深圳市龍崗區(qū)一般耕地長效保護(hù)機(jī)制探討

摘 要 近年來，我國逐步實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，耕地保護(hù)工作體系和要求日益明確。為實(shí)現(xiàn)高度城市化地區(qū)一般耕地的長效保護(hù)與持續(xù)利用，以廣東省深圳市龍崗區(qū)為例，結(jié)合高度城市化地區(qū)一般耕地管理及其保護(hù)利用方面存在的問題，提出加強(qiáng)耕地布局優(yōu)化，促進(jìn)集中連片；加強(qiáng)耕地存量挖潛，多途徑拓展耕地資源；加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)和生態(tài)修復(fù)，提升耕地地力等級；嚴(yán)格用途管制和種植監(jiān)管，落實(shí)耕地雙管控；創(chuàng)新耕地利用模式，探索龍崗區(qū)耕地多重價值體現(xiàn)；壓實(shí)部門職責(zé)，健全耕地保護(hù)工作體系；加大耕保投入力度，完善耕地補(bǔ)償激勵機(jī)制對策。

關(guān)鍵詞 一般耕地；長效保護(hù)；高度城市化地區(qū)；廣東省深圳市龍崗區(qū)

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2024.16.018

近年來，中央一號文件對耕地保護(hù)工作作出重要指示，標(biāo)志著國家實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，要求落實(shí)“長牙齒”的耕地保護(hù)硬措施，堅守耕地保護(hù)紅線。廣東省深圳市貫徹落實(shí)耕地保護(hù)制度，積極推動補(bǔ)充耕地、基本農(nóng)田整改等保障工作。深圳市耕地的管理和利用有其自身特點(diǎn)，而相對于基本農(nóng)田規(guī)范化的管理，一般耕地仍存在耕地管理難度較大、未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理等問題，急需健全一般耕地保護(hù)頂層制度設(shè)計。筆者結(jié)合深圳市龍崗區(qū)一般耕地管理利用存在的問題，提出構(gòu)建耕地長效保護(hù)機(jī)制的策略建議，以期為高度城市化地區(qū)耕地的高質(zhì)量發(fā)展提供借鑒。

1 龍崗區(qū)概況

龍崗區(qū)總面積388.21 km2，地處深圳市東北部，北靠惠州市、東莞市，地處珠江口東岸深莞惠城市圈幾何中心，是深圳輻射粵東粵北地區(qū)的“橋頭堡”，地理位置優(yōu)越。龍崗區(qū)是深圳市的產(chǎn)業(yè)大區(qū)，2023年地區(qū)生產(chǎn)總值5 043.03億元，同比增長6.3%，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值、社會消費(fèi)品零售總額、固定資產(chǎn)投資總額分別同比增長5.5%、6.5%、5.2%，連續(xù)6年位居全國工業(yè)百強(qiáng)區(qū)榜首。根據(jù)2023年國土變更調(diào)查“一上”數(shù)據(jù)，龍崗區(qū)耕地面積約占深圳市（含深汕特別合作區(qū)）的13.5%，排名第四。

2 存在的問題

2.1 耕地規(guī)模小、布局散，面臨耕地減少風(fēng)險

高度城市化地區(qū)城市化率和建成度相對較高，耕地等農(nóng)用地資源匱乏，與城市建設(shè)用地犬牙交錯，因此存在耕地面積過小且分布零散的問題。龍崗區(qū)一般耕地（不含基本農(nóng)田）面積約311.87 hm2，其中近50%的一般耕地面積在0.67 hm2以下，難以對耕地實(shí)施規(guī)模化的有效利用和管理。根據(jù)法定圖則，一般耕地規(guī)劃為建設(shè)用地占比超50%，以交通設(shè)施用地和道路用地為主，部分耕地位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，位于相關(guān)管控線內(nèi)的一般耕地面積約占40%，存在與規(guī)劃不符、與城市建設(shè)用地耦合、多管控線邊界重疊等問題，將增加耕地減少的風(fēng)險。受限于有限的土地資源，高度城市化地區(qū)一般面臨著耕地后備資源不足的問題。龍崗區(qū)綜合耕地后備資源庫、耕地恢復(fù)潛力庫和耕地資源儲備庫，扣除不宜耕土地及零散圖斑，實(shí)際可利用耕地資源不足150 hm2。

2.2 耕地占用需求較大，耕地流出壓力大

高度城市化地區(qū)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)驅(qū)動，存在較大的耕地占用需求。結(jié)合農(nóng)用地轉(zhuǎn)用情況和重大項(xiàng)目耕地占用情況，龍崗區(qū)一般耕地被占用的面積超100 hm2，后續(xù)隨著項(xiàng)目建設(shè)，耕地數(shù)量將進(jìn)一步縮減，未來耕地布局可能更加零散。此外，耕地保護(hù)面臨較大的流出壓力，對比“三調(diào)”和“二調(diào)”數(shù)據(jù)，2009—2019年，龍崗區(qū)耕地面積減少約130 hm2，主要為建設(shè)占用和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是應(yīng)對城市快速發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程的結(jié)果，耕地“雙平衡”壓力較大。

2.3 耕地質(zhì)量參差不齊，利用粗放

部分耕地由于自然稟賦條件差、交通通達(dá)度差、水源持續(xù)保障能力不足等問題，耕地總體質(zhì)量不佳；龍崗區(qū)一般耕地管理方式仍比較粗放，土地利用效率整體較低，存在耕地退化風(fēng)險，整改復(fù)耕面臨較大的資金壓力。

2.4 源頭防控不足，存在非農(nóng)化、非糧化隱患

相對于工業(yè)化和商業(yè)化投入產(chǎn)出，高度城市化地區(qū)耕地種糧的成本收益不成正比，種糧積極性不高，“無人種糧”“無主體投入種糧”問題突出，經(jīng)濟(jì)激勵和科技支撐、價值認(rèn)同等方面尚有不足；由于耕地不成規(guī)模，耕地質(zhì)量差、零散化布局、配套設(shè)施不完善等給耕地的日常監(jiān)管管護(hù)和機(jī)械化生產(chǎn)帶來較大挑戰(zhàn)，存在撂荒、挖塘養(yǎng)魚、種植林果等“非農(nóng)化”和“非糧化”隱患和風(fēng)險。落實(shí)耕地非農(nóng)化和非糧化等耕地用途管制要求，離不開常態(tài)化的耕地動態(tài)監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制。目前，耕地監(jiān)督執(zhí)法的工作模式以自上而下下發(fā)問題圖斑的核實(shí)整改為主，基層監(jiān)管和執(zhí)法力量不足，存在監(jiān)管時效性差、監(jiān)管效率低、存在監(jiān)管死角等問題。

2.5 耕地保護(hù)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體多元化管控目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)

目前，盡管耕地考核和剛性指標(biāo)在數(shù)量管控方面較為明晰，但在耕地質(zhì)量建設(shè)、提升及生態(tài)保護(hù)等方面，管控措施相對薄弱，缺乏具體、可衡量的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。同時，耕地質(zhì)量提升技術(shù)和手段不足，一般耕地建后的管護(hù)模式和機(jī)制不完善。耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)多元化管控目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，耕地質(zhì)量下降、耕地污染及退化等問題時有發(fā)生，一旦發(fā)生其修復(fù)整改將耗費(fèi)大量人力物力財力。此外，農(nóng)民耕地保護(hù)意識的淡薄及對短期經(jīng)濟(jì)效益的過度追求是阻礙耕地保護(hù)多元化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要因素之一。

2.6 職責(zé)分工較為模糊，協(xié)調(diào)機(jī)制不健全

目前，龍崗區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)的職責(zé)分工明晰，管理機(jī)制較為完善。而一般耕地保護(hù)職責(zé)尚未在政策層面進(jìn)行固化，且部分工作存在交叉和模糊地帶。此外，由于耕地面積小和零散等問題，在實(shí)際工作過程中一般耕地難以像基本農(nóng)田一樣開展質(zhì)量建設(shè)、經(jīng)營管理、監(jiān)管和日常管護(hù)等相關(guān)工作，缺乏流暢的協(xié)調(diào)互動機(jī)制，一定程度上存在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一、多頭管理、缺乏主體等問題，降低了行政效能。

2.7 耕地保護(hù)資金保障不足，難以滿足耕地整改整治等需求

耕地保護(hù)工作是一項(xiàng)長期行動，耕地整改復(fù)耕、質(zhì)量提升、配套設(shè)施完善等多項(xiàng)工作任務(wù)都需要資金保障。而目前龍崗區(qū)缺少專門的耕地保護(hù)資金，面臨可申請渠道單一、路徑不明晰、缺少標(biāo)準(zhǔn)等挑戰(zhàn)。

3 對策

3.1 加強(qiáng)耕地布局優(yōu)化，促進(jìn)集中連片

龍崗區(qū)可提前謀劃和啟動耕地布局優(yōu)化工作，按照“量質(zhì)并重、規(guī)模連片”原則，通過落實(shí)年度“進(jìn)出平衡”的實(shí)施、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)、耕地整改復(fù)耕、土地綜合整治等路徑，對優(yōu)質(zhì)集中耕地進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，對較差集中耕地進(jìn)行綜合整治提升，對其他零散用地逐步優(yōu)化，促進(jìn)耕地集中連片、數(shù)量有增加、質(zhì)量有提升。此外，耕地布局優(yōu)化不應(yīng)就耕地論耕地，應(yīng)統(tǒng)籌考慮山水林田湖草、低效用地等，因地制宜劃分整治單元，通過采取農(nóng)用地整理、工礦廢棄地復(fù)墾、土地平整、邊角地整治、退林還耕及低效用地整理等措施，有效整合各類資源，促進(jìn)集中連片和規(guī)模化，同時解決相關(guān)管控線重疊和管控標(biāo)準(zhǔn)沖突問題。

3.2 加強(qiáng)耕地存量挖潛，多途徑拓展耕地資源

編制龍崗區(qū)后備資源有序開發(fā)計劃、年度新增耕地補(bǔ)充計劃等耕地保護(hù)利用專項(xiàng)規(guī)劃，積極開展布局優(yōu)化和整治提升試點(diǎn)。加大耕地恢復(fù)力度，精準(zhǔn)實(shí)施土地整治、耕地開墾等項(xiàng)目，多渠道增加耕地流入，統(tǒng)籌謀劃耕地保護(hù)重大工程，確保耕地數(shù)量有所增加，布局有優(yōu)化，為“雙平衡”管控任務(wù)要求得到落實(shí)提供保障。

3.3 加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)和生態(tài)修復(fù)，提升耕地地力等級

龍崗區(qū)需要編制高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃和耕地質(zhì)量建設(shè)規(guī)劃，明確耕地質(zhì)量建設(shè)目標(biāo)，制訂耕地質(zhì)量保護(hù)與提升方案。聚焦耕地功能恢復(fù)、耕地質(zhì)量提升、生態(tài)修復(fù)等，通過采取覆蓋優(yōu)質(zhì)耕作層、完善農(nóng)田水利設(shè)施、新建機(jī)耕道路、改良土壤等措施，提升耕地質(zhì)量等級，同時加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，推進(jìn)耕地質(zhì)量提升工程、農(nóng)田水利設(shè)施配套建設(shè)工程等，以提升耕地地力。定期開展調(diào)查并更新耕地質(zhì)量等級信息，加強(qiáng)耕地質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測評價，通過持續(xù)改造提升，深耕細(xì)作，提高耕地生產(chǎn)能力。

高度城市化地區(qū)耕地生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品帶來的經(jīng)濟(jì)價值比重相對較小，但卻可以提供更多的生態(tài)類價值，因此需要出臺一系列耕地生態(tài)保護(hù)的相關(guān)政策，并實(shí)施系列相關(guān)生態(tài)修復(fù)工程等，協(xié)調(diào)好耕地生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，穩(wěn)步提高耕地生態(tài)效益。

3.4 嚴(yán)格用途管制和種植監(jiān)管，落實(shí)耕地雙管控

農(nóng)業(yè)主管部門可通過采取明確種植用途相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化耕地承租合同內(nèi)容等措施，科學(xué)引導(dǎo)、合理利用耕地資源，加強(qiáng)耕地種植用途管控。嚴(yán)格非農(nóng)化、非糧化“雙管控”，進(jìn)出平衡、占補(bǔ)平衡“雙平衡”，對涉及非農(nóng)化、非糧化的耕地及時整改復(fù)墾。加強(qiáng)執(zhí)法隊伍建設(shè)，健全耕地動態(tài)監(jiān)管體系和監(jiān)督機(jī)制，充分利用智慧監(jiān)管系統(tǒng)和數(shù)字化平臺，實(shí)現(xiàn)耕地問題“早發(fā)現(xiàn)、早查處、早整改”，加強(qiáng)部門信息共享和聯(lián)動，時刻掌握耕地的動態(tài)變化。

3.5 創(chuàng)新耕地利用模式，探索龍崗區(qū)耕地多重價值體現(xiàn)

建立耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護(hù)機(jī)制，有助于耕地保護(hù)走系統(tǒng)、健康、可持續(xù)的發(fā)展道路[1]。高度城市化地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，應(yīng)積極探索耕地高質(zhì)量和現(xiàn)代化發(fā)展舉措，將耕地的開發(fā)利用價值、生態(tài)價值、教育價值、美學(xué)價值等與高度發(fā)展的城市經(jīng)濟(jì)和市民需求相結(jié)合，充分發(fā)揮耕地的多重功能，探索高度城市化地區(qū)耕地保護(hù)利用新模式，增強(qiáng)耕地的土壤保持、生物多樣性保護(hù)等多重生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能[2]。促進(jìn)農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)融合，依托深圳市豐富的科技資源、人才資源、廣闊的市場資源等，發(fā)展科技農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、市民農(nóng)業(yè)、認(rèn)養(yǎng)農(nóng)業(yè)，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。借鑒耕地郊野公園、農(nóng)業(yè)公園等模式，形成超大城市耕地保護(hù)利用新路徑，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)和效益雙提升。

探索耕地規(guī)模化租賃經(jīng)營管理模式，合理設(shè)置招投標(biāo)條件，引進(jìn)實(shí)力強(qiáng)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)豐富的大型企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一承租，或大力培育耕地保護(hù)主體和新型農(nóng)民隊伍、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，落實(shí)耕地保護(hù)主體責(zé)任，提高耕地管理利用水平[3]。

3.6 壓實(shí)部門職責(zé)，健全耕地保護(hù)工作體系

龍崗區(qū)應(yīng)繼續(xù)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，明確并強(qiáng)化耕地保護(hù)主體責(zé)任[4]。全面推行田長制是壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任的重要舉措，龍崗區(qū)可借鑒“田長制”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和光明區(qū)實(shí)踐，落實(shí)總體要求，出臺田長制實(shí)施方案，明晰組織體系和職責(zé)分工、主要任務(wù)和保障措施，壓實(shí)各部門耕地保護(hù)主體職責(zé)，建立全覆蓋的耕地保護(hù)責(zé)任體系，推進(jìn)耕地保護(hù)網(wǎng)格化管理，完善協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制和配套政策，有力支撐龍崗區(qū)嚴(yán)守耕地紅線和糧食安全底線。在壓實(shí)主體責(zé)任的前提下，盡快開展田長制耕地保護(hù)網(wǎng)格劃定、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)、相關(guān)配套政策和工作機(jī)制完善等工作，有效落實(shí)耕地保護(hù)工作。

考慮到耕地巡查任務(wù)重，執(zhí)法人員不足問題，可在全區(qū)層面實(shí)行田長、林長、河長三長聯(lián)動，將田林河巡查圖斑統(tǒng)一上圖，納入同一系統(tǒng)，統(tǒng)籌臨近片區(qū)農(nóng)業(yè)和生態(tài)資源，逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度，整體巡查和保護(hù)。同時，實(shí)施智慧耕保，人防和技防相結(jié)合，極大提高執(zhí)法、巡查效率。

3.7 加大耕保投入力度，完善耕地補(bǔ)償激勵機(jī)制

龍崗區(qū)應(yīng)多途徑拓展耕地保護(hù)資金渠道。例如，提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出比例，鼓勵社會資本參與，并爭取省、市涉農(nóng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持等，設(shè)立耕地保護(hù)專項(xiàng)基金。從“資金有保障、使用有制度、利用更高效、資金強(qiáng)監(jiān)管”4方面入手，完善資金使用管理辦法相關(guān)政策，明晰使用程序和標(biāo)準(zhǔn)，建立健全耕地保護(hù)資金使用監(jiān)管機(jī)制。

龍崗區(qū)應(yīng)創(chuàng)新耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵機(jī)制。健全以全民保護(hù)耕地為目標(biāo)的激勵機(jī)制，激發(fā)全社會形成耕地保護(hù)合力，對在耕地保護(hù)相關(guān)工作中取得良好成效的主體、企業(yè)或個人給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或獎勵，對破壞耕地的單位和個人進(jìn)行處罰，提高耕地保護(hù)積極性和耕地破壞成本[5]。

4 結(jié)語

深圳市作為高度城市化地區(qū)的代表，面臨著城市高速發(fā)展和土地資源緊缺的矛盾，耕地保護(hù)任務(wù)艱巨且充滿挑戰(zhàn)。因此，構(gòu)建完善的耕地保護(hù)舉措尤為重要。筆者以一般耕地為對象，分析其在耕地保護(hù)和利用方面存在的問題及長效保護(hù)機(jī)制構(gòu)建策略，以期為我國正經(jīng)歷快速城市化的地區(qū)提供借鑒。在城市化進(jìn)程中，各地應(yīng)提前謀劃耕地保護(hù)與城市發(fā)展的關(guān)系，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，及時構(gòu)建耕地長效保護(hù)機(jī)制，理順部門職責(zé)，健全工作機(jī)制，并探索多元化的耕地保護(hù)利用模式，實(shí)現(xiàn)耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的多元管控目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯：張春雨）