放松汽車限購，為何這么難？

連續14年，累計搖號85次，一次沒中。為了能夠買一輛屬于自己的車，郭濤已經等待了14年。

“出現我這種情況的概率比中簽率還低。”郭濤說，從2010年北京發布機動車購車搖號政策之日起，一期不落。從每年搖號6次到一年申請兩期，“從不缺席”，但始終差一點運氣。

越往后，成功率越“渺茫”。申請搖號人數不斷增加，中簽數量卻在減少，搖號平均中簽率持續走低。到2024年6月，北京最近一次搖號結束，超62.4萬個家庭和259萬個人申請者爭奪9600個普通小客車指標，其中超六成指標被“無車家庭”搖中，個人中簽率千分之一。

購車限制逐漸出現了轉機，汽車限購政策正在不同程度地進行松綁。今年以來，“因地制宜優化汽車限購措施”“鼓勵限購城市放寬車輛購買限制”“優化汽車限購管理”等政策文件密集出臺。日前國務院印發的《2024—2025年節能降碳行動方案》更是明確提出，要逐步取消各地新能源汽車購買限制。

用“逐步取消”替代了以往政策中的“優化”“放寬”，表述更為清晰。全國乘用車市場信息聯席會秘書長崔東樹告訴《中國新聞周刊》：“逐步取消汽車限購，已經是明確的政策導向。”

目前，僅北京、上海、廣州、深圳、天津、杭州等對購置新車進行不同程度的總量控制，而這些超大城市、特大城市往往又是汽車消費的主戰場。這些城市當前迫切需要考慮的是：如何在刺激消費和解決擁堵之間做出抉擇？而如果無法很快取消，又該如何優化？

百萬“搖號大軍”

搖號14年，程歆終于在女兒出生一年后拿到了家庭新能源小客車配置指標。

按照2021年1月起實施的北京“搖號新政”，除個人搖號、輪候外，新增了以“無車家庭”為單位獲取指標的途徑。根據家庭總積分公式，新生兒不但能貢獻基礎積分，更關鍵的是增加了“家庭代際”系數，總積分直接翻倍。很多和程歆一樣的年輕家庭，因新生兒的到來才結束漫長的搖號等待。

北京是國內唯一同時對燃油車和新能源汽車實施限購的城市，小客車的年度指標總量在2018年降到10萬后，已經保持多年。在嚴控保有量的另一端，則是62.4萬個家庭和259萬個人申請者組成的搖號大軍。

“預料到了限購政策會很嚴，但沒想到搖號這么難。”在2016年地鐵16號線開通前，郭濤每天要在西二環和北五環往返通勤，單程二十多公里，開車上下班無疑是當時最便利的選擇。為提高中簽率，他聽“中簽”朋友建議，把聯系地址改到過主城區之外，還換過申請電話，甚至想過用“邪招”，辦張殘疾人證，“那樣中簽概率會高一倍，但行為太極端，想想還是算了”。

中國汽車流通協會會長助理王都統計，以北京為例，即便是中簽率更高的新能源車申請，以家庭為單位也需要排隊6年時間，個人申請則需要排隊約35年。

由于個人積分不高，輪候要等到2040年，等不及搖號，盧毅冒險租了個車牌。對2022年開始創業的盧毅來說，汽車是剛需。當時他也沒想到，自己會因此官司纏身。

2024年3月26日早晨，盧毅在睡夢中被電話吵醒，被告知法院執行局馬上要把車拖走，他一臉蒙地趕到小區停車場時，只剩下一個留有拖痕的空車位。后來聯系到車牌主才知道，對方回款不及時與貸款方產生經濟糾紛，抵押房又因房地產不景氣而降價，掛在其名下的汽車因此被查封，即將法拍。

盧毅一刻不敢耽誤，近半年打了三場官司。從執行異議被駁回，到執行異議之訴的撤訴，最近在咨詢相關法官和律師后，提起確權訴訟，以對汽車享有所有權為由，請求停止拍賣。“如果敗訴，就只能認栽了。”盧毅說。

租牌帶來的風險是雙向的，北京市大理律師事務所律師孫莉告訴《中國新聞周刊》，不只是租借方面臨風險，出租方也極有可能遇到租借方不按時支付租金、到期后不返還車牌、帶牌跑路、發生重大事故被要求承擔連帶賠償責任等情況。

據孫莉觀察，因租車牌產生糾紛這類案子最早出現在2013年左右，當時北京市剛施行限購政策兩年多，高峰期是2017—2021年期間。近些年因為出現了車牌被注銷的情況，出租方提起訴訟相對謹慎，類似案件呈現出下降趨勢。

“限購措施帶來的負效應是巨大的，既不利于提振消費，也不利于社會公平。”王都說，其中，有政府部門的壓力與無奈，也有老百姓的吐槽和期盼，甚至形成有車群體和無車群體之間的激辯，圍繞一副車牌產生的各類地下交易時有發生。

“汽車限購導致了居民出行不便、投機性購車、機動車管理難度加大等諸多問題。”如是金融研究院院長管清友在今年3月發表的《關于汽車限購政策的來由、現狀與經濟效益測算》報告中分析，由于北京購車資格獲取難度過大，導致“背戶車”“租車牌”等行為屢禁不止，為機動車管理憑空增添了不少成本。

北京一度是中國新車銷量最大的城市，僅限購政策發布的2010年，北京機動車保有量凈增79萬輛，排起隊來長達4000公里，約占當時北京城市道路總里程2/3。迅猛增長的汽車數量遠超城市預期，副作用很快顯現。北京交通發展研究中心數據顯示，2010年北京日均擁堵時間比2009年增加55分鐘。2010年12月，北京工作日晚高峰常發擁堵路段多達1134條。

此前，北京也采取過限行措施來緩解交通擁堵。2008年奧運會結束后，北京開始推行五日制限行政策，車輛按車牌尾號每周停駛一天。擁堵明顯減緩的同時卻進一步刺激了汽車消費，很多家庭增購第二輛車規避限行，政策作用逐步消解。2010年，北京開始實施汽車限購，從2011年1月開始搖號，購車人須達到門檻條件，通過搖號獲取指標。當時北京每年新增指標數量24萬個，2014年縮減為15萬個，2018年進一步降至10萬個。

限購十四年，隨著申請指標的人數不斷增多，搖號中簽率走低。這兩年，隨著限購政策對新能源車的傾斜，也有人建議郭濤換成“以家庭為單位申請新能源車”。他算了算，等待新能源車也沒有積分優勢，“搖號這么多年，油車中簽倍數更高，若換成新能源，還要再等20年”。

被抑制的消費

“回顧汽車限購這十余年，就像是一雙無形的手壓在汽車市場上。”王都坦言。

王都曾專門撰文分析，汽車限購本是一項在汽車消費快速增長超越城市承載力的背景下實施的臨時性行政措施，目的是緩解城市交通擁堵問題，但也抑制了大量的汽車消費需求。

早在1994年，上海在機動車保有量還不足10萬時就率先開始嘗試實施私家車牌照拍賣政策。到1999年，上海共拍賣私人汽車額度僅1.1萬輛。據國家統計局數據，當時上海民用車輛擁有量在全國所有省市中僅排在第16位，政策調控效果可謂顯著。

此后，上海不斷完善拍賣規則，形成了和北京截然不同的“限購”模式，燃油車購車靠競拍，新能源車購車限制較少。從購車資格看，上海與北京類似，但比北京略有寬松。這讓上海在過去一段時間展示出了驚人的新能源汽車消費力。上海市經濟和信息化委員會相關負責人曾公開介紹，2023年前11個月，上海全市的新能源汽車推廣量達到30.3萬輛，市場滲透率達到65％，累計推廣量達到131.6萬輛，推廣總量位居全球各大城市首位。

“基于促進節能減排和緩解交通擁堵考慮”，2023年底，上海市政府辦公廳轉發市發展改革委等五部門制訂的《上海市鼓勵購買和使用新能源汽車實施辦法》，提高了“綠牌”申領門檻。最大的調整是，過去名下有燃油車的個人可以申請“綠牌”，但現在不可再申請。

限購“加碼”影響了消費熱情。崔東樹在《2024年6月新能源車區域市場分析》一文中統計，截至目前，上海今年已經售出11.6萬輛新能源車，同比下跌24％。這與全國上半年新能源乘用車零售量增長33.1％的走勢，形成了鮮明的對比。

在北京2010年發布限購政策后，另有7個省市跟進。這些限購地區，恰恰是最具購買力的消費市場。

“限購的最大負面影響莫過于限制了數百萬輛汽車的消費需求。”管清友曾經測算過，截至2022年初，綜合當時實行限購的八個地區，有超過780萬輛購車需求被限制。

積壓的購車需求并未消失，轉而在非限購城市萌發。以成都為例，由于不用搖號，已成為中國汽車消費增速最快的城市之一。公開資料顯示，2003年，成都汽車保有量僅為34.5萬輛；2015年超過重慶升至全國第二；2023年8月汽車保有量突破630萬輛，超越北京市登上榜首。

部分限購城市的汽車保有量，已經遠遠落后于其他非限購城市。公安部最新數據顯示，截至2024年上半年，汽車保有量300萬輛至500萬輛的城市有20個，其中限購城市僅占1/5，即深圳、杭州、廣州和天津。汽車保有量500萬輛至600萬輛的城市為上海、蘇州、鄭州，其中只有上海限購。汽車保有量600萬輛以上的城市為成都、北京、重慶，其中只有北京限購。

如果按照管清友的測算，若不考慮上下游經濟效益，全面取消汽車限購政策，理論上將催生5600多億元消費。也就是說，如果采取最激進的放寬限購的方案，放開全部被擠壓的780多萬輛汽車購買需求，以2021年12月全國所有二手車交易成交均價為7.18萬元計算，將釋放約5600億元消費，約占2021年全國GDP總量的0.49％。

“多地放寬限購更重要的意義在于刺激汽車消費市場。”崔東樹告訴《中國新聞周刊》，考慮到限制取消后車牌資源不再稀缺，部分投機需求被消解，他估算，限購城市被限制的50萬—60萬個牌照配額如果有序放開，可能會帶來20萬—30萬輛銷量，對提振車市、促進消費信心恢復具有積極作用。

“同樣是正逐步放開限購的主要領域，相比于‘房住不炒’政策導向下的房地產市場，汽車產業鏈的拉動效應更加不容忽視。”吉林大學汽車工程學院教授、博士生導師李明舉例，2023年，全國新房銷售額約為11.7萬億元，同比下降6.5％；同期汽車銷售額約為10.1萬億元，同比增長12％。汽車消費的增長勢頭明顯更強。

房價下行恰好是車市促消費的良機。李明分析，目前的居民消費不支撐持續的高負債，而汽車市場“價格戰”導致產品售價越來越低。此外，汽車是典型的長周期耐用消費品，換車需求的釋放持續時間更長。如果相關城市放開限購，將極大提振汽車消費。

“不過，僅靠限購松綁刺激車市難以持續。”李明告訴《中國新聞周刊》，取消限購在短期內會刺激汽車銷量增長，但從長期來看，關鍵是要提高消費預期，這需要更多政策支持，包括減免購置稅、汽車下鄉、以舊換新和金融服務等多項政策措施。

消費和治堵的博弈

率先取消汽車限購政策的貴陽，很快再次迎來擁堵。

政策解綁后第二年，貴陽在通勤高峰時段的擁堵情況已經沖到了全國第二，僅次于北京。據百度地圖發布的2021年第二季度全國百城交通數據，在汽車保有量100萬—200萬級擁堵榜中，貴陽位列全國第一。

“治堵”又一次成為貴陽全市“高度重視”的治理難題。貴陽為此成立了擁堵治理工作專班，由貴陽市委、市政府領導牽頭，多次組織召開專題會、調度會，梳理排查出32個堵點，動員相關市直部門、轄區公安分局、特警、網格警等其他警種支援、參與疏導交通。經過三年，才把擁堵排名拉回到全國第25位。

“限購政策好比休克療法，給城市公共交通發展留出時間。”交通與發展政策研究所東亞區首席代表劉岱宗告訴《中國新聞周刊》，限購并不是解決空氣污染和交通擁堵的長效手段，國際大城市主流思路是大力發展公共交通，并限制私家車的使用，而非限制購買。

大多數限購城市在過去十多年并未做足放開限購的前提準備。

據劉岱宗觀察，國內很多城市還停留在“單純依賴增加道路交通基礎設施建設供給側來緩解城市交通擁堵”的階段，但很快發現，路越修越堵、停車場越建越難停車，究其根本，是將城市核心區域的稀缺土地以極低成本供給汽車使用，這樣只會吸引更多車輛，進一步加劇擁堵。“必須進行交通需求管理，減少城市對小汽車的依賴，才能治本。”

“車多不一定導致擁堵。”劉岱宗舉例，2020年，日本東京的都市圈有3691萬人、機動車1623萬輛，對比半個世紀前，人口增長了近1倍，機動車增加了7倍，非但沒有擠到崩潰，道路交通反而更通暢。簡單來說，主要是以停車治理為抓手，對小汽車保有和使用需求進行了調控。

劉岱宗介紹，1962年日本出臺了《車庫法》，規定買車必須有車位，并耗時幾十年開展“掃馬路運動”，嚴禁亂停車。到2021年，日本全國7800萬輛汽車中，只有543萬個配建和公共停車位可供使用，停車位的數量僅占汽車總數的7％。有位購車、嚴格的停車執法加上高昂的停車費用，多措并舉降低城市中心區小汽車的保有和使用，同時大力發展軌道交通解決公眾出行。2018年，東京中心區軌道交通和公交出行比例高達51％，汽車出行比例僅為11％，遠低于北京、上海等市中心區的汽車出行比例。

“使用管理需要結合經濟、法律等多重手段，離不開嚴格的監督執行，而國內對汽車進行使用管理的底層機制還沒完全建立起來，在這種情況下，放開限購，無疑會加劇擁堵。”一位不愿具名的交通領域專家指出，當前主張放開限購的討論多從消費角度出發，繞開治理擁堵的核心難點，那么汽車消費和治理擁堵就成了“水多了加面，面多了加水”的問題，只盯著限購，擁堵得不到根治，甚至會產生更多資源錯配的社會問題。

非限購城市也在探索使用管理的可行辦法。國內汽車保有量最多的成都，但卻不是國內最堵的城市。由百度地圖聯合多家研究機構發布的《2023年度中國城市交通報告》顯示，實行限購的北京、廣州、上海仍在最擁堵城市前五名，擁堵指數均較上年增長了至少11％，而成都連前十都沒擠進。

“緩解交通擁堵的關鍵不在于限制汽車數量，核心是控制汽車的行駛里程總量。”劉岱宗強調，非限購城市的小汽車數量增多，但通過宏觀或微觀調控，把汽車行駛里程數降下來，也能有效減緩擁堵。

根據中國城市規劃設計研究院今年6月發布的報告，成都的路網密度為8.6公里/平方公里，而北京只有5.9公里/平方公里。路網密度更高，意味著汽車可以有更多路可走，降低了堵車概率。同樣是呈環狀向外擴展，成都道路的通達性相對更好，反映到公共交通上，則是在成都出行的換乘次數更少、直達比例較高，客觀上增加了公交的吸引力。

更重要的是，一些非限購城市的治堵思路，更傾向于依靠使用管理和公共交通。2020年12月，南昌市取消了本地和外地機動車尾號限行管理措施，到2022年末，城市民用汽車保有量增加了22萬輛，交通擁堵指數不升反降。南昌市交通運輸局相關負責人介紹，這離不開公共交通體系建設和“城市大腦”等智能化交通管理手段助力。

“長期來看，我們不應該把總量控制作為主要手段，而是應該從使用角度，更多選擇經濟手段解決擁堵問題。”國家發展和改革委員會綜合運輸研究所城市交通中心主任程世東告訴《中國新聞周刊》。

探索有序松綁

2019年全國兩會期間，中國一汽集團原董事長徐留平建議有關地方政府解除限購汽車政策。全國人大將此建議交由北京、上海、廣東、浙江等多省市政府研究辦理。

兩個月后，杭州市環保局回應稱，杭州作出限購措施的法律基礎是《大氣污染防治法》，法律規定各地政府可以采取有效措施，控制和削減大氣污染物的排放總量。而杭州的首要污染源是機動車，實施汽車限購后，截至2018年底，污染物排放相較2013年合計減少1.71萬噸。

此后，各城市放松限購的焦點落在了新能源汽車上。今年5月29日，國務院印發《2024—2025年節能降碳行動方案》，其中提到，加快淘汰老舊機動車，提高運營車輛能耗限值準入標準；逐步取消各地新能源汽車購買限制；落實便利新能源汽車通行等支持政策。

目前僅有北京針對新能源汽車限制數量，但指標配額正逐年向“綠牌”傾斜。根據北京市小客車指標調控管理辦公室發布的通告，2024年小客車指標配額和2023年一樣，依然是10萬個。但具體來看，新能源指標額度比2023年增加了1萬個，達到8萬個。

不久前，北京市交通委員會發布消息，于7月21日面向無車家庭定向增發2萬個新能源小客車指標，以逐步滿足無車家庭用車需求。排名最靠前的入圍家庭總積分60分，三代人參與，最早注冊的家庭成員從2012年便開始搖號。

“取消汽車限購，目前已經成為包括政府、行業、消費者在內的全社會的共識。”王都表示，去年中央經濟工作會議明確提出要著力擴大國內需求，把恢復和擴大消費擺在優先位置，在消費領域存在的妨礙消費需求釋放的限制政策，應當破除。

在多輪政策推動下，一些限購城市正有序放寬新能源汽車購買條件。深圳市5月27日發布的《深圳市推動消費品以舊換新行動方案》提出，取消非深戶籍人員申請新能源小汽車增量指標社保限制，放寬名下僅有1輛在深圳市登記的小汽車個人申請混合動力小汽車增量指標的條件限制。即已有1輛粵B牌車的個人，還可以再申請購買1輛混合動力小汽車。此前，消費者在深圳購買新能源汽車，需要連續在深圳繳納24個月以上的社保。

在總量不變的前提下，限購政策本身也在不斷優化。2021年北京“搖號新政”通過賦予“無車家庭”明顯高于個人的普通指標搖號中簽率和新能源指標配額數量，優先解決“無車家庭”群體的擁車需求。其中，通過三年過渡期，新能源小客車指標向“無車家庭”分配的比例更是逐步從60％遞增到了80％。

在各地探索松綁的過程中，“久搖不中”者和“無車家庭”同樣是重要突破口。天津市今年實施的優化小客車調控政策措施中，首次實施無車家庭指標，面向無車家庭定向配置3萬個普通車指標，針對“久搖不中”申請人以階梯搖號方式投放1萬個普通車指標。

“鼓勵限購城市放寬車輛購買限制”，也是多個國家相關主管部門今年以來在政策中屢屢提及的方向。

今年7月1日，《廣州市小客車指標調控管理辦法》開始施行，其中提出，普通車增量指標每個周期配置額度為8萬個，按月度平均分配。參加增量指標搖號累計次數達72次以上的個人，可直接申領普通車增量指標，不占用配置額度。節能車增量指標和新能源車增量指標無額度限制。

早在去年，杭州市就發布了《杭州市交通運輸局等6部門關于發布惠民生優化小客車其他指標若干政策措施（試行）的通告》并實施。其中明確，參與車牌搖號的符合條件的久搖不中者、人才、多孩家庭等個人以及重點企業可直接申領小客車指標。杭州市調控辦稱，會積極關注并研究去年新政的實施情況，根據實施效果適時優化調控政策。

“汽車保有量低于400萬輛的城市可以逐步放寬限牌政策。”崔東樹說。從促進消費的角度看，放開汽車購買限制是一個必然趨勢，尤其是對新能源車。他同時也表示，現階段像上海、北京等特大城市的汽車保有量已經很高，城市交通壓力比較大，客觀上不具備一步到位完全放開限購的條件。

此前國家發改委在發布的促消費文件中也強調，已經實施汽車限購的地方政府應加快由限制購買轉向引導使用，同時可劃定擁堵區域，對于擁堵區域以外的地區原則上不予限購。

“可以優先在城市外圍放開限購政策。”程世東也建議，城市人口低密度區的車位供給相對充足，具備進行停車管理、嚴格執法的基礎條件。各地在放寬限購標準、增加小客車指標時，可以傾向更有需要的群體，或是現在汽車擁有量較低的地區。

在劉岱宗看來，世界大城市的市中心不乏高強度開發的區域，并不是每個這樣的區域都“水泄不通”，確保小汽車保有和使用遵循“中心區低、外圍高”的分布態勢，才能有效緩解擁堵。而這僅靠發展公共交通是無法實現的，還需配合行之有效的管制措施，后者才是放開限購的前提。

“在實踐中摸索了十余年之后，在軟硬件技術和城市配套發展到較高水平的當下，理應拿出更為科學和經濟的城市交通長效治理方案。”王都表示，從限制汽車購買轉變到管理汽車使用，需要通過法律、經濟和科技手段來綜合調節。

（應受訪者要求，文中程歆、郭濤、盧毅均為化名，實習生向美霖對本文亦有貢獻）