事業單位內部控制報告編制存在的問題及對策

根據《關于進一步加強財會監督工作的意見》和《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》的要求，事業單位總體上要把握內控報告編制的原則性、重要性、建設性，“以報促建”，推動事業單位內部控制建設，提高工作效率和管理水平。本文以事業單位為研究對象，分析了內控報告編制存在內控環境薄弱、編報效率及質量不高、定期輪崗執行率低、風險評估與內控評價較弱、內控相關制度及流程圖更新不及時、內控信息化水平偏低等問題。據此，提出營造良好的內控環境、提高編報效率和質量、執行定期輪崗機制、加強風險評估與內控評價、完善內控相關制度及流程圖和提升內控信息化水平的相應對策，以期促進事業單位規范化管理，開拓事業單位新發展格局。

在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，事業單位內部控制是構建財會監督體系、提高政府治理能力的重要途徑，是進一步加強財會監督的重要舉措。在經濟面臨下行壓力，財政收入形勢不容樂觀，貫徹落實“過緊日子”的情況下，事業單位更需要通過編制內控報告循序漸進強化內部控制管理，修訂細化經濟業務內部管理制度，消除風險點，規范單位經濟行為和內部管理，推動事業單位健康有序發展。

一、事業單位內部控制報告編制概述

（一）事業單位內部控制報告編制的背景

根據財政部文件《關于開展2016年度行政事業單位內部控制報告編報工作的通知》（財會函〔2017〕3號）要求，2016年起在行政事業單位開展內部控制報告編制工作。文件要求根據內控管理制度，結合單位實際情況，編制對內控執行情況全面反饋的綜合性文件。事業單位內控報告編制要從多個層面出發，不僅要涉及單位的管理層面，還要覆蓋業務層面的經濟活動。事業單位要從建立內部控制體系開始，健全經濟活動內控體系。還要建立評價與監督機制，逐步實現信息化建設。

（二）事業單位內部控制報告編制的重要性

內控報告編制工作實施至今，事業單位的整體內控意識不斷增強，基本形成覆蓋六大業務流程的內部控制制度體系，建立了內部控制工作機制。政府有關部門對事業單位的內部控制建設要求不斷提高，因此不能只停留在意識層面，而是要提升到行動層面。編制內控報告不是單純為了完成一份報告任務，而是通過編制報告找出工作中存在的不足，推動事業單位健康成長。關于事業單位內控報告編制工作，一是可以建立有效的內控環境，強化單位領導的責任意識；二是建立內控制度，可以規范會計行為，提高會計信息質量。這是預防腐敗的有效手段；三是強化內部審計和監督，可以準確把握內控薄弱環節，有針對性地連續跟蹤監督，最大限度減少單位損失。

內控報告已成為事業單位內控建設情況的檢驗工具，但是相當一部分事業單位內控整體環境不佳，內控管理比較隨意，對關鍵領域和業務活動監管不嚴，內控信息化建設及應用覆蓋面不高。因此應提高內控報告編制水平，層層推進事業單位內部控制建設。

二、事業單位內部控制報告編制存在的問題

在構建數字經濟與進一步加強財會監督工作的背景下，事業單位需要“以報促建”進一步加強內部控制建設，執行內控規范，保障單位經濟活動高效運行，但是多數事業單位編報內控報告時還存在一些不可忽視的問題。

（一）內部控制環境薄弱

一是領導層面重視不夠。各事業單位都能按要求成立內控領導小組，但管理層未能充分認識內控的重要作用和現實意義，對內控的重視程度不高。比如收到內控編報文件，往往直接轉給財務部門辦理。至于下一步如何統籌安排內控工作，部門之間怎樣配合，在日常管理中怎樣執行都沒有明確的細則指引。部分事業單位各部門的職責僅限于字面表述和應付檢查層面，在實際工作中多數單位一知半解或置之不理。二是其他部門參與度不高。雖然一些事業單位已經制定內控制度，但是員工缺乏對內控的認識，主動參與、配合的積極性不高，單位整體內控氛圍不濃。內控編報工作一般由財務部門牽頭完成，編報過程中的政府采購、合同管理業務等需要其他部門配合提供佐證材料，可其他部門往往敷衍了事，提供的材料質量不高。三是內控制度執行不力。部分事業單位沒有科學、規范地制定符合本單位實際情況的內控制度和工作流程。制度與執行“兩張皮”，制度的完善跟不上執行進度，與單位實際情況脫節，內容比較粗放，內控要點不突出，內控目標不明確，可操作性不強，導致內控制度執行不力。

（二）編報效率及質量不高

第一，編報人員水平不高。內控報告由財務部門牽頭編報，負責編報工作的財務人員對單位現狀不了解，內控知識水平有限。加上缺少專業培訓，對內控把握不到位，對報告指標理解錯誤，多數照搬上一年度內控報告應付內控編報工作。第二，佐證材料收集困難。編報內控報告的經辦人身兼多職，對平時材料收集、整理分身乏術。部分事業單位未能如期開展內控主題培訓，內控風險評估和關鍵崗位定期輪崗等，導致單位層面內控建設無材料可收集。第三，佐證材料的真實性、關聯性不高。部分事業單位提供內控報告佐證材料不完整，數據填列不齊全，上下年度數據銜接不一致，業務數據與其他報表口徑不一致，導致內控報告欠缺真實性、準確性。甚至在編報過程中存在編造佐證材料的現象，影響內控報告編報質量。

（三）定期輪崗執行率較低

一些事業單位定期輪崗的選拔標準不明確，實際執行中難以參照輪崗。在日常管理中忽視崗位培訓的重要性，特別是重點領域比如預算、收支、政府采購、資產管理、合同管理等方面的關鍵崗位專業性強，事業單位綜合性人才稀缺，這就出現無人可用，無人勝任關鍵崗位的困局。有些事業單位雖已建立干部交流和定期輪崗機制，但是形同虛設，難以執行。

（四）對風險評估與內控評價工作不重視

首先，一般情況下單位需要對管理層面和業務層面可能出現的風險進行評估，提出解決方案并執行，但一些事業單位認為自身是非營利性單位，沒有風險可言。在內控報告編制過程中，需要提供內控風險評估佐證材料，可是一些事業單位卻草率地應付了事，匆忙制定風險評估機制，實際上相關部門并沒有參與風險預測評估，因此無法有效防范內外部風險，容易造成工作被動和不必要的損失。其次，內控評價工作一般由各事業單位財務部門牽頭、其他部門配合完成，且內控評價關注點主要在預算收支、資產、采購、合同管理等方面，從領導層面到各部門都認為內控是財務的事，導致內控評價缺乏客觀性，甚至弄虛作假，評價結果不真實。最后，事業單位內控缺乏有效監督，未能分析和管控單位經濟活動的風險。一些事業單位沒有單獨的內審機構，內審工作都是由財務人員負責，無法有效分離崗位職能，與內控制度相沖突。

（五）內控相關制度及流程圖更新不及時

1.制度建設不完善

事業單位能夠按要求制定本單位的內控制度。但隨著經濟發展和國家政策的調整，有些事業單位的內控制度還停留在過去的狀態，沒有及時根據單位實際情況、社會環境變化和新的政策要求重新修訂、完善，導致內控制度對單位管理沒有什么實質性的促進作用，僅被當作編報任務的備查制度文件。內控報告的編報工作每年都有新的要求，可部分事業單位還一直沿用舊的制度開展工作。

2.制度流程圖單一

部分事業單位根據內控制度制定本單位六大經濟業務領域流程圖，但流程結構圖簡單，普遍存在為編報內控報告臨時制作流程圖的現象。部分單位的制度和流程圖更新時點不一致，內控體系的文檔動態管理更新不及時。

（六）內控信息化水平偏低

建立內控信息化系統的事業單位占比較低。從目前信息覆蓋率看，僅有小部分事業單位建立了部分業務模塊的內控信息化系統，也有相當部分事業單位沒有建立信息化系統，或者用內部OA系統代替內控信息化系統。第一，單位內部系統功能比較單一，未能做到把內控相關要求嵌入系統里面，信息化水平較低。第二，單位內部各系統缺少整體規劃整合，不同系統之間的數據不兼容，無法實現數據共享。各系統各自為政，數據關聯性不強，無法實現預警功能，更沒有與相關平臺對接。第三，受限于單位技術條件，沒有能力開發內控信息系統，而借助外部力量開發的成本過高，加上單位資金有限，一般都在運用上級部門開發的系統完成日常工作。

三、完善事業單位內部控制報告編制的對策

為了進一步提升內控報告編報質量，加強事業單位內部控制建設，提高風險防范和管控能力，事業單位要重視內控報告編制工作，積極應對內控報告編制存在的問題并著力解決。

（一）營造良好的內控整體環境，加強內控執行力度

一是單位管理層要高度重視內控管理工作，增強內控管理意識。內部控制領導小組負責對內部控制建設工作的指導、協調和保障，將內控規范滲透到單位經濟活動的全過程，實現對經濟活動的全面控制，并對單位的重要業務環節采取嚴格的措施和手段，堅決堵塞漏洞，切實把內控工作全面落到實處。二是事業單位要定期召開內控工作會議，組織相關內控知識培訓，提高內部員工對內控的認知。內控制度的執行，離不開各部門的參與和配合，要加強內部溝通與協調機制建設，建立有效的信息共享機制，提高部門間的自覺性和協同能力。三是事業單位要科學、規范地制定符合本單位性質的內控制度和工作流程，制訂年度內控計劃，突出內控要點和目標，切實抓好內控工作，對經濟業務和內控制度各環節實施管理，預防舞弊和腐敗，確保各項工作順利開展。

（二）提高內控報告編報效率及質量

一是提高編報人員的內控專業水平。事業單位要完善人才培訓和考核機制，注重內控專業人才培養。常態化加強內控報告系統使用的專項培訓，提高編報人員的專業素質，加深對報告內容的理解分析與應用能力。二是注重內控材料的收集整理。事業單位要設置內部控制職能部門或崗位，選擇綜合能力較強的人員負責內控編報工作。要與財務崗位有效分離，便于及時、有效地與各部門溝通，收集內控報告相關材料，提高材料的質量。還要定期開展內控主題培訓，增強單位內控主體意識，便于各部門配合內控報告的編報。三是事業單位編報內控報告要注意把握內容的規范性，基礎數據和業務數據的準確性、真實性，上下年度數據變動和數值指標的合理性等，不斷總結歸納往年編報的內控報告，提高新的年度報告的真實性、準確性和編報質量。

（三）落實定期輪崗機制

一是事業單位領導應當重視建立定期輪崗機制，把好人才選拔的關口，對關鍵崗位人員實行輪崗交流。二是事業單位應當健全重點領域關鍵崗位的干部交流和定期輪崗制度，明確輪崗范圍、輪崗周期與輪崗方式，重視崗位培訓，培養綜合性人才，擺脫關鍵崗位無人勝任的困局。三是事業單位定期對不具備條件輪崗的崗位實行專項審計，加強單位內部互相監督和減少員工濫用職權的潛在風險，提升員工工作能力和單位部門之間的凝聚力，進一步促進事業單位內控信息公開化。

（四）加強風險評估與內控評價工作

首先，事業單位要強化單位整體風險意識，根據內外部環境、相關政策建立風險評估機制，全面評估業務流程節點和關鍵風險點，做好事前風險控制，加強事中、事后風險管理，保證經濟活動合法合規，將經濟風險控制在可承受的范圍內。還要建立內部溝通反饋機制，推動單位內部良好的溝通反饋氛圍，加強部門之間的溝通配合協作，促進員工之間的良好交流，及時反饋并糾正問題，改善工作環境，提高工作效率。其次，事業單位要建立內控評價指標體系，成立獨立的內控評價小組，制定實施方案，保證評價過程中每個環節的真實性、合理性、客觀性，發現內控建設不足之處和薄弱環節，提出針對性改進方法，逐步完善單位內部控制建設工作。最后，事業單位不僅要建設長期有效的監管機制，設置獨立的內審部門，定期或者不定期檢查內控建立與執行情況，及時發現問題并提出改進建議，還要將風險評估與內控評價工作作為監督問責、績效管理、完善內部管理制度、領導干部選拔任用的參考依據。

（五）完善內控相關制度及流程圖

事業單位要根據實際情況、社會環境變化和新政策要求，對標相關內外部管理文件查找單位的內控缺陷，針對缺陷提出優化管控建議，制定整改方案。要建立一套適合本單位的內控制度，規范單位日常管理，提高會計信息質量，控制風險，預防舞弊行為發生。同時，對照內控制度，全面梳理單位主要經濟活動的業務流程，做到實時更新優化流程圖，加強文檔的動態管理。

（六）提升內控信息化水平

事業單位要建立內控信息化系統，規劃整合各內部系統功能，通過業務流程和管控標準的嵌入、權限分配、數據集成、電子歸檔等功能實現單位經濟業務活動全流程信息化管控。事業單位通過內控信息化系統，可以隨時分析數據，發揮內控監督作用，及時發現內控漏洞，提高工作的準確性和效率。要進一步打通數據信息壁壘，實現業務、財務數據互聯互通、信息共享，確保內控建設成果有效落地。

［作者單位：廣東省醫學學術交流中心（廣東省醫學情報研究所）］