“立法草案說明”名稱之辨正

摘要：涉立法活動的法規范要求提交的“法律草案的說明”所代表的一類立法文書，已在立法活動、司法活動、法學教育、法學研究中得到日益廣泛的運用。但是，作為對話基礎的指稱術語較為混亂。辨正指稱術語，益于明晰立法過程中“草案說明”的定位且利于促成良性交流對話、指引立法制度運行，亟待展開相應作業。剔除立法草案解讀、立法論證、立法資料等可能的誤指術語后，宜從法律草案說明、立法說明、立法草案說明等術語中擇“立法草案說明”作為學理統稱。立法草案說明作為統稱術語與立法過程中“草案說明”文書的高頻性、公開性、輔助性、說理性特征高度契合，可以之作為接點聯結法律釋義、立法資料等術語構建概念群。

關鍵詞：立法過程；草案說明；立法論證；立法資料；法律釋義

基金項目：研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社科基金重大項目“發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用研究”（22ZDA068）

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：Ａ 文章編號：2096-5982（2024）02-0083-09

2015年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第一次修正，對涉“法律草案的說明”條款的表述作了兩處重要調整：一是將適用的立法活動范圍拓寬為“制定或者修改”，二是增列“可行性”“起草過程中對重大分歧意見的協調處理情況”說明事項。此后，隨著立法精細化、裁判文書釋法說理的推進，“法律草案的說明”愈加頻繁地出現在法學研究者與立法參與者視線之內。在黨和國家高度重視合憲性審查建設的背景下，2023年《立法法》完成第二次修正，將“涉及合憲性問題的相關意見”增列為“法律草案的說明”文書應當說明的事項并對文書公開作了規定。比對《立法法》要求的“法律草案的說明”與《關于加強和規范裁判文書釋法說理的指導意見》列舉的“立法說明”，可以發現二者指向同一事物但是用語存在差異。結合規范立法活動的其他法律、法規、規章來看，尚有法律草案起草或修改的說明、行政法規送審稿或修改稿的說明、規章送審稿或修改稿的說明、地方性法規草案的說明、自治條例或單行條例（草案）的說明等表達的存在。法規范表達方面缺乏統一指稱，不利于立法“草案說明”制度規范群的落實。關聯法學研究同樣存在指稱術語差異化使用的問題，指稱術語重疊、錯位不利于學術對話交流的展開亦不利于形成智識合力。令人遺憾的是，目前仍然缺乏術語辨正作業。（1）當下法治建設中立法“草案說明”的運用領域愈加廣泛且日趨規范化，歸整相近術語、厘清概念關聯、明晰概念譜系的學術作業亟待推進。

一、立法過程中生成的“草案說明”之應用考察

立法過程中“草案說明”文書在立法準備、正式立法和法的完善階段皆會出現。立法草案轉換為制定法文本公布、實施后，法律解釋之主要功能為還原成文法制定過程的原貌以確定立法者在立法交流過程中的真實意圖。（2）此時，立法“草案說明”成為立法者與適用者間的溝通橋梁。因此，司法活動、法學研究、法學教育中同樣對生成于立法過程中的“草案說明”運用頻頻。行政執法工作雖較少運用立法過程中生成的“草案說明”文書，但并不改變立法“草案說明”獲得廣泛運用的事實。

（一）立法過程中“草案說明”的運用圖景

立法工作中運用“草案說明”是立法“草案說明”制度設計的本初面向，亦是立法“草案說明”功能發揮的最主要場域。《立法法》確認立法“草案說明”制度后，無論是修訂性、修正性的立法活動抑或狹義的法的創制活動，在所提出的法律草案、法規草案、規章草案等正式通過并公布前皆會產生相應的“草案說明”文書。隨著“開門立法”的推進，立法理論與實務界對限定在立法主體內部傳抄、報送而立法草案公開征求意見中不附起草說明，多有反思。如姜明安、劉莘曾從提升民主立法實效角度發出充實立法草案說明規范的呼吁。（3）2015年《立法法》修正后立法體制機制更加健全，立法過程中“草案說明”文書運用的場域擴大：一是附隨于草案征求意見稿公布，提高立法參與的有效性；二是附隨于草案送審稿提交，提升審查工作的針對性；三是附隨于草案表決稿提交，保障立法程序有序完結。目前，已非僅有立法工作者接觸與使用“草案說明”。換言之，在民主立法原則制度化、公眾參與立法縱深化的背景下，“草案說明”文書于立法過程中已經日漸走出“機關內部”而向公眾公開。法律草案、法規草案、規章草案等多由政府相關職能部門起草的現實語境下，公開附隨于立法草案文本的“草案說明”文書對以公眾立法參與倒逼消除部門利益傾向極有裨益。

（二）司法活動中“草案說明”的運用圖景

按照《關于加強和規范裁判文書釋法說理的指導意見》，法官可以運用立法說明等立法材料作為論據論證裁判理由，以提高裁判結論的正當性和可接受性。如此，立法“草案說明”原則上不會出現在裁判的法律依據部分，找尋其在裁判文書中的身影應聚焦于當事人的理由陳述、裁判文書釋法說理部分。裁判文書網上現有涉立法“草案說明”的裁判文書有效檢索結果中，以下三個較具代表性：一是唐某某、劉某某等其他行政行為二審行政裁定書中，上訴人對《行政訴訟法（草案）》說明的運用（4）；二是海南省國土環境資源廳、海南某某礦產開發有限公司與文昌某某礦產開發有限公司其他行政一審判決書中，原告對《關于〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉的說明》的運用（5）；三是蔣某某與黔西南州公安局交通警察支隊、黔西南布依族苗族自治州人民政府公安行政管理（道路交通管理）一審行政判決書中，原告對《關于〈中華人民共和國行政強制法〉的草案說明》的運用（6）。三個案例中，立法“草案說明”均出現在當事人理由陳述部分且為原告或上訴人作為申請支持自己主張的理由。目前在可查閱裁判文書的范圍內，尚未發現法官援引立法“草案說明”釋法說理的素材。這在一定程度上反映出立法“草案說明”的釋法說理運用懸空，需在厘清概念基礎上作出改進。

（三）法學研究中“草案說明”的運用圖景

立法過程中生成的“草案說明”文書，可以成為檔案學、社會學等多學科的研究對象。考慮到立法“草案說明”主要的出場語境，此處限于法學視角考察。涉立法“草案說明”之既有法學研究，大致可被分為三類。其一，作為支持學術觀點的立法史料。梳理“基本法律”一詞在立法工作中的流變（7）、證實“愛國”統一戰線內容的每一次變化都是時代使命的映射（8）、描述促進型物流業地方立法的法律責任設置（9），對相關立法“草案說明”文書的運用即屬此類。其二，以立法“草案說明”本身作為研究對象，常將立法過程中“草案說明”的生成與運用視為一種特定的立法現象從法學視角加以解讀。立法活動中的法律草案說明研究（10）、“立法說明”起草研究（11）、法律草案說明中的憲法判斷研究（12），即屬此類。其三，聚焦“草案說明”之正文內容進行觀點解讀，如對《中華人民共和國國家賠償法（草案）》說明中的觀點展開解讀。（13）晚近五年來的立法“草案說明”研究，如地方立法中理由說明制度與說明理由制度的區分（14）、法律解釋中立法背景資料的運用討論（15）、立法過程中“草案說明”的功能研究（16）等，體現出的發展趨勢是愈發轉向立法“草案說明”、立法草案“說明”之本體論研究。

（四）法學教育中“草案說明”的運用圖景

黨的十八大以來，高等院校、科研機構因應立法人才需求，持續加快特色化立法人才培養的探索步伐，不同程度地運用立法輔助性文書輔助教學。如中南財經政法大學展開“導師制+學團制+項目制”融通式立法人才模式探索（17），改革傳統教學中概念解讀、單向灌輸授課模式，重視多方面、全過程仿真模擬或浸入式觀察立法過程。具體教學中師生不再滿足了解教科書中的概念型知識點而趨向于場景型研學，立法“草案說明”文書得以融入課堂。將立法“草案說明”作為教學資源，研習者在教師引導下研讀立法草案文本、立法“草案說明”文書并撰寫研讀報告，可以熟悉特定規范設計背后政府部門、立法機關等主體的考量，不僅增加了學生對立法全過程民主的認識也提高了自主學習的興趣。通過對包括立法“草案說明”等“活教材”的教學吸納，書本中的立法學知識逐漸與實踐中的立法學知識實現融通，一定程度上提升了學、教質量與效果，也推動了立法學知識增量。《關于加強新時代法學教育和法學理論研究的意見》已然明確，“適應法治建設新要求，加強立法學……學科建設”。可以預見，未來立法人才培養過程中引入立法“草案說明”文書輔助教學工作大有可為。

二、立法過程生成中的“草案說明”之可能誤稱

以術語指稱特定現象，反映出“概念乃是解決法律問題所必不可少的工具”（18）。“概念賦予經驗以形式，并使明確表述成為可能”（19），能夠減輕后來者為實現特定價值所必須之思維及說服的工作負擔（20）。在此意義上，立法學學科必然需要經由借助歸納理性在現象描述的基礎上塑造描述概念、借助演繹理性在法理推衍的基礎上豐富規范概念兩大進徑促成“概念的成長”，以此達成“知識的周延”。那么，為何立法過程中的“草案說明”生成之專有名詞賦予會成為問題呢？一方面，人們認識立法“草案說明”相關法律規定存在著偏差，理解偏差會收縮性地體現在指稱術語使用方面，后續以特定術語再出發的思考中偏差往往會被放大；另一方面，存在著對較為相似的立法現象與“草案說明”混同的認識。展開立法過程中生成的“草案說明”之指稱術語辨正作業，應與立法“草案說明”的運用場景與運用規律相聯系，先行剔除指涉對象不符的術語如“立法草案解讀”以及涵蓋范圍過大的術語如“立法論證”“立法資料”。

（一）立法草案解讀并非《立法法》規定的“草案說明”

《立法法》中并無“草案解讀”的針對性規定，“草案解讀”屬于一項立法實務慣例。以法規草案的解讀為例，主要是“常委會組成人員通過聽取法規草案起草部門熟悉法規草案的人員對法規草案具體條文的解讀，了解法規草案條文起草背景和內涵”（21）。立法過程中“草案說明”與“草案解讀”的正文構成在所開展的主要立法活動、立法草案條文之主要內容的介紹方面存有重合，但正文內容并不完全一致。現象層面的一致性基于二者所具有的立法草案依附性展開。但是，立法過程中“草案說明”偏重對立法草案條文作邏輯上的概括性介紹或對立法草案條文設計背后的主要考量予以主動陳說，一般較少就具體的條款內容作詳細展開。此外，兩者生成的時間亦不相同：立法草案文本形成過程中，“草案說明”于立法草案文本正文內容得以確定的同時擬寫；“草案解讀”大多出現在立法草案文本公開征求意見之后，而立法草案公開征求意見時一般會附隨公布“草案說明”。由此，二者在功能側重上存在著較大差異：“草案說明”偏重立法設計介紹基礎上的論證功能，指向立法程序推進；“草案解讀”偏重立法設計介紹基礎上的宣傳功能，指向法的公眾接受。此外，法治實踐中存在著另外一種“立法解讀”，即作為法治宣傳教育手段的“解讀”。立法過程中的“草案說明”與法的實施過程中的立法解讀之功能重合已經部分地得到了立法確認，雖然后者所稱“立法”偏重“結果”意義而言。如《福建省法制宣傳教育條例》（2017年通過）即規定“法規、規章通過后，實施部門應當以多種形式對法規、規章的內容進行宣傳、解讀”。如此，在行動主體的層面上，立法解讀與立法草案說明存有明顯差異。

（二）立法資料指稱范圍大于立法過程中的“草案說明”

一般認為，“立法資料是草案、修正案和法案辯論的記錄，是一種法案或者制定法的文本性的、政治性的和檔案性的記錄，記錄著從想法到草案，再到正式法案的內容，通過介紹或倡議、委員會評論、辯論、修正、投票、其他內庭相似過程的通過、調解、執行處理和立法機關的反映等環節。”（22）過去，立法理論與實務界存在一種傾向性認識，即將立法過程中生成的“草案說明”直接稱為“立法資料”或“立法史（料）”。但是，顯然“立法史（料）”“立法資料”是立法過程中生成的“草案說明”之上位概念，“立法資料”包括了“草案說明”卻并非僅包含“草案說明”。從公開立法資料以便公眾獲取立法信息看，立法資料至少囊括有關規范性法律文件的各種草案、說明、理由、背景資料、立法準備階段的會議文件和資料、立法討論中的會議記錄和會議紀要、立法聽證記錄和利害關系人提供的材料、立法備忘錄等內容。（23）當然，“參與立法的官員、學者的文選、回憶錄和日記等文獻，因其記載了立法過程的某些重要事項，有時也作為廣義上的立法資料”。（24）《立法法》作了“同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的參閱資料”之表達，參閱資料通常涉以下內容：一是在先的關聯政策、法律規定和實施中存在的問題；二是立法調整事項的概況；三是典型材料及外國立法經驗；四是黨和國家的有關方針政策。針對性規范行政立法活動的行政法規，有著類似的立法表述。如《規章制定程序條例》（2017年修訂）即要求報送規章送審稿的說明、對規章送審稿主要問題的不同意見和其他有關材料，“有關材料主要包括所規范領域的實際情況和相關數據、實踐中存在的主要問題、匯總的意見、聽證會筆錄、調研報告、國內外有關立法資料等”。地方性法規中，同樣存在著類似規定。如《甘肅省地方立法條例》（2020年修訂） 規定，起草法規草案的部門應當提供包括法規案所依據的上位法文本、與法規案有關的上位法規定、相關的國務院部委規章、本省相關法規與政府規章、省外同類法規等主要內容的立法參考資料。可以明確，以立法資料指稱立法過程中生成的“草案說明”屬于歸入指稱而非描述指稱。

（三）立法過程中立法論證與“草案說明”存在功能重疊

“單從漢語說，論證可以視作較為正式的說理，基本意思在于為看法給出理由，提供理據。”（25）論證、說明行為與立法活動結合，可將立項論證、立法評估外的立法論證界定如下：“立法機關主導下，在專家學者、社會公眾、行業團體等其他相關主體參與下，通過了解和吸納各方面的信息，對立法涉及的制度內容的證成，其目的在于提高立法的認同度和可接受性。”（26）相較而言，立法過程中的“草案說明”是對立法草案的補充說明，側重于對立法基本情況的陳述性介紹，可被視為立法活動結果或階段性結果的呈現；立法論證則是通過論理的方式對條文設計背后的緣由加以展開。“立法準備階段的立法論證主要是對立法的可行性和必要性進行論證。”（27）在此意義上，立法論證、立法“草案說明”二者于闡述立法的必要性和可行性方面存在一定交叉，但交叉并不能夠作為支撐二者屬于同一事物的論據。其原因在于，立法“草案說明”中予以說明的立法的合法性、必要性、可行性等恰是立法前評估、立項論證等環節的成果呈現而非一次完全獨立的論證。當然，立法過程中“草案說明”所呈現的內容中尚有部分內容是對相關立法事實的陳述。（28）個別情況下，立法過程中“草案說明”會結合立法審議情況補強特定事項如法律案合憲性的論證深度與廣度，此時獨立性增強。

三、立法過程中生成的“草案說明”指稱之匡定

剔除指稱對象錯位的術語后，指涉事物相符的高頻術語尚有三個：法律草案說明、立法說明、立法草案說明。（29）國內可查閱立法學著作與論文范圍內，“立法草案說明”語詞作為指稱術語最早出現于《立法原理、程序與技術》一書。此書對“立法草案說明”闡釋如下：“立法提案報告一般由正文和附件兩部分組成。正文包括立法草案說明、文本草案兩部分；附件則是參考資料。草案說明需要闡述立法背景和必要性，立法擬解決的主要問題；立法文本起草與審核的基本過程；有關方面的意見，包括征求社會公眾的意見及其采納情況；立法的指導原則和框架體例；文本草案規定的主要措施；主要問題說明；需要特別說明的問題。”（30）下文將分別評價法律草案說明、立法說明作為指稱術語存在的不足，并對“立法草案說明”作為指稱術語的優勢加以分析。

（一）法律草案說明作為指稱術語的置評

國內較早對立法過程中生成的“草案說明”展開針對性研究者當推馬利和，其以“法律草案說明”作為指稱術語。（31）當下，“法律草案說明”有著《立法法》上的表達支撐。即便如此，其依然無法恰當承載作為立法過程中生成的“草案說明”統一學理稱謂的任務。原因在于，中國法治建設中“法律”一詞存在廣義與狹義兩種用法。廣義面上“法律”不僅包括全國人大及其常委會制定的法律即狹義的法律，還包括了法規、規章、自治條例、單行條例等。按《立法法》規定，提出法律案的制度要求可以適用于地方性法規案及其他規范性法律文件的立法活動。尤其是《立法法》經2015年、2023年兩次修正后設區的市獲得四個方面的立法權限，不可否認地會引致附屬于“地方性法規”“地方政府規章”之“草案說明”文書數量激增。在此意義上，法律草案說明可在與法規草案說明、規章草案說明并列的層面使用。寄望于以法律草案說明作為所有生成于立法過程中的“草案說明”之統稱，容易引起“法律”一詞在廣義還是狹義下使用的交流困惑，同時可能使得所提煉的立法過程中“草案說明”制作與運用的一般共性規律往往僅為狹義的法律之“草案說明”制作與運用的一般性規律。如立法依據陳述上，狹義法律之“草案說明”的重心置于“依憲立法”裁量背后的考量因素陳說方面，即立法過程中法律草案的提案機關和審議機關可以采取柔性和隱性的手段，回避對法律草案合憲性的消極評價，也可以根據憲法文本的具體條款，確認法律草案的合憲性或對法律草案進行調整，從而確保和提高法律草案的合憲性。（32）與此不同，法規之“草案說明”的重心置于對上位法律等依據的匯總性說明方面。

（二）立法說明作為指稱術語的置評

立法實務工作者慣于使用“立法說明”統稱立法過程中生成的“草案說明”。不過，“立法說明”作為統稱術語存在兩大不足。一是無法明確研究取向屬于“制度中心”還是“文書中心”或二者兼取。從趙立新一文為代表的研究成果所探討的具體內容看，體現著“文書中心”取向。（33）隨之而來的問題是，“文書中心”取向下“立法說明”一詞易與國內學者們借鑒國外經驗所使用的“立法理由書”相混淆。目前，國內“立法理由書”多存在于學者們就某一具體立法項目所提出草案文本之專家建議稿中。以楊立新與扈艷合撰《〈中華人民共和國人格權法〉建議稿及立法理由書》一文為例（34），此文闡述開展人格權法起草工作的整體理由后在每一條款設計之下對相應條款的立法理由予以具體展開。立法理由書中的整體理由陳述，似與《立法法》要求的“制定或修改法律的必要性”重合；具體條款設計之立法理由闡述不能與《立法法》的設計及立法實踐中的經驗做法相匹配，更類似于條文起草（修改）依據對照表。當然，立法實踐中條款設計的立法理由闡述之文書已經得到了部分省、設區的市地方立法規范的回應。如《甘肅省地方立法條例》規定“起草的地方性法規草案文本，應當采取條旨和條文說明相結合的方式……條文說明應當對重點、難點條款的依據和理由進行說明、注釋”。二是不能很好地與“草案說明”在立法活動中的附隨性設計相契合。一方面，凸顯不出《立法法》設計的附隨提交草案說明的制度設計原意，沒有體現“草案說明”提出程序的附隨性、內容方面的依附性；另一方面，與實踐中“草案說明”文書命名作法不相一致，忽略了名稱中直接出現“立法說明”語詞的“草案說明”文書較為少見的情況。同時，“立法說明”不能體現立法過程中生成于立法草案形成前、后的各份“說明”文書之間的關聯。如《規章制定程序條例》中提及的規章立項申請說明與規章草案送審稿或修改稿的說明之間的關聯。

（三）立法草案說明作為指稱術語的優勢

與“法律草案說明”“立法說明”“起草（活動）說明”等術語相比，立法草案說明簡明妥帖且凸顯出了指涉文書的輔助性地位而與制度設計相吻合（35），兼顧了規范、文書與活動。一是體現了“草案說明”的生成域。“草案說明”生成于立法過程中，功能雖不局限于立法活動中但確實主要在立法活動中體現。與此相適應，“立法草案說明”的語詞構造可以明確地限定指稱的對象生成于立法過程中，基本不會引發生成域的歧義。二是突出了“草案說明”的附隨性。按《立法法》為代表的法律、法規、規章中涉立法草案“說明”活動的規范，立法“草案說明”文書提出程序是配套立法草案文本提出或公開加以展開的。在產生邏輯上，先有立法草案文本之存在而后配套性“草案說明”的撰寫與運用才有存在之必要。在制度設計上，《立法法》上的立法草案說明制度雖同其他立法制度一樣具有一定的獨立性，但是主要面向立法審議活動同時在公眾參與立法等制度實踐中得到運用，功能的發揮具有較大的附隨性。三是較好地契合了正文部分的內容。“草案說明”的正文內容主要基于初步成型的立法草案展開，并就立法草案文本的具體條文設計不能直接回應可能受到的質疑方面予以導引性說明。立法草案說明的正文部分所具體陳述的內容是對立法草案條文設計的補強，補強既體現在對于立法過程的說明亦體現在對于立法結果的說明之中。“立法草案”+“說明”的術語結構能夠最大限度地使學理稱謂與文本內容相契合。四是顯示了“草案說明”的動態性。立法是一個動態的過程，立法過程中的不同階段如公布立法草案征求意見、提交立法草案進行審議等都不同程度地運用著“草案說明”。相較于“法律草案說明”，“立法草案說明”不僅可以涵蓋“法規草案說明”“規章草案說明”，而且體現了立法過程中“草案說明”的動態性，如此可以避免產生法律草案說明僅指向立法活動的結果、立法說明與起草（活動）說明僅指向立法活動的過程之誤解。

四、立法草案說明文書的生成與運用之特征申說

為了直觀地認識立法草案說明文書，可以將其置于公文學框架內。與法學關注文本的實質內容相比，公文學偏重關注立法草案說明文書的形式面。如《地方人大公文通鑒》對《人大機關公文處理辦法》所列通用文種作了解說，且對法規草案說明、法規草案審議結果的報告等機關日常公文寫作技藝作了展開。（36）依循公文學對文書形式面特征的關注側重，可將立法草案說明的形式特征提煉如下：立法過程中的“草案說明”之制作與運用具有高頻性、公開性、輔助性、說理性等特征。當然，自2000年《立法法》于基本法律層面正式肯定“草案說明”地位后，立法過程中“草案說明”文書生成與運用逐漸具備法定性特征。但法定性不在“草案說明”運用的所有情境中具有普遍性，且立法草案說明文書的全面法定性尚未達至定型狀態。

（一）立法草案說明的高頻性

同一個立法項目中的不同立法活動階段，立法草案說明會出現多次且在數量上立法草案說明文書倍于所從屬立法草案經審議、表決后公布的制定法文本。以《長沙市人民政府擬定地方性法規草案和制定規章辦法》（下簡稱《長沙市辦法》）中制定規章的規定為例，出現立法草案說明文書的情形有：起草單位向社會公布規章草案及其說明以征求意見；起草單位報送規章草案送審稿時一并提交包括規章草案送審稿起草說明在內的材料；規章草案及其說明經市人民政府法制機構辦公會議集體討論通過并經主要負責人簽署后，提請市人民政府常務會議或者全體會議審議。前文提及的規章立項申請說明雖于《長沙市辦法》中未用“說明”語詞加以明確表達，但在第八條中確有體現。如此，截至規章提交審議前，至少存在三份非定型化立法草案說明文書。將附隨規章草案審議的定型化立法草案說明納入，則規章公布前至少存在四份立法草案說明。當然，委托第三方起草立法草案中，委托方和受委托方的溝通交流除“面對面”會議溝通外離不開“草案說明”對立法草案設計考量作輔助性說明，此時立法草案說明文書數量將有不定數加增。連貫的一系列立法活動中，立法草案說明所說明的內容保持著前后銜接的特性，完全另起爐灶的情形較為少見。由此，高頻性構成了立法過程中生成的“草案說明”異于其他公文如立法審議報告、立法調研報告等的首要特質。

（二）立法草案說明的公開性

立法草案說明文書的公開，伴隨著立法民主化進程逐漸常態化。中華人民共和國成立后民主立法即被確立為立法活動原則之一。但是，受歷史條件以及國民素質的限制，較長的一段時期內立法草案說明等立法文書截止到立法草案審議通過前并不向社會公開而僅在各機關內部傳閱。法律草案、法規草案等獲審議通過后，公開的“草案說明”多為審議程序中宣讀的一份。2005年全國人大常委會公布物權法草案，在法律草案獲審議通過前向全民公開征求意見，較短時間內征集到了數量較多的修改意見。此后“開門立法”逐漸成為常態，立法草案說明文書走出機關內公文的運用場景，開始越來越多地為社會公眾所接觸，完成了由法律、法規、規章等公布時附隨公布向法律、法規、規章等公布前附隨立法草案公布的延伸。總體上，立法過程中生成的“草案說明”文書在不同歷史時段公開程度不同但一直具有公開性，從而具有不同于請示、報告等機關公文的特質。2023年《立法法》完成第二次修正，明確了法律簽署公布后法律草案的說明、審議結果報告等應當及時在全國人民代表大會常務委員會公報和中國人大網以及在全國范圍內發行的報紙上刊載。可以預見，未來含法律草案的說明、法規草案的說明、規章草案的說明等在內的立法草案說明文書之公開程度將會得到進一步強化并邁向規范化。文書公開，將會成為立法草案說明功能實質化的必要條件。

（三）立法草案說明的輔助性

立法草案說明文書原則上無涉創設性權利義務內容，所涉相關內容應是對法律、法規、規章（草案）等文本之背后考量加以展開時的附帶性提及。立法活動、司法活動、法學教育、法學研究中立法草案說明文書的運用不以完全獨立的形態出現。展開來講，法律草案、法規草案等在步入審議程序前公開征求意見時，立法草案說明文書附隨于法律草案、法規草案等公開征求意見；司法活動中當事人運用立法草案說明文書的內容支持自己的主張亦與法律、法規等條文規定相關聯；法學研究、法學教育中，多數情況下亦不單獨運用立法草案說明文書而是將之納入更為廣泛的視野中如立法背景資料、機關公文之中予以考察。由此，凸顯出生成于立法過程中的“草案說明”的一個特性——“輔助性”。同時，就立法草案說明文書內容而言，無論說明的內容偏重起草過程說明抑或法律草案、法規草案、規章草案等內容梗概說明，“說明”皆有一個明確的指向對象。當然，立法過程中立法草案說明文書中會出現一些法律草案、法規草案、規章草案等文本并未直接體現的內容，但“說明”得以展開仍舊依托法律草案、法規草案、規章草案等存在。明確立法草案說明的輔助性特征，不僅有助于清晰定位立法草案說明活動與立法草案設計活動、法定立法程序之間的關系以限約立法草案說明文書起草者的恣意，同時益于為科學管理包括立法草案說明文書在內的原始立法理由載體及其他立法資料、提升裁判文書釋法說理質效指引方向。

（四）立法草案說明的說理性

立法“草案說明”文書的生成，置身于動態的立法過程之中。凡涉及多方主體的活動，皆有一個溝通環節，無論是正式的抑或非正式的。作為“說明”文書，立法草案說明所說明的事項中包括了立法的必要性與可行性，相應內容并非法律草案、法規草案、規章草案定型之后方才出現，而是對此前立法環節中諸般立法活動各方討論與交流所得多數意見之匯總性呈現。同時，立法草案說明愈加注重對階段性定型的法律草案、法規草案、規章草案等采用的多種方案之擇定，尤其是存在重大分歧的條款設計，最終為何會選擇特定方案而未選擇其他方案作出說明。當然，作為立法決策者立法裁量之考慮的呈現載體，篇幅有限的立法草案說明文書對此作出說明通常需要兼顧法理、常理與情理，以此提高立法可接受性。與此相適應的是，要求立法草案說明文書撰寫者簡明扼要而非長篇累牘、平實易懂而非佶屈聱牙地將立法決策者、立法草案起草者所持立法草案之主要考慮呈現出來。由此可以認為，“立法草案說明”說理的意義并非獨立完成法律草案、法規草案、規章草案等設計理由論證，而是依托在先立法活動中的多數人意見主動向立法草案的閱讀者樹立一種回應性態度。

五、立法草案說明之立法學概念譜系過程型架構

前記對立法草案說明的概念展開主要沿著歸納進路。補全立法學上的一項概念，應當不是補全一個孤立的概念。按照邏輯學的要求，概念間有著邏輯上不容否定的關聯，由各個獨立概念聯結所形成的概念體系以邏輯基項為中心，邏輯基項、邏輯始項與邏輯終項所涉概念間的過渡與轉化應該合乎邏輯地實現。（37）在立法過程的三階段中，正式立法階段具有中樞性。以正式立法程序中立法草案說明的運用為節點，可從基項概念、始項概念、終項概念角度理順立法草案說明之概念譜系。

（一）“時間節點”作為過程型架構的關鍵

理解“立法草案說明”的概念譜系，需要重視其身份轉變的時間節點。以立法草案作為基項概念，由立法草案說明的輔助性特征出發，關鍵時間節點有二：第一個時間節點處在正式立法程序的啟動階段，為立法草案文本形成；第二個時間節點處在正式立法程序的完結階段，為立法草案審議通過。（38）第一個時間節點下，立法草案說明的文書內容部分來自立法草案文本形成過程中各項立法活動的素材累積，另一部分內容為對立法草案文本內容的介紹。在前一方面，立法草案說明扮演著階段性立法活動的記錄并予以事后匯總呈現的角色。第二個時間節點下，在輔助立法草案通過立法審議程序方面，立法草案說明既不同于立法參閱件、條文依據參考對照表亦不同于重大疑難問題的討論記錄、專家論證會議報告等。立法草案說明文書常常發揮著“目錄型立法信息供給”的功能，與立法參閱件等相輔相成但無法被后者替代。在此意義上，立法審議環節由法案起草者提交的除立法草案外的資料中真正起到了輔助性功能的多為立法草案說明。需要注意，若立法草案說明所說明的立法草案未獲審議通過，則相應立法草案無法轉換為正式的制定法文本，此時不發生立法草案說明的身份轉換問題。

（二）“立法草案說明”邁向“立法說明”

《規章制定程序條例》同時提及規章立項申請說明、規章草案送審稿或修改稿的說明，提示立法工作者、立法參與者注意立法準備階段與正式立法階段銜接中立法草案說明文書前后關聯性的存在。研讀《立法法》上所作立法草案說明制度設計，可發現正式立法階段與法的完善階段乃至法的適用階段銜接中指向同一立法項目的各立法草案說明文書間同樣存在密切關聯。《立法法》上強制性要求向社會公眾公開的立法草案說明，為提交立法審議程序所作的最終版本。在此語境下，作為立法草案說明之終項的該份立法說明獲得一種相對意義上的權威地位，由此決定了該份立法說明可在理解適用法律、法規、規章等過程中實際發揮輔助理解立法設計的功能。至此，立法說明與立法草案說明間的關系基本明確：立法說明文書僅應指向距離立法草案審議通過時間節點最近的那份立法草案說明文書，而非特定立法項目關聯的所有立法草案說明文書。此點得以明確后，立法工作者、法學研究者常常感到困惑的立法草案審議通過后“正式說明”缺失的問題即有正面回應方案——“法律、法規、規章釋義”與“立法解讀”的配合下立法草案審議通過后撰寫并公開獨立性“正式說明”并無必要。就落實《立法法》所作規定并推進立法草案說明制度化、規范化建設而言，指稱術語的各概念運用應有從描述性轉向規范性之自覺。具體操作路向為，賦予附隨立法草案審議通過時的立法草案說明文書雙重身份（立法草案獲審議通過并公布前其為立法草案說明，立法草案轉為制定法后與之一并公布時身份轉為立法說明），達成立法活動層面的立法草案說明與作為釋法說理素材的立法說明之制度對接。

（三）“立法說明”邁向“法律法規釋義”

從立法過程推進角度歸類立法草案說明文書的慣例是，將之視為事務公文之一。如地方人大機關事務公文項下，將法規草案說明納入到議案說明之中。（39）從法實施角度，法律、法規乃至規章在實施過程中會由官方機構組織編寫“釋義”，多數情況下立法草案說明文書會被收入官方編寫的“釋義”中。以“法律釋義”為例，其“通過對法律概念內涵外延、特征、功能作用的闡述，對法律條文的解釋，對實踐中具體情形的說明，對法律適用主體的明確，對處罰情形的考量，從立法精神進行解釋，對立法規定的理由等立法背景資料的介紹說明等方式對司法實踐產生間接性影響”。（40）譬如，全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會在《立法法》規定的立法職能外承載著編寫法律釋義等職能。全國人大常委會法工委編寫“法律釋義”，因其兼具有權解釋與學理解釋之部分特征，在人大立法、行政執法、司法審判及法學研究等諸多場域中發揮著相當多的功能。由全國人大常委會法工委編寫的“法律釋義”在條文逐條說明之外，通常情況下會收錄立法草案說明、審議報告等。當然，地方性法規實施過程中亦有“法規釋義”的推出，雖然相應“法規釋義”整理、編寫與出版尚無系統化、明晰性的法律、法規依據。（41）不過，即使官方并未編寫“法律釋義”“法規釋義”并收錄立法草案說明，立法草案說明在司法實踐中仍然存在著發揮“法律釋義”所具功能的空間。同時，“法律釋義”“法規釋義”將之收錄其中亦不意味著“草案說明”的身份得到普遍肯認。以全國人大常委會法工委編寫“法律釋義”為例，“釋義”的功能困境如“由于全國人大法工委職能與‘法律釋義’效力之間的張力，隱性立法解釋雖有實際效用，但卻面臨著民主、效力和實踐等層面的正當性難題”（42），亦為立法草案說明可能面臨的功能困境（43）。另需注意的是法工委對特定法律的整體或部分條文的見解主要通過“釋義”體現，即附錄中的立法理由書或法律草案說明等具有半官方性質的文件并非法工委見解的“元理解”載體。（44）由此，出版“法律釋義”作為法律實施環節的一項工作，與立法過程中的“草案說明”仍然存在著差異，不能等同而論。

六、結語

經由“術語辨正”能夠更清晰、更準確、更全面地理解概念的本體內涵。因而，一門成熟的學科必然相當重視概念的分析和提煉，努力鑄造一個內涵清晰、邏輯嚴謹的概念體系。（45）于此，甄選“立法草案說明”指稱術語并明晰相應概念譜系的積極意義在于：一方面利于立法草案說明、立法說理、立法資料等關聯研究在適宜的語境下展開，促使理論研究達成共識；另一方面易于在反思現有研究成果基礎上形成共通性術語基石，利于形成理論合力，強化理論研究對于立法和司法的指導作用。運用場域、概念譜系、文書特征等因素綜合考量下，采用“立法草案說明”作為立法過程中生成的“草案說明”文書之學理統稱，較具優勢。取促使外延最廣的立場，可將其界定如下：立法草案提出者在立法準備階段、正式立法階段、法的完善階段與立法草案一同提交的就立法草案起草經過與內容設計等事項進行解說而制作的一種立法文書。當然，概念的厘定不是一蹴而就的過程，這意味著本文所述內容僅為初步嘗試。黨和國家強調加強立法學這一學科建設的機遇期，期待立法草案說明的內涵與外延能夠得到進一步研討。

注釋：

（1）（29）（35）（38）（43） 姜明坤：《立法草案說明研究的背景、論域與展望》，《社會科學動態》2022年第4期。

（2） Richard A. Posner， Legal Formalism， Legal Realism， and the Interpretation of Statutes and the Constitution， Case Western Reserve Law Review， 1986， 37（2）， pp.188-190.

（3） 周芬棉：《開門立法現軟肋：多數草案不附起草說明" 專家建議應出臺具體規則進行規范》，《法制日報》2011年2月24日。

（4） 參見內蒙古自治區鄂爾多斯市中級人民法院《行政裁定書》（［2019］內06行終2號）。

（5） 參見海南省海口市中級人民法院《行政判決書》（［2016］瓊01行初275號）。

（6） 參見貴州省安龍縣人民法院《行政判決書》（［2017］黔2328行初108號）。

（7） 韓大元、劉松山：《憲法文本中“基本法律”的實證分析》，《法學》2003年第4期。

（8） 阿力木·沙塔爾、胡弘弘：《“愛國統一戰線”的規范意義及規范體系構建》，《社會主義研究》2019年第3期。

（9） 姜明坤：《地方物流業立法：模式選擇、功能定位與實現路徑》，《東北農業大學學報》（社會科學版）2019年第6期。

（10）（31） 馬利和：《試述立法活動中的法律草案說明》，《法學雜志》1991年第2期。

（11）（33） 趙立新：《淺議“立法說明”的起草》，《吉林人大》2012年第8期。

（12） 邢斌文：《法律草案說明中的憲法判斷》，《地方立法研究》2022年第1期。

（13） 吳東鎬：《論公共設施致害的賠償規則——對國家賠償法相關立法說明的考察》，《東疆學刊》2006年第4期。

（14） 李光恩：《地方立法的說明理由制度研究》，西南財經大學出版社2020年版，第39—42頁。

（15） 王云清：《立法背景資料在法律解釋中的功能與地位——英美的司法實踐及其對中國的鏡鑒》，《法學家》2019年第1期。

（16） 張婷：《立法理由說明研究》，中國社會科學出版社2020年版，第98—114頁。

（17） 張文顯主編：《中國法學教育年刊》，法律出版社2021年版，第175—185頁。

（18） ［美］E·博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第48頁。

（19） ［美］羅伯特·所羅門、凱思林·希金斯：《大問題：簡明哲學導論》，張卜天譯，廣西師范大學出版社2014年版，第16頁。

（20） 黃茂榮：《法學方法與現代民法》，中國政法大學出版社2001年版，第52頁。

（21） 吳勤民：《法規草案解讀：提高審議質量的有效形式》，《上海人大月刊》2005年第4期。

（22） Stephen Michael Sheppard， The Wolters Kluwer Bouvier Law Dictionary， Wolters Kluwer Law amp; Business， 2012， p.606.

（23） 李店標：《立法公開研究》，吉林大學出版社2012年版，第165頁。

（24） 孫康：《如何認識立法資料？——以美國解釋理論為視點》，《湖北社會科學》2020年第9期。

（25） 陳嘉映：《說理》，上海文藝出版社2020年版，第285頁。

（26） 王鋒：《立法論證研究》，商務印書館2019年版，第8頁。

（27） 馬新福、朱振、湯善鵬：《立法論：一種法社會學視角》，吉林人民出版社2005年版，第411頁。

（28） 王怡：《論立法過程中的事實論證》，《政治與法律》2018年第7期。

（30） 劉平：《立法原理、程序與技術》，學林出版社2017年版，第241頁。

（32） 邢斌文：《論立法過程中法律草案合憲性的判斷標準》，《政治與法律》2018年第11期。

（34） 楊立新、扈艷：《〈中華人民共和國人格權法〉建議稿及立法理由書》，《財經法學》2016年第4期。

（36） 呂發成、王蘭、張麗偉編著：《地方人大公文通鑒》，中國民主法制出版社2009年版，第190—213頁。

（37） 彭漪漣主編：《概念論》，學林出版社1991年版，第288—289頁。

（39） 李樹春：《地方人大機關事務公文寫作教程》，中國民主法制出版社2021年版，第258頁。

（40） 許聰：《法律釋義司法應用的實證研究》，《西南政法大學學報》2017年第6期。

（41） 涂青林：《論地方性法規釋義及其配套機制建構》，《人大研究》2012年第7期。

（42） 劉怡達：《隱性立法解釋：“法律釋義”的功能及其正當性難題》，《政治與法律》2017年第8期。

（44） 葛云松：《物權行為：傳說中的不死鳥——〈物權法〉上的物權變動模式研究》，《華東政法大學學報》2007年第6期。

（45） 黃文藝：《公法研究中的概念清理和重整》，《法學研究》2012年第4期。

作者簡介：姜明坤，東南大學法學院博士研究生，江蘇南京，211100；中南財經政法大學湖北地方立法研究中心助理研究員，湖北武漢，430073。

（責任編輯 程 騁）