創新”著眼于推進科技體制改革。該會議進一步提出“聚焦主體協同、要素配置、激勵約束、開放安全等方面突出問題，補齊制度短板”，闡明了支持全面創新的基礎制度的四大框架：一是主體有機協同，二是要素高效配置，三是精準有效激勵，四是高水平開放。

主體有機協同是關鍵動力。從主體角度來看，全面創新包括政府、企業、高校、科研院所等多個主體。推動支持全面創新的主體有機協同，要求強化企業科技創新主體地位和高校院所的策源作用，鼓勵科技領軍企業牽頭組建體系化、任務型創新聯合體，形成“龍頭企業引領+中小企業參與+科研機構聯合攻關”的協同創新體系。只有貫通“技術攻關—成果轉化—產業孵化—產業培育”全鏈條，才能實現科研成果與市場需求的對接，破解科技與經濟“兩張皮”的難題。同時，面對世界百年未有之大變局，我國迫切需要進一步發揮制度優勢，著力推動培育國家實驗室、國家科研機構、高水平研究型大學、科技領軍企業等國家戰略科技力量，充分發揮國家作為重大科技創新組織者的作用，持續支持戰略性領域公共研發。

要素高效配置是主要內容。經濟社會發展需要各類生產要素的投入。目前，與發展需求相比，生產要素的供給處于不足狀態。特別是隨著新一輪全球化浪潮和知識經濟的興起，生產要素的內涵和邊界不斷拓展，既包括勞動力、資本、土地等傳統意義上的生產要素，又包括科技創新、數據等新型的生產要素。全面創新涉及更大范圍、更深層次的生產要素優化配置和有序流動，是一個全要素的高效組合過程。這類組合既包括傳統生產要素之間的組合、新生產要素之間的組合，又包括傳統生產要素與新生產要素之間的組合，還包括生產要素跨區域、跨行業、跨國界的組合。這些組合不僅可以大幅度提高傳統生產要素的配置效率，改造提升傳統動能，而且可以通過增加新的要素供給形成新的更高水平的生產力，為經濟社會發展增添新動能。黨的二十大報告指出，要“深化要素市場化改革”和“優化配置創新資源”。完善要素市場化配置是建設統一開放、競爭有序市場體系的內在要求，是堅持和完善社會主義基本經濟制度、加快完善社會主義市場經濟體制的重要內容。只有形成創新要素高級化、市場化的制度安排，著力破除阻礙創新要素自由流動的體制機制障礙，引導創新要素協同向先進生產力集聚，才能提升全要素生產率，促進經濟社會高質量發展。

精準有效激勵是基礎保障。讓科技工作者更愿意從事研發工作，讓企業更愿意投資科技創新項目，讓高校院所更愿意開展創新合作，需要建立和完善符合創新主體預期且在實踐中切實可行的激勵機制，把科技政策、創新政策、競爭政策、產業政策、教育政策和社會政策有機結合起來。對于不同類型組織和不同人員，創新激勵機制要做到精準、有效。創新鏈前端的制度設計應符合知識價值導向的分配，后端的制度設計要符合市場價值導向的分配。針對創新鏈前端的研發激勵，應以加大科技投入、改革科技人才評價機制、完善科研項目和科研經費的管理模式等為抓手，以更加精準合理的科技管理體制營造有利于創新的科研環境。在創新鏈的后端以及延伸到產業鏈的環節，要以高標準市場體系為創新產品提供市場空間，推進產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度的建設和完善，保護和激發企業主體創新活力，真正使創新者受益。

高水平開放是重要途徑。黨的二十大報告指出：“形成具有全球競爭力的開放創新生態。”開放創新與自立自強相輔相成。國際科技交流不足，創新系統與外部環境缺乏充分互動，必然損害創新系統的穩定性與功能作用。高水平的自立自強，能夠有效保障引進的技術具備先進性，打好引進、消化、吸收、再創新的能力基礎。良好的開放創新生態是構建新發展格局的動力源。要構建符合我國技術發展水平的安全制度體系，以開放帶動改革，持續推進全面創新改革，一體化推進開放高地和創新高地建設。

二、目前我國全面創新基礎制度所面臨的新形勢

當前，全球科技創新進入空前密集活躍的時期，新一輪科技革命和產業變革正在重構全球創新版圖、重塑全球經濟結構。新形勢下，我國全面創新基礎制度面臨著新的機遇與挑戰。

（一）亟須建立與創新驅動發展戰略相適應的基礎制度

經過改革開放40多年的努力，我國經濟總量已穩居世界第二位，但是大而不強、大而不優等問題仍然存在。世界知識產權組織發布的《2023年全球創新指數》報告顯示，中國在2023年度排名中位居第12位，是前30名中唯一的中等收入經濟體。同時，我們要看到，我國創新指數中的制度環境得分偏低，說明我國的創新制度環境有待改善。目前，我國創新驅動與要素驅動、投資驅動相比并不占優勢，存在創新驅動對經濟發展的貢獻度不夠高、創新驅動效果不夠明顯等問題。因此，為加快實施創新驅動發展戰略，我國應加快建立與新發展階段相匹配的、能推動高質量發展的創新基礎制度。

（二）亟須完善要素市場化配置的頂層制度

黨的十八屆三中全會明確指出，要使市場在資源配置中起決定性作用。黨的十九大報告將要素市場化配置作為經濟體制改革的重點之一。2022年，《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》出臺，從頂層設計層面破除了市場分割、地方保護等阻礙市場要素自由流動的各類障礙。但是，當前各類創新要素未充分實現自由流動，要素配置效率仍有較大提高空間。一方面，要素市場的供給側與需求側在結構上不匹配。比如，資本市場的供需主體不匹配，技術市場的供需存在結構性失衡。另一方面，市場信息透明對稱度仍有差距。比如，非標類金融市場的信息不對稱，技術市場缺乏全國統一的技術轉移和技術資源共享平臺。此外，要素市場化配置的頂層設計有待優化，與之配套的監管平臺等仍需加快建設。

（三）亟須通過發揮改革優勢補齊創新制度短板

2022年1月1日，新修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》正式施行，為提升我國創新的質量和效率、激發創新活力奠定了法治基礎。但我國創新制度仍然存在系統性較為薄弱、層次不清、法治不健全等問題，制約科技創新的管理機制藩籬尚未徹底清除，包容開放的科研創新環境還未形成。黨的十八大以來，黨中央高度重視科技評價改革，多次對完善評價制度、轉變科技管理職能、優化組織管理方式等方面提出相關要求并作出改革部署。我們既要遵循創新的規律，又要從國情出發，依靠全面創新改革，釋放和激發創新動力，持續鞏固全面創新改革成果，補齊短板，構建制度層次更加突出、基礎性功能更加完善的制度體系。

三、加快形成支持全面創新的基礎制度的現實路徑

加快形成支持全面創新的基礎制度，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，立足高水平自立自強和高質量發展的本質要求，為推動全面創新提供更加堅實有力的體制機制保障和體系支撐，全面提升國家創新體系效能。當前我國正加快推進以科技創新為核心的全面創新，我們要堅持科技創新和制度創新“雙輪驅動”，按照全面發力、多點突破、縱深發展、系統集成的思路，在明確改革的方向、重點、時間表的基礎上，不斷加快改革步伐。

（一）建立健全市場激勵與約束制度

建立健全市場激勵與約束制度，要突出市場制度在支持全面創新的基礎制度中的關鍵作用。一是強化公平競爭制度建設。加快要素市場化改革，打破制約創新的行業壟斷和市場分割，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法。放開自然壟斷行業競爭性業務，建立鼓勵創新的統一透明、有序規范的市場環境。集中解決一批地方保護、所有制歧視等問題。二是建立健全市場準入制度體系。研究完善市場準入的頂層設計，明確市場準入的原則、程序、標準和監管措施，為各類市場主體提供明確的指引。三是對現行有效的法規進行梳理和評估。對禁止準入的領域進行動態審視和調整，確保其與負面清單的規定相一致。加快完善相關政策和措施，制定配套的細則和操作規范，優化市場準入服務，為企業提供明確的指導和有力的保障。

（二）持續完善激發創新活力的組織制度

持續完善激發創新活力的組織制度，要強化教育、科技、人才的引領作用。一是建立健全部際聯席會議制度，完善跨學校、跨學科、跨專業的有組織科研協同創新機制的頂層設計，構建既注重科研項目布局，又能大力強化戰略性科研人才培養力度的體系。二是在面向戰略需求的關鍵問題方面，要完善自上而下與自下而上相結合的重大科學問題征集機制、篩選機制、分解機制，充分對接國家發展戰略需求、區域發展戰略需求、行業企業需求。三是建立健全人才保障機制。一方面，要健全基礎研究人才穩定支持和長周期評價機制，營造寬松包容的環境，提供早期科研經費支持；另一方面，要完善有利于創新型企業家發展的多層次保障機制，以擁抱風險、寬容失敗的金融體系和社會保障機制，鼓勵科研人員流入創新型中小企業，推進專業人才在體制內外的自由流動，建設高質量、多樣化和可流動的人力資源市場。

（三）持續完善創新要素的投入保障制度

持續完善創新要素的投入保障制度，要完善財政科技投入管理機制，提高科研經費使用效率。一是建立剛柔相濟的科研經費預算管理制度。聯合財政、審計、紀檢等部門，共同梳理科研經費的使用流程，明確科研人員的經費使用紅線，試點推廣“負面清單+包干制”，建立符合科學研究規律的經費管理制度，進而根據科研機構職能定位和發展目標踐行正確的發展理念，為科研機構成長提供良好的環境。二是完善科研院所績效評價體系。鼓勵符合基礎研究特點的院所采取綜合績效考核方式，強化成果導向和績效考核，對面向市場且可應用的科研項目，鼓勵主要由其創造的經濟效益和社會效益來衡量工作成效，鼓勵推動成果向實際轉化；對于基礎性、戰略性研究，建立健全長效、科學的評價機制。三是加快推進要素市場建設。激發存量創新資源的效率和活力，大力發展法律、財務、檢驗檢測認證、創業孵化等方面的社會組織，發展委托研發、委托生產等新的創新組織模式，加快推進服務創新創業的商業基礎設施建設。

（四）持續完善支持全面創新的安全開放制度

持續完善支持全面創新的安全開放制度，要以系統觀念為指導，從體制機制建設等方面加強頂層設計。一是加強創新體系頂層設計。堅持總體國家安全觀，強化底線思維和風險意識。充分發揮國家創新體系和國家科技安全體系互為支撐的系統作用，構建自主可控、安全高效的國家創新體系，以高效能的bymar75CYtA40PVIp8uV4Q==國家創新體系為國家科技安全體系提供堅實的基礎。二是統籌科技發展和科技安全的關系。構建特色鮮明、保障有力的國家科技安全體系，以高水平的國家科技安全體系為國家創新體系發展提供穩定的安全環境保障。三是加快完善關于保障科技安全的政策法規體系。構建科技安全管理機制，建立完善科技系統安全風險調查、上報和反饋機制，加快科技安全立法進程，提高法律法規的可操作性，進一步擴大科技安全政策法規的覆蓋范圍。

（五）持續推進全面創新改革試點工作取得新突破

持續推進全面創新改革試點工作取得新突破，要破除阻礙各類創新的體制機制障礙。一是數據跨境流動制度方面，應持續完善科研數據跨境流動的法律法規體系，進一步細化科研數據安全和科研數據流動的規范和標準，建立健全常態化的跨境數據流動效益評估機制、風險評估與防控機制。二是自貿區制度方面，要支持海南自由貿易港等先行先試科技創新制度，推行區港一體化等新模式，培育具有更強國際競爭力的產業集群和產業生態。三是對各領域新出臺的政策開展一致性審查。比如，在是否制約創新、是否與現有政策協同、是否符合宏觀政策取向等方面，進一步強化統籌協調，形成政策合力，保障創新政策的穩定性，完善制度落實機制和傳達機制。

討論題：

1.全面創新的基礎制度包含哪些內容？

2.結合實際，談談如何加快形成支持全面創新的基礎制度。