山西省政府性融資擔保體系“市縣一體化”改革實踐與思考

山西省在2022年完成的擔保體系“市縣一體化”改革，就是對轄內擔保資源整合的一次有益探索，改革取得了預期效果，為全國政府性融資擔保行業發展提供了“山西方案”。

改革情況

政府性融資擔保具有天然的財政資金“放大器”功能，具有逆周期調節的政策屬性，是破解小微企業融資難、融資貴問題的重要手段，在穩經濟、保就業主體等方面發揮著重要作用。建設完善政府性融資擔保體系，事關山西省民生就業、社會穩定和經濟社會發展大局。

2021年12月，山西省委經濟工作會議將2022年確定為全省市場主體建設年，決定實施市場主體倍增工程、企業上市倍增計劃等。山西省政府性融資擔保作為民營經濟的助推器，被賦予了空前的使命，成為市場主體倍增的重要抓手和關鍵環節。2022年1月29日，省政府常務會審議通過《關于強化市場主體倍增要素服務保障的若干措施》，向全省市場主體提供一攬子力度空前的“政策大禮包”。其中，第六、第七、第八條均涉及政府性融資擔保，提出完善體系建設、補貼補償、銀擔合作等具體要求。

時任省委副書記、省長藍佛安高度重視融資擔保工作，2022年2月28日，全省推進市場主體倍增工程暨開展市場主體建設年活動動員部署會議召開。藍佛安出席并講話。他表示：“要在解決融資難、融資貴問題上取得新突破。用好融擔體系這一抓手，推進政府性擔保市縣一體化改革，引導銀行資金投向中小微企業和實體經濟。破解普惠金融這一難點，通過創設‘三晉貸款碼’，提升信貸便利性和可獲得性。”此后，他又在2022年赴駐晉單位的調研中表示：“加快構建普惠性融資擔保體系，有效破解融資痛點，幫助中小微企業渡難關、增活力。”

按照省委、省政府的決策部署，山西省于2022年3月正式啟動政府性融資擔保體系“市縣一體化”運營改革，旨在解決體系內機構小散弱、政策性作用發揮不充分的問題，通過整合優化擔保資源、釋放體系活力，全力聚焦支小支農主業，服務全省市場主體倍增。

改革的“后半篇文章”

經過“市縣一體化”改革，山西基本上完成了“國家融資擔保基金—省級再擔保機構—市級擔保機構”三層擔保體系架構的搭建，為進一步鞏固改革成果，確保改革后擔保體系在普惠金融領域的功能作用能得到最大限度的發揮，山西省擔保體系由主管、監管部門和省再擔保集團協同聯動，主要從以下幾方面做好改革的“后半篇文章”：

強化改革要求落地 完善行業發展機制 在2022年改革完成后，各擔保機構雖然都按照“九統一”（統一組織機構、統一管理機制、統一資本管理、統一公司治理、統一人員管理、統一業務流程、統一風險管理、統一信息化支撐、統一政策支持標準）要求建立、調整、制定了符合發展需要的各項制度辦法，但從落實和運用角度看，大多數機構還未能切實通過各項體制、機制實現規范健康發展。為了解決上述問題，山西省財政廳、省地方金融監管局和省再擔保集團共同對改革要求的落實情況開展定期反饋與通報，重點督導各市不折不扣落實改革中提出的組織機構、股權管理、業務流程等“九統一”要求，不斷優化管理體制、運行機制，提高市場化運營水平。

加強風險管控 暢通不良資產核銷渠道 山西的融資擔保行業起步較早，各級擔保機構在早年發展過程中由于缺乏相關指導性文件，導致業務開展不夠規范、風險控制不夠有效，擔保代償率普遍都在3%的預警線上下。經過“市縣一體化”改革，部分市級機構雖已將不良資產打包進行剝離（劃轉至財政控股的資產集團），但大部分機構仍有相當規模的代償余額無法處置，嚴重制約發展。

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為此，在完成改革的基礎上，山西省各主管、監管部門重點對擔保機構的風險推出“控增長，銷存量”的系列舉措。各級財政部門履行出資人職責，各級監管部門履行監管職責；各級擔保公司履行主體責任，強化對擔保業務的風險管理；省再擔保集團指導各市擔保機構健全完善各類內控制度體系，提高內部管理能力；省財政廳指導各市財政局參照財政部《金融企業呆賬核銷管理辦法》出臺呆賬核銷制度，理順風險出清機制；省地方金融監管局按照風險特征、表現形式、形成原因、產生機理深挖擔保風險要素，建立政府性融資擔保機構風險監測預警指標體系，強化穿透式監管，努力對各類風險“早識別、早預警、早發現、早處置”，守住不發生區域性系統性風險底線。

推進全省政府性融資擔保行業高質量發展 政府性融資擔保行業的高質量發展是堅持質的有效提升和量的合理增長有機統一的發展。山西擔保體系的“市縣一體化”改革，本身就是一次對省內擔保機構減量提質的過程，也是擔保體系邁向高質量發展的必然選擇。在此方面，山西省地方金融監管局出臺了《促進我省融資擔保行業全方位高質量發展的意見》，對政府性、國有控股、民營控股三類融擔機構“統籌謀劃、分類指導、精準施策”，培育一批“主業突出、特色鮮明、細分領域領先、帶動性強”的融資擔保機構。山西省擔保集團也緊跟國家融擔基金步伐，引導體系內各機構放緩業務增速、提升業務質量，查漏補缺、優化結構，按照有關要求把推動發展的立足點轉到提高質量上來。

改革的階段性成效

山西省政府性融資擔保體系鞏固改革成果、深化改革作用一年有余，各級擔保機構服務能力顯著提升，自主展業活力明顯增強。11家市級擔保機構高效運行，各項經營指標較改革前均實現大幅提升。

2022年末，全省政府性融資擔保體系完成融資擔保業務503.41億元，同比增長42.77%，服務戶數16.72萬戶。年末在保余額492億元，同比增長76.28%。全年代償3.88億元，代償率僅為1.07%，累計代償率由年初的2.41%下降至1.86%。融資擔保放大倍數達到3.36倍，較年初的2.04倍實現大幅提升。

2023年末，全省政府性融資擔保體系完成融資擔保業務741.59億元，同比增長47.31%，服務戶數20.05萬戶。在保余額503億元。當年代償6.71億元，代償率1.520%。累計代償率繼續下降至1.83%，融資擔保放大倍數增長至5.82倍。

改革經驗和幾點思考

改革的成功，得益于山西省委省政府的正確領導和高度重視，時任省長藍佛安親自研究、親自部署改革工作，多次聽取改革進展情況匯報，親自出席改革后政府性擔保機構集中揭牌活動并講話。國務院國辦信息、省政府晉政信息、國家融資擔保基金工作簡報都發文宣傳了山西省的改革工作。回顧改革全程，總結以下經驗做法和思路可供參考借鑒：

第一，優化擔保資源的配置是改革的出發點和落腳點。山西之所以啟動“市縣一體化”改革，其行業背景為：改革前，在全省的81家政府性融資擔保機構中，有86%的縣級機構成立以來未開展過擔保業務，資本金普遍低于5000萬元，大部分僅為2000萬元，11家市級機構平均資本金不足3億元，擔保能力不足。以吸收合并為路徑，將各縣未發揮作用的擔保資金歸集至市級機構，壯大其資本實力，擴大業務覆蓋面至各縣域。此做法既實現了閑散擔保資金的有效歸集，又減輕了各市財政對擔保機構增資的資金壓力。因此，各地在判斷“市縣一體化”改革必要性和可行性時，應主要考慮轄內擔保資源的配置使用情況，若存在基層擔保機構“小、散、弱”等問題，則需通過改革優化擔保資源配置，以有限的資金釋放最大的效能。

第二，改革的推進需要先易后難，循序漸進。擔保體系的改革是一個由易入難的過程，改革的過程應遵循“先試點、后推廣、再鋪開”的原則，挑選政府支持力度大、執行能力強、改革基礎好的區域先行先試，在短期內形成一定的積極成果和示范效應后，再向其他區域推廣延伸。以山西的改革為例，晉城市擔保機構得益于良好的改革基礎。早在2020年，晉城市就啟動市縣機構一體化運營改革，撤銷全市范圍內6家縣（區）級擔保機構法人資格，轉為晉城市融資擔保有限公司的直屬分公司，在改革中把握先機，取得一定成效。但由于當時全省尚未形成體系化的改革思路，晉城市各縣的擔保分公司仍實行獨立運營、自主決策，改革停留在“形似神不似”的第一階段。到2022年，全省改革政策正式出臺，晉城市乘勢而為，高質量完成了改革目標。其他各市也對標晉城市，循序漸進，穩步推進改革。據統計，晉城市擔保已經連續兩年穩居全省業務規模首位，同時代償率也持續保持在較低水平。晉城市作為改革試點，取得的成功論證了改革方向的正確性，也說明了改革步驟的合理性。

第三，改革要分類進行，避免“一刀切”。市、縣（區）擔保機構的一體化運營改革，應該按照不同情況分類分層，不能按照統一的模式推進。目前可行的改革方式主要有：一、市級機構吸收合并縣級機構：縣級擔保機構清產核資，提取有效凈資產后并入市級擔保機構。這種方式適用范圍最廣，合并后縣級擔保機構不再存續。二、縣級機構反向入股市級機構：縣級擔保機構以自身資本金向上入股市級擔保機構。這種方式適用于縣級擔保機構未開展業務或開展業務較少、有一定閑置資金的地區。三、縣級財政股權劃轉：縣級財政部門將所持有的縣級擔保機構股權無償劃轉至市級擔保機構。這種方式適用于政府支持力度大、行政執行能力較強的地區。四、縣級擔保資金托管：縣級財政部門將擔保資金統一歸集至市級擔保機構，由市級擔保機構受托管理并在縣域開展業務。這種方式適用于縣級未成立擔保機構但融資擔保需求比較旺盛的地區。

總之，各地區應合理分析本地客觀條件，結合實際情況，選擇相適應的改革形式，或分步分階段運用上述方式，科學推進轄區內擔保機構一體化運營改革。

作者單位：山西省融資再擔保集團有限公司