基于公平與效率的征收地上附著物和青苗補償標準制定技術探討

本研究以公平與效率為出發點，在明確補償標準內涵和適用范圍的基礎上，對征收地上附著物和青苗補償標準制定工作展開探討。針對補償標準體系建設、補償種類確定、測算方法選擇、區域平衡等重難點問題，提出了應對策略和工作建議，以確保補償標準的科學性、合理性，維護農民權益。

一、標準制定的背景及意義

《中華人民共和國土地管理法》第四十八條明確要求，征收“其他地上附著物和青苗等的補償費用”需依法足額支付，并規定由各省、自治區、直轄市人民政府依據現行的物價水平，擬定本區域范圍內征收地上附著物和青苗補償標準。目前征收地上附著物和青苗補償標準普遍存在缺乏統一補償標準、補償內容涵蓋不全面、現勢性差等問題，嚴重影響征收補償工作的推進。

面對以上挑戰，基于公平與效率的原則制定征收地上附著物和青苗補償標準顯得尤為迫切?！稄V東省自然資源廳關于加快制定征收地上附著物和青苗補償標準的通知》（粵自然資管制〔2022〕2889號）提出各地以縣（區、市）為單位或者以地級以上市為單位，加快編制地上附著物和青苗補償標準。只有通過采用科學的技術方法，結合當地現行物價水平和地上附著物、青苗的實際情況，制定公平合理、透明規范的補償標準，才能夠確保被征地農民和農村集體經濟組織的合法權益得到有效保障，從而維護社會穩定和諧。

二、補償標準內涵和適用范圍

確定補償標準的內涵和適用范圍是確保在征收和補償過程中確保公平原則得到充分體現和提高整個程序效率的重要環節。

（一）補償標準內涵

地上附著物是指在土地上建造的一切建筑物、構筑物及地上定著物的總稱。青苗則是指處于生命、發育、生長的最初或相對較早階段的沒有成熟的農作物，主要包括糧食作物、經濟作物和蔬菜瓜果類等作物。

地上附著物和青苗補償標準由市縣（區）人民政府主導，根據當前物價水平，采用科學合理的測算方法，經過廣泛的征求意見、聽證、專家論證、風險評估、逐級報批后形成的一定范圍內各類地上附著物、青苗的平均補償價款。

（二）適用范圍

地上附著物和青苗補償標準適用于集體土地征收涉及的地上的附著物和青苗，包括建筑物、構筑物、林木、青苗等。補償標準視為“指導價”，各地可根據實際情況對標準作適當調整。此外，補償標準費用不包含各種獎勵費用以及相關配套政策涉及的費用。

三、補償標準制定的思考和應對措施

（一）補償標準制定的思考

1.不同區域地上附著物和青苗補償執行標準不統一

目前廣東省各地現執行的征收土地涉及的地上附著物和青苗等補償標準不統一。以廣州市天河區為例，補償標準主要參考以往實際征收案例、《關于印發市道路擴建辦市政征地拆遷補償安置標準與操作規程的通知》（穗擴〔2004〕153號）、《關于印發廣州市農民集體所有土地征收補償試行辦法的通知》（穗府辦規〔2017〕10號）以及不同部門制定的標準。此外，有的區域按青苗種類確定統一的補償密度，或是相同類型的青苗根據規格大小確定不同的補償密度。以龍眼為例，珠海市征收補償辦法（珠府〔2021〕25號）規定0.5米以內（不含0.5米）的，成片每畝最多補償240棵，其余規格每畝最多補償12～60棵不等；梅州市梅縣征收補償辦法（梅縣區府〔2021〕14號）規定成片補償標準執行種植密度統一為30棵/畝。

2.地上附著物和青苗種類繁多、規格不一且動態更新

根據實地調研，發現廣東省各地的地上附著物和青苗種類繁多，規格各異。地上附著物一般分為建筑物、構筑物、附屬設施等大類，其中建筑物分為框架結構（鋼混結構）、磚木結構、磚混結構、土地結構、簡易結構等種類，而構筑物及其他附屬設施可劃分砌體、環境衛生設施、生產設施、儲水設施、交通水利設施、生活附屬設施、電力設施等類型。青苗一般包括糧食作物類、經濟作物類、蔬菜類、花卉類、果木類、林木類等大類，每個大類又細分為數個具體的種類。并且隨著鄉村振興步伐的加快，廣東省許多地區地上附著物和青苗的種類不斷更新。比如農村房屋正逐漸采用石棉瓦、樹脂瓦等新型建筑材料取代瓦片等傳統建筑材料。再如一些地區引入白欖樹、佛手果、嘉寶果等新的農林作物品種，推動農村經濟多元化發展，這對補償標準的確定提出更高技術要求。

3.不同項目補償標準的評估測算方法難以抉擇

一是地上建筑物、構筑物及其他附屬設施的多樣性和青苗生長階段的差異會導致價值上的差異。不同種類或同一種類的地上建筑物、構筑物及其他附屬設施在建造標準、裝修標準上存在差異，而青苗在生長階段上也存在多樣性，這些因素都會直接影響它們的價值評估；二是不同的補償對象所采用的測算方法對最終的補償標準具有重大影響。不合理的測算方式可能引發一系列問題，如補償標準過低無法滿足農民的實際需求，進而加劇農民與政府之間的矛盾，最終可能導致征地工作難以順利展開。因此，在制定補償標準時，必須選擇科學合理的測算方法，確保補償的公平性和有效性。

4.補償標準的區域平衡是確保公平與效率的關鍵

地上附著物和青苗補償標準的區域平衡至關重要。如果相鄰地區的補償價格存在明顯差異，可能會引發區域農民的攀比心態。當被征地群體對周邊地區的補償標準進行比較，一旦發現自身處于補償價格劣勢地位，就會出現不滿情緒。因此，在確定補償標準后，需要考慮區域間的銜接和過渡，同時對相鄰區域或同一市域范圍內補償類別一致的補償標準進行橫向比較。對于價格差異較大的情況，找出差異的原因并調整和完善補償標準，以確保新制定的補償標準與當地經濟社會發展水平相適應，從而維護地區間的平衡和穩定。

（二）補償標準制定的措施

1.立足區域實際，多部門密切配合制定補償標準體系

建議立足區域實際，通過多部門的密切配合來編制補償標準體系。首先，建議各地人民政府統籌負責，作為主導機構負責整體協調和決策；其次，市縣（區）自然資源管理部門應當負責具體實施工作，負責具體的調研、數據收集和評估工作。同時，發展改革、統計、住房和城鄉建設、農業、林業、水利、交通、扶貧和移民等相關部門應當密切配合，提供各自領域的專業知識和數據支持，確保補償標準的全面性和科學性。此外，通過廣泛征求意見了解各方利益訴求，并進一步修改完善，最終形成征收地上附著物和青苗補償標準表、技術報告等文件。

2.優化征收補償標準體系，科學構建區域化分類標準

首先，科學合理確定補償種類。以縣級為單位，向各職能部門如住房和城鄉建設局、農業農村局、林業局等收集當地主要建筑材料類型和農作物品種，初步整理補償類別。同時，采用隨機抽樣與分層抽樣相結合的方式進行實地摸查，準確掌握地上建筑物、構筑物及其他附屬設施、農林漁等種類，進行查漏補缺。

其次，構建補償標準分類體系。根據粵自然資管制〔2022〕2889號文要求，將補償標準劃分為青苗補償、養殖類補償、建筑物重置價、地上構筑物及其他附屬設施四大類。在此基礎上進一步細分，遵循“由粗到細”的原則，建立更為精細和貼近實際的征收補償分類標準體系。

最后，在征地補償標準中未包含某些補償項目時，可以參考類似項目或品種的執行標準；若無相似項目，可由當地價格主管部門確定補償標準，或由具有相應資質的評估機構評估后確定。

3.征收補償標準測算方法：選取適宜方法評估不同項目

第一，收集現行市價數據為確定補償標準提供客觀依據。通過外業調查收集評估范圍內建筑材料成本、人工價格、土地上青苗生長情況與市場批發價格。

第二，確定評估測算方法。評估方法的選擇應考慮數據的準確性、可靠性以及適用性，以確保補償標準的科學性和公正性。

（1）成本法。由于地上附著物難以單獨進行銷售，項目評估不考慮銷售稅費，以及不考慮折舊。

評估價值=建設成本+管理費用+投資利息+開發利潤=人工費+機械費+材料費+管理費+利潤

青苗類生產性生物資產的成本，包括達到預定生產經營目的前發生的苗木費（種子費）、撫育費（管理費）、設施費、間接費用等必要支出。

評估價值=苗木費（種子費）+撫育費（管理費）+設施費+間接費用

（2）收益法。對于可產生收益的青苗類資產，可以使用收益法（如產值法、收獲現值法）進行評估。該法適用于糧食作物、經濟作物等一次性收益資產，其價值通常按照一季農作物的產值計算確定。在評估過程中，由于評估基準日與收益時間間隔較短，評估不考慮資金的時間價值。

P=A×n

式中，P為評估價值；A為銷售單價；n為產量。

果木初產期、盛產期、衰產期測算方法采用收獲現值法，將被評估果木資產在預期收益周期內的收益，該收益為銷售收入扣減培育成本、采摘成本、利潤、稅費等，再按適當的收益還原率求出資產的價值。

式中，P為評估價值；A為年均純收益；r為收益還原率；n為預期收益期。

對于評估中齡林和近熟林的林木資產，收獲現值法應用方式是通過預測林分生長到主伐時可生產的木材數量，計算立木的價值并折算成現值，再扣除經營成本的折現值，得出評估對象的價值。

式中，P為評估價值；Au為林分主伐時的凈收益；u為用材林主伐年齡；n為估算對象現實林分年齡；V為年管護費；r為收益還原率。

（3）剩余法。在評估林木資產價值中，通過估算伐出后木材銷售總收入，扣除生產成本和合理利潤，得出剩余價值作為評估值。

P=W-C-F

式中，P為評估值；W為銷售總收入；C為木材經營成本（包括采運成本、銷售費用、管理費用、財務費用及有關稅費）；F為木材生產經營利潤。

（4）價格指數法。在評估更新補償標準時，以原補償標準價格為基準，綜合考慮物價水平、經濟發展水平、通貨膨脹等指數的變動情況進行評估。

評估價值=原補償標準價格×（1+價格變動指數）

4.協調均衡區域補償標準：充分銜接，確保公平合理

為確保公平合理，需要協調各區域的補償標準，使其保持相對均衡。制定征收地上附著物和青苗補償標準時，相鄰區域之間的價差應該合理，并與區域的經濟社會發展水平相適應。在宏觀層面上，地上附著物補償標準測算需考慮區域內經濟社會發展水平、物價指數、GDP增長等因素；青苗補償標準測算需考慮區域內土地資源條件、利用水平和農作物產值變化等因素。

另一方面，為了確保補償標準的平衡，需要進行全面的橫向和縱向比較。橫向比較是對周邊地區的補償標準進行對比，發現問題并提出改進建議；縱向比較是將本次補償標準與當地原有的征收補償標準進行對比，通常要求新標準不低于原標準，以避免出現不協調情況。

四、補償標準制定建議

（一）補償標準實施有效期建議

隨著社會經濟的快速發展和市場供求關系的變化，征收地上附著物和青苗補償標準必須實施定期更新制度，建議有效期為3年。

（二）新舊征收補償標準銜接措施

對于在標準公布實施之前已進行征地但尚未完成或正在進行征地的項目，應按照原規定標準或已公布實施方案執行補償。

（三）青苗和地上附著物的清理

地上附著物和青苗應在規定期限內由原所有者自行處理。若逾期未能自行處理，征地單位應負責處理。對于存在權屬爭議的土地、青苗和附著物，在爭議解決前，征地實施單位應辦理公證，提存拆遷補償費，待確認權屬后再行兌現補償。

（四）邀請第三方評估機構參與

若出現爭議，應由征收和被征收雙方通過協商解決；如果協商不成，可委托第三方專業估價機構進行評估，評估結果經確認后予以補償。

結語：

在本研究中，筆者對廣東省征收地上附著物和青苗補償標準制定工作進行分析，并提出針對性策略。然而，由于法律層面尚未對征收地上附著物和青苗補償內涵進行統一規定，以及廣東省尚未出臺測算指引，本文或存在一定技術局限性。期待未來相關規范能夠日益完善。各地區主管部門應加強對補償標準的統籌平衡，強調公平與效率的雙重目標，使補償標準的制定更加科學合理，從而保障農民的合法權益。對于參與技術制定的評估機構，應加強技術交流，相互學習，共同推動征收補償工作的順利實施。