巡察工作“結(jié)合實(shí)際確定職責(zé)”的規(guī)范內(nèi)涵與邊界

摘 要：建立巡察制度是全面從嚴(yán)治黨下沉至基層的必然要求。鑒于基層政治生態(tài)的多樣性與復(fù)雜性，新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》賦予了相關(guān)主體一定的裁量權(quán)，使其可以“結(jié)合實(shí)際”確定巡察工作職責(zé)，以提高巡察監(jiān)督效能。但是，“結(jié)合實(shí)際確定”巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)的裁量權(quán)并非毫無(wú)邊界，應(yīng)當(dāng)由市級(jí)黨委參照《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》對(duì)巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)予以細(xì)化規(guī)定，以使巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)與巡視機(jī)構(gòu)職責(zé)具有同構(gòu)性，進(jìn)而有利于巡視巡察一體化推進(jìn)。“結(jié)合實(shí)際確定”需要考慮的因素包括黨組織類型、群眾反映問題、審計(jì)監(jiān)督獲得的線索等，確定的重點(diǎn)內(nèi)容有巡察內(nèi)容與巡察方式等。依據(jù)體系解釋，巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)不得違背黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)原則，不得違背巡察“政治監(jiān)督”的定位，不得違背巡察權(quán)的性質(zhì)。

關(guān)鍵詞：巡察；巡視；參照；結(jié)合實(shí)際確定職責(zé)

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2024）04-0055-12

黨的十八大以來，我們黨不斷加大全面從嚴(yán)治黨力度，致力于構(gòu)建一個(gè)更加嚴(yán)密的黨內(nèi)監(jiān)督體系。作為這一監(jiān)督體系的重要有機(jī)組成部分，基層巡察旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)基層黨組織的全方位監(jiān)督，確保全面從嚴(yán)治黨政策在廣大基層得到有效實(shí)施。最早對(duì)巡察工作作出規(guī)定的是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡(jiǎn)稱《黨內(nèi)監(jiān)督條例》）。2024年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《巡視工作條例》）對(duì)市縣的巡察工作作出了進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。盡管如此，《巡視工作條例》對(duì)基層巡察工作的規(guī)定仍存在一定的模糊之處。該條例第50條規(guī)定：“巡察工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和機(jī)構(gòu)職責(zé)、工作程序和方式權(quán)限、整改和成果運(yùn)用、隊(duì)伍建設(shè)、責(zé)任追究等，參照本條例關(guān)于巡視工作的規(guī)定，結(jié)合實(shí)際確定。”該條款中的“結(jié)合實(shí)際確定”具體是指哪些“實(shí)際”以及“結(jié)合實(shí)際確定”是否存在邊界等問題，理論界和實(shí)務(wù)界應(yīng)當(dāng)予以進(jìn)一步地澄清。

當(dāng)下，地方巡察工作主要面臨工作機(jī)制不健全等問題，這在一定程度上妨礙了巡察工作的成效。①為了構(gòu)建一個(gè)上下聯(lián)動(dòng)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的巡視巡察監(jiān)督網(wǎng)，確保有效查處基層腐敗問題、糾正群眾身邊的不正之風(fēng)、加強(qiáng)基層黨組織的先進(jìn)性和純潔性建設(shè)、疏通政策落地的“最后一公里”通道，有必要對(duì)“結(jié)合實(shí)際確定”的內(nèi)涵進(jìn)行深入剖析，以確保巡察工作的規(guī)范性和有效性。只有當(dāng)職責(zé)明確后，巡察工作才能有序開展，因此本文首先嘗試對(duì)“結(jié)合實(shí)際確定職責(zé)”進(jìn)行規(guī)范分析。鑒于“規(guī)范分析方法對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)學(xué)的研究是相當(dāng)重要的”②，本文主要借鑒法學(xué)的規(guī)范研究方法，對(duì)《巡視工作條例》第50條中巡察機(jī)構(gòu)“結(jié)合實(shí)際確定職責(zé)”之規(guī)定進(jìn)行規(guī)范分析。首先，反思《巡視工作條例》中巡察工作規(guī)定出現(xiàn)的原因。其次，探究“結(jié)合實(shí)際確定職責(zé)”的規(guī)范內(nèi)涵和要求。再次，明確“結(jié)合實(shí)際”的具體內(nèi)容和確定職責(zé)的重點(diǎn)。最后，確定巡察機(jī)構(gòu)的職責(zé)及其邊界。

一、“結(jié)合實(shí)際確定職責(zé)”條款誕生的原因

“全面從嚴(yán)治黨是依靠黨的自我革命跳出歷史周期率的成功路徑。”③要深入貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨，就必須不斷完善黨的自我革命制度規(guī)范體系。2016年頒布的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》意味著該體系得到了較大完善。《黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確了黨內(nèi)監(jiān)督的五大主體及其各種方式，并對(duì)巡察制度作了初步規(guī)定。新修訂的《巡視工作條例》中的巡察制度是對(duì)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》關(guān)于巡察規(guī)定的進(jìn)一步細(xì)化與完善，一定程度上滿足了完善黨內(nèi)監(jiān)督體系和推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的需要。巡察工作“結(jié)合實(shí)際確定職責(zé)”條款則是應(yīng)基層黨組織的特點(diǎn)而生，是基層全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)在要求。

（一）全面從嚴(yán)治黨驅(qū)動(dòng)巡察制度的建立與發(fā)展

從黨內(nèi)法規(guī)的視角審視，巡察制度的起源可追溯至《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，隨后由《巡視工作條例》進(jìn)一步予以落實(shí)和發(fā)展，同時(shí)其他黨內(nèi)法規(guī)亦將其納入其中。2009年，《巡視工作條例（試行）》正式頒布，但其中并未涉及巡察工作。直到2015年修訂的《巡視工作條例》，巡察工作仍未被明確規(guī)定。轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)在2016年10月27日，黨的十八屆六中全會(huì)審議并通過了《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，其中第19條首次提出 “省、自治區(qū)、直轄市黨委應(yīng)當(dāng)推動(dòng)黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會(huì)建立巡察制度，使從嚴(yán)治黨向基層延伸”。值得注意的是，2003年的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》并未對(duì)巡察制度作出規(guī)定，僅規(guī)定“中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委建立巡視制度，按照有關(guān)規(guī)定對(duì)下級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督”。隨著《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的修訂，巡察制度在全國(guó)范圍內(nèi)逐漸興起并蓬勃發(fā)展。“截至2017年５月，各省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)以及15個(gè)副省級(jí)城市開展市縣巡察，巡視和巡察有機(jī)銜接的工作格局正在形成。”④

2017年7月，經(jīng)過修訂的《巡視工作條例》正式將《黨內(nèi)監(jiān)督條例》所確定的巡察制度予以落實(shí)，明確規(guī)定“黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會(huì)建立巡察制度，設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)，對(duì)所管理的黨組織進(jìn)行巡察監(jiān)督”。自此，巡察制度的發(fā)展邁入了快車道。同年8月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》，對(duì)巡察工作職責(zé)任務(wù)、機(jī)構(gòu)隊(duì)伍、組織領(lǐng)導(dǎo)等作出具體而明確的規(guī)定。2018年，中共中央辦公廳印發(fā)了《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》，對(duì)巡視巡察監(jiān)督網(wǎng)的建設(shè)工作進(jìn)行了詳細(xì)地規(guī)劃和部署。2020年12月，黨中央進(jìn)一步出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的意見》，對(duì)巡視巡察工作的聯(lián)動(dòng)銜接機(jī)制進(jìn)行了更為細(xì)致的規(guī)定。2023年，隨著《中央巡視工作規(guī)劃（2023—2027年）》的發(fā)布，巡視巡察工作的規(guī)劃和指導(dǎo)得到進(jìn)一步加強(qiáng)和更新。

巡察制度獲得了黨內(nèi)法規(guī)體系的廣泛支持和強(qiáng)化。首先，2017年10月修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》（以下簡(jiǎn)稱《黨章》）對(duì)巡察制度予以確認(rèn)，為其提供了根本遵循。其次，黨的組織法規(guī)將巡察制度嵌入其中。2018年《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第41條第2款規(guī)定：“黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)情況應(yīng)當(dāng)作為市縣鄉(xiāng)黨委書記抓基層黨建述職評(píng)議考核的重要內(nèi)容，納入巡視巡察工作內(nèi)容，作為領(lǐng)導(dǎo)班子綜合評(píng)價(jià)和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的重要依據(jù)。”此外，2021年實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨組織工作條例》第42條規(guī)定：“各級(jí)黨委（黨組）應(yīng)當(dāng)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)本條例執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，將本條例執(zhí)行情況納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容，納入巡視巡察范圍。”最后，黨的監(jiān)督法規(guī)為巡察制度的順利運(yùn)行提供了紀(jì)律保障。《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（2019修訂）第7條新增了對(duì)巡察工作領(lǐng)導(dǎo)不力的要求，規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督乏力，該發(fā)現(xiàn)的問題沒有發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)問題不報(bào)告不處置，領(lǐng)導(dǎo)巡視巡察工作不力，落實(shí)巡視巡察整改要求走過場(chǎng)、不到位，該問責(zé)不問責(zé)，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)予以問責(zé)。”《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2023 修訂）第55條規(guī)定：“干擾巡視巡察工作或者不落實(shí)巡視巡察整改要求，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分。”巡察制度整體的發(fā)展脈絡(luò)可參見圖1所示。

圖1 巡察制度發(fā)展路徑圖

（二）基層全面從嚴(yán)治黨內(nèi)在要求推動(dòng)“結(jié)合實(shí)際”條款產(chǎn)生

巡察是全面從嚴(yán)治黨的重要手段①，其重要性在《巡視工作條例》第50條中得到生動(dòng)體現(xiàn)，該條款賦予相關(guān)主體以“結(jié)合實(shí)際確定職責(zé)”的裁量權(quán)，這正是全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的內(nèi)在要求。

第一，基層黨組織問題具有隱蔽性、地區(qū)特殊性、復(fù)雜性等特點(diǎn)。首先，基層黨組織的諸多問題，如腐敗，往往隱蔽且不易被發(fā)現(xiàn)。②巡察機(jī)構(gòu)需要靈活運(yùn)用各種方法和手段深入基層，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。其次，不同地區(qū)、多種類型的基層黨組織面臨的問題各異，巡察機(jī)構(gòu)需要根據(jù)實(shí)際情況制定有針對(duì)性的巡察方案，以應(yīng)對(duì)各種紛繁復(fù)雜的情況。最后，縣級(jí)巡察機(jī)構(gòu)需要對(duì)村黨組織進(jìn)行巡察，而現(xiàn)實(shí)情況是我國(guó)的行政村分布廣泛，巡察組難以對(duì)所有村黨組織進(jìn)行巡察。因此，相關(guān)主體需結(jié)合實(shí)際，確定巡察機(jī)構(gòu)的巡察方式。

第二，巡察工作尚處于發(fā)展階段，亟需探索與創(chuàng)新空間。基層巡察的工作機(jī)制是近年來才開始系統(tǒng)推廣的，相較于其他成熟的工作機(jī)制而言，“對(duì)巡察工作組織領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)分工、隊(duì)伍建設(shè)、工作程序、組織紀(jì)律、工作考核、成果運(yùn)用等方面的制度建設(shè)仍然處于探索階段”①。在這一階段，巡察機(jī)構(gòu)需要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善工作機(jī)制。裁量權(quán)為巡察機(jī)構(gòu)提供了必要的發(fā)展空間，使其能夠在實(shí)踐中靈活調(diào)整和優(yōu)化工作方法應(yīng)對(duì)多樣復(fù)雜的基層黨組織，探索和創(chuàng)新巡察工作，逐步形成科學(xué)有效的體制機(jī)制。

第三，簡(jiǎn)單模仿巡視工作機(jī)制并不適宜基層巡察。有學(xué)者總結(jié)了基層巡察效果不佳的原因：地方巡察工作由于經(jīng)驗(yàn)不足，簡(jiǎn)單模仿巡視工作機(jī)制，忽略了巡視與巡察的差異，未能發(fā)現(xiàn)基層巡察監(jiān)督的實(shí)際情況，未能針對(duì)巡察對(duì)象進(jìn)行有針對(duì)性地調(diào)整。②因此，要發(fā)揮基層巡察工作的實(shí)效，就不能簡(jiǎn)單照搬巡視機(jī)構(gòu)的職責(zé)，否則便無(wú)法應(yīng)對(duì)基層政治生態(tài)，必須結(jié)合實(shí)際情況確定巡察機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

綜上所述，《巡視工作條例》第50條旨在實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)：一是增強(qiáng)巡察工作的針對(duì)性，即巡察工作需要聚焦于被巡察單位的具體特點(diǎn)和主要問題，避免“一刀切”。二是提高巡察工作的有效性，通過緊密結(jié)合被巡察單位的實(shí)際情況來確定巡察機(jī)構(gòu)的職責(zé)，確保巡察工作聚焦于關(guān)鍵問題，從而更有效地促進(jìn)問題的解決和被巡察單位的改進(jìn)，提升巡察工作的實(shí)效性。

二、“參照”是“結(jié)合實(shí)際確定職責(zé)”的前提

《巡視工作條例》第50條在賦予巡察機(jī)構(gòu)“結(jié)合實(shí)際確定職責(zé)”自主性的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)了“參照本條例關(guān)于巡視工作的規(guī)定”。這一規(guī)定意味著在確定巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)的過程中，必須首先以巡視工作的規(guī)定為前提。

（一）“參照”的前提：巡視與巡察工作存在異同

第一，巡視與巡察在監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督內(nèi)容上存在差異，這決定了巡察工作只能參照巡視機(jī)構(gòu)的職責(zé)，而不能直接照搬。（1）監(jiān)督對(duì)象存在差異：中央巡視組對(duì)國(guó)務(wù)院部門、中管金融企業(yè)以及省級(jí)黨委等進(jìn)行巡視；省級(jí)巡視組針對(duì)省級(jí)政府職能部門黨組織、所屬下級(jí)黨組織進(jìn)行巡視；巡察則更多是聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和村黨組織。（2）監(jiān)督內(nèi)容存在差異：中央和省級(jí)巡視主要聚焦于大的政策導(dǎo)向和跨區(qū)域性問題；市縣級(jí)巡察則著眼于地方實(shí)際、發(fā)現(xiàn)具體問題，如鄉(xiāng)村治理等更貼近群眾的領(lǐng)域。

第二，巡視與巡察存在相似之處，因此巡察工作可以“參照”巡視。巡察機(jī)構(gòu)與巡視機(jī)構(gòu)的職責(zé)在功能上具有一致性，都是為了加強(qiáng)黨內(nèi)政治監(jiān)督，確保黨的政策和紀(jì)律得到執(zhí)行。它們?cè)诓煌瑢蛹?jí)、面向不同對(duì)象，進(jìn)行同樣重要的黨內(nèi)監(jiān)督工作，均包括推進(jìn)黨中央部署落實(shí)、從嚴(yán)治黨、推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)。究其原因來說，巡察制度建立之初，面臨技術(shù)和目標(biāo)上的不確定性，需要借鑒巡視制度在技術(shù)方法方面的成熟經(jīng)驗(yàn)③，降低新制度風(fēng)險(xiǎn)，由此使得巡察與巡視存在諸多相似之處。

（二）“參照”的效力：優(yōu)先于“結(jié)合實(shí)際確定”

在確定巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮巡視機(jī)構(gòu)的職責(zé)，這主要基于以下兩個(gè)方面的考慮：一是巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制的要求。中共中央在2020年底頒布的《關(guān)于加強(qiáng)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的意見》中明確了“上下聯(lián)動(dòng)”的核心目標(biāo)，即以上促下、聯(lián)動(dòng)貫通，做到橫向全覆蓋、縱向全鏈接、“全國(guó)一盤棋”。新修訂的《巡視工作條例》新增第7條第5項(xiàng)，明確黨組織在巡視工作中的職責(zé)之一就是“統(tǒng)籌構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)工作格局”。管理學(xué)上有“組織距離”的概念，強(qiáng)調(diào)組織“彼此之間的文化背景、認(rèn)知結(jié)構(gòu)和技術(shù)領(lǐng)域越接近， 雙方間的知識(shí)轉(zhuǎn)移就越通暢， 需求者會(huì)更容易理解所接收的知識(shí)并加以應(yīng)用， 進(jìn)而提高合作創(chuàng)新的績(jī)效”①。因此，為了確保黨中央對(duì)巡視巡察工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)巡視巡察機(jī)構(gòu)有效聯(lián)動(dòng)，應(yīng)當(dāng)參照巡視機(jī)構(gòu)的職責(zé)確定巡察機(jī)構(gòu)的職責(zé)，縮減兩者的組織距離，保持兩者間的一致性和連貫性，充分發(fā)揮巡視與巡察的協(xié)同效應(yīng)。二是黨的組織原則要求。根據(jù)黨的民主集中制原則，下級(jí)黨組織應(yīng)當(dāng)服從上級(jí)黨組織，且不得超越上級(jí)黨組織的職權(quán)范圍。那么，在確定巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)時(shí)，需要參照中央及省級(jí)巡視機(jī)構(gòu)的職責(zé)，以防止巡察機(jī)構(gòu)的職責(zé)超越上級(jí)巡視機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

（三）“參照”的內(nèi)容：理念與具體職責(zé)

巡視機(jī)構(gòu)包括巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組、巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡(jiǎn)稱“巡視辦”）和巡視組②，它們之間分工明確、配合密切，形成了一個(gè)高效的工作體系。理念決定具體的規(guī)則設(shè)計(jì)，相關(guān)主體應(yīng)首先參照《巡視工作條例》劃分三者職責(zé)時(shí)所遵循的理念。

第一，合理分工理念。巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的核心職責(zé)在于決策和指導(dǎo)，負(fù)責(zé)落實(shí)黨中央的決策部署，制定規(guī)劃，聽取巡視工作匯報(bào)等。巡視辦則重點(diǎn)承擔(dān)協(xié)調(diào)保障和制度建設(shè)的職責(zé)，具體包括貫徹落實(shí)黨中央決策部署和同級(jí)黨組織及其巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的工作要求，向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告工作情況以及負(fù)責(zé)巡視整改和成果運(yùn)用的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、跟蹤督促、匯總報(bào)告等。巡視組的職責(zé)聚焦于執(zhí)行層面，依據(jù)巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組和巡視辦的部署要求開展具體的巡視工作，向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告巡視情況，對(duì)被巡視黨組織反饋巡視意見，參與推動(dòng)巡視整改和成果運(yùn)用等。三者之間形成了決策、協(xié)調(diào)和執(zhí)行的三級(jí)工作機(jī)制，構(gòu)建了一個(gè)分工合理的巡視工作體系。確定巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循這一合理分工理念。

第二，協(xié)調(diào)配合理念。在開展巡視工作的過程中，巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組、巡視辦和巡視組三者之間的協(xié)同合作同樣至關(guān)重要。巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)制定宏觀決策和總體規(guī)劃，巡視辦承擔(dān)組織協(xié)調(diào)和實(shí)施的具體職責(zé)，而巡視組則專注于執(zhí)行具體的巡視任務(wù)。三者通過信息交流和反饋，以確保巡視工作的有效性。例如，巡視組向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告巡視情況并提出意見建議。巡視辦則向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告工作情況和重要事項(xiàng)。在巡視整改的推進(jìn)方面，三者共同關(guān)注巡視整改和成果運(yùn)用。巡視組向被巡視黨組織反饋巡視意見并移交發(fā)現(xiàn)的問題線索，巡視辦通過協(xié)調(diào)等方式推進(jìn)巡視整改工作的實(shí)施，而巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組則從更高的角度對(duì)整個(gè)巡視整改工作的進(jìn)展和效果進(jìn)行把控與評(píng)估。在合理分工的基礎(chǔ)上，三者的協(xié)調(diào)配合是實(shí)現(xiàn)巡視工作高效運(yùn)行的關(guān)鍵。通過明確各自的職責(zé)和加強(qiáng)相互之間的協(xié)作，可以確保巡視工作的決策、執(zhí)行和監(jiān)督各環(huán)節(jié)緊密銜接，形成合力，從而提高巡視工作的質(zhì)量和效果。

在參照巡視機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)時(shí)，可以將《巡視工作條例》第9、11、12條的規(guī)定作為樣本，這3條分別詳盡地對(duì)巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組、巡視辦和巡視組的職責(zé)作出了規(guī)定，這也是此次《巡視工作條例》修訂的一大亮點(diǎn)：通過明確巡視機(jī)構(gòu)的職責(zé)，為巡視制度的高效運(yùn)行提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在確定巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)時(shí)，應(yīng)在巡視職責(zé)分配理念的指導(dǎo)下，通過借鑒巡視機(jī)構(gòu)職責(zé)劃分的成功經(jīng)驗(yàn)，巡察機(jī)構(gòu)可以更有效地結(jié)合自身實(shí)際，制定出既符合中央要求又貼近基層實(shí)際的職責(zé)體系，從而確保巡察工作的針對(duì)性和有效性。

（四）“參照”確定的主體：市級(jí)黨委

在確定巡察機(jī)構(gòu)的職責(zé)時(shí)，雖然《巡視工作條例》尚未明確指出應(yīng)由哪個(gè)主體具體負(fù)責(zé)，但這一問題的答案對(duì)于巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)的準(zhǔn)確界定至關(guān)重要，是整個(gè)巡察職責(zé)確定工作的起點(diǎn)。在實(shí)際操作中，不同地區(qū)采取了不同的做法。有的地方由省級(jí)巡視機(jī)構(gòu)確定巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)，如陜西省委巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組制定印發(fā)《市縣巡察工作規(guī)范指引》《市縣黨委巡察辦工作操作指引》和《市縣黨委巡察組工作操作指引》，為巡察工作的規(guī)范化和制度化提供了指導(dǎo)；有的地方則由縣黨委確定，例如中共山丹縣委制定《中共山丹縣委巡察工作實(shí)施辦法》，明確了本地區(qū)巡察工作的實(shí)施細(xì)則。本文認(rèn)為，由市級(jí)黨委確定本地區(qū)巡察機(jī)構(gòu)的職責(zé)更為適當(dāng)。

第一，從體系解釋角度來看，《巡視工作條例》第49條規(guī)定：“巡察工作應(yīng)當(dāng)聚焦黨中央決策部署在基層落實(shí)情況、群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題、基層黨組織和黨員隊(duì)伍建設(shè)等。”相較于省級(jí)巡視機(jī)構(gòu)而言，市級(jí)黨委對(duì)本地區(qū)巡察對(duì)象的組織特點(diǎn)有著更為直接和全面的了解，擁有本地區(qū)更多的信息，這種信息優(yōu)勢(shì)使得市級(jí)黨委在確定巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)時(shí)能夠更加準(zhǔn)確地判斷和適應(yīng)具體情況，根據(jù)實(shí)際情況的不同，從而制定出更加貼合本地實(shí)際的巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)，切實(shí)糾正群眾身邊的不正之風(fēng)。

第二，從上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)督角度來看，我國(guó)巡視巡察體系涵蓋中央、省、市、縣四級(jí)。市級(jí)黨委通過制定黨內(nèi)文件來明確巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)，有助于加強(qiáng)市縣兩級(jí)巡察工作的聯(lián)動(dòng)。一是由市級(jí)黨委確定巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)能夠發(fā)揮黨的自上而下的組織優(yōu)勢(shì)，市級(jí)黨委制定的文件在所轄區(qū)域具有更高的權(quán)威性和覆蓋面，有助于市縣兩級(jí)巡察工作的統(tǒng)一，避免職責(zé)不明和推諉扯皮現(xiàn)象。二是市級(jí)黨委的文件可以進(jìn)一步明確市縣兩級(jí)巡察機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限，確保職責(zé)分工明確，促進(jìn)市縣兩級(jí)巡察機(jī)構(gòu)在工作中相互配合、信息共享，形成監(jiān)督合力，提高巡察工作的效率。例如，市級(jí)黨委的文件可以對(duì)問題整改的責(zé)任主體、整改時(shí)限和整改措施進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，推進(jìn)問題整改的落實(shí)。

第三，從執(zhí)行角度來看，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨組織工作條例》第12條規(guī)定：“黨的地方委員會(huì)在本地區(qū)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用。”市級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用有助于提高文件的執(zhí)行力。當(dāng)然，巡察機(jī)構(gòu)在市級(jí)黨委確定職責(zé)過程中并非毫無(wú)作用，巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡(jiǎn)稱“巡察辦”）扮演著重要角色。市級(jí)巡察辦可以充分發(fā)揮其在日常巡察工作中積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理論知識(shí)，在市級(jí)黨委確定巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)時(shí)為其提供建議。

三、“結(jié)合實(shí)際”的內(nèi)容與確定重點(diǎn)

“黨內(nèi)法規(guī)精神是黨內(nèi)法規(guī)核心價(jià)值的凝練與概括”①，在解釋黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，我們必須要探尋黨內(nèi)法規(guī)的目的，并弘揚(yáng)其內(nèi)在精神。“結(jié)合實(shí)際確定職責(zé)”這一條款的核心在于賦予市級(jí)黨委裁量權(quán)，使其結(jié)合本地區(qū)政治生態(tài)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，目的在于使巡察機(jī)構(gòu)的工作更加具有針對(duì)性與實(shí)效性。因此，“參照”便要求市級(jí)黨委不能照抄照搬巡視機(jī)構(gòu)的職責(zé)，如果市級(jí)黨委認(rèn)為巡視機(jī)構(gòu)某些職責(zé)不符合本地區(qū)實(shí)際情況的，便可以不予規(guī)定。因而，“參照”后的關(guān)鍵在于“結(jié)合實(shí)際”確定巡察機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

（一）“結(jié)合實(shí)際”的內(nèi)容：組織類型、群眾反映問題等

任何個(gè)人或者組織的行為都會(huì)受到需求的驅(qū)動(dòng)與資源的掣肘，因此，確定巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)時(shí)需要結(jié)合這兩個(gè)因素。由于“結(jié)合實(shí)際”條款的立法目的在于提高巡察工作的針對(duì)性，黨組織的類型、群眾的反映、審計(jì)監(jiān)督提供的線索等均能夠提高巡察工作的針對(duì)性，因此“結(jié)合實(shí)際”的內(nèi)容應(yīng)包括這些要素。另外，在資源的掣肘下，確定巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)時(shí)也需將巡察機(jī)構(gòu)具備的資源考慮在內(nèi)。

第一，組織類型。不同類型的黨組織，如村黨組織、地方國(guó)家機(jī)關(guān)黨組織、高校黨組織等，其管理方式與承擔(dān)職責(zé)各不相同。中共中央針對(duì)高校、國(guó)企、機(jī)關(guān)和農(nóng)村等不同類型的基層黨組織，結(jié)合各自的工作內(nèi)容與特點(diǎn)，制定了相應(yīng)的組織工作條例。②相應(yīng)地，巡察工作也應(yīng)根據(jù)不同類型黨組織的特點(diǎn)，確定適宜的監(jiān)督方式和內(nèi)容。以村黨組織為例，鑒于其分布廣泛，實(shí)現(xiàn)全面巡察存在一定難度，因此更需結(jié)合實(shí)際情況開展監(jiān)督工作。例如，川巖鄉(xiāng)經(jīng)縣委授權(quán)確定20%的重點(diǎn)村黨組織，由縣委巡察組進(jìn)行常規(guī)巡察，其余80%的村黨組織由鄉(xiāng)黨委組織巡察組在縣委巡察組的指導(dǎo)下開展延伸巡察和“機(jī)動(dòng)式”巡察。聶榮縣委巡察機(jī)構(gòu)采取村級(jí)直巡村和鄉(xiāng)村一體巡察工作模式。陜西省制定《市縣巡察工作規(guī)范指引》《市縣黨委巡察辦工作操作指引》和《市縣黨委巡察組工作操作指引》，對(duì)村（社區(qū)）巡察工作單列一章，明確監(jiān)督重點(diǎn)、方式方法和工作流程，推動(dòng)提升對(duì)村（社區(qū)）巡察的質(zhì)效。寧陜縣同樣如此，因村施策，采取直接巡察（不低于全縣村的30%）、延伸巡察、市提級(jí)巡察（全縣村的6%）、專項(xiàng)巡察等方式，實(shí)現(xiàn)80個(gè)村（社區(qū)）巡察全覆蓋。又如，對(duì)于高校而言，巡察組的巡察內(nèi)容應(yīng)當(dāng)聚焦于科研資金的使用和管理；而對(duì)于國(guó)有企業(yè)，巡察組應(yīng)當(dāng)更側(cè)重于是否存在挪用資金等問題。這種差異化的巡察策略有助于提高監(jiān)督工作的針對(duì)性。

第二，問題情況。《巡視工作條例》要求堅(jiān)持問題導(dǎo)向，發(fā)現(xiàn)問題是開展所有后續(xù)巡察工作的前提。③在確定巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)時(shí)，需要從宏觀上充分考慮不同黨組織存在的問題情況，以便有針對(duì)性地制定監(jiān)督計(jì)劃和整改方案。在正式確定巡察組巡察方式和內(nèi)容前，可以通過紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督和財(cái)會(huì)監(jiān)督獲得的線索確定巡察內(nèi)容。審計(jì)結(jié)果通常揭示了被巡察單位在財(cái)務(wù)管理、資金使用、項(xiàng)目實(shí)施等方面存在的問題，可以為巡察工作提供重要的依據(jù)和線索。通過這種方式，市級(jí)黨委能夠確保巡察工作不是無(wú)的放矢，而是有的放矢，針對(duì)實(shí)際存在的問題進(jìn)行深入挖掘和分析，從而提高巡察工作的質(zhì)量和效果。

第三，群眾反映。“加強(qiáng)巡察監(jiān)督，就是要直面基層、深入群眾，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和推動(dòng)解決損害群眾利益的突出問題。”①《巡視工作條例》規(guī)定，巡視巡察應(yīng)當(dāng)遵循人民立場(chǎng)、群眾路線原則。群眾的反映和意見往往是最真實(shí)、最直接的問題，是巡察工作的重要線索，反映了基層黨組織在實(shí)際工作中存在的問題和不足。在巡察實(shí)踐中，“巡察所發(fā)現(xiàn)的問題線索大部分是來自人民群眾所提供”②。因此，在制定巡察計(jì)劃和執(zhí)行監(jiān)督任務(wù)時(shí)，必須將群眾的反映作為重要參考，確定巡察工作的重點(diǎn)，例如群眾反映強(qiáng)烈的村務(wù)公開、扶貧資金使用、基層干部作風(fēng)等問題，可以作為巡察工作的重點(diǎn)內(nèi)容。

第四，黨中央決策部署與上級(jí)黨委、同級(jí)黨委交辦事項(xiàng)。根據(jù)《黨章》確立的民主集中制原則，地方黨的組織必須嚴(yán)格貫徹落實(shí)黨中央決策部署，確保中央政策在基層得到有效執(zhí)行。當(dāng)然，上級(jí)黨委和同級(jí)黨委的要求也必須嚴(yán)格落實(shí)。巡察組進(jìn)行巡察時(shí)尤其要注意相關(guān)領(lǐng)域黨組織是否貫徹落實(shí)有關(guān)要求。例如，寧夏在2021年巡察工作中自覺將是否貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示和視察寧夏重要講話精神、建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)作為巡察監(jiān)督重點(diǎn)。中共上海市閔行區(qū)巡察組織對(duì)馬橋鎮(zhèn)黨組重點(diǎn)巡察《推動(dòng)虹橋國(guó)際中央商務(wù)區(qū)高水平開放發(fā)展的實(shí)施意見》《推動(dòng)“大零號(hào)灣”科技創(chuàng)新策源功能區(qū)高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施意見》等文件落實(shí)情況。寧夏和上海市閔行區(qū)的巡察工作說明了巡察工作可以重點(diǎn)檢查黨中央決策部署和地方黨委交辦事項(xiàng)的落實(shí)情況，確保這些決策部署在基層得到有效貫徹落實(shí)。

第五，資源配置。“組織產(chǎn)出的結(jié)果將受到資源子系統(tǒng)和組織能力子系統(tǒng)的影響”③，在巡察工作中，有針對(duì)性地配置資源有助于巡察工作的高效開展。確定巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)時(shí)應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，將有限的資源和精力聚焦在最為關(guān)鍵、最為緊迫的問題上，例如在面對(duì)重點(diǎn)問題時(shí)，可以優(yōu)先安排具有豐富經(jīng)驗(yàn)的巡察人員，并為其提供必要的技術(shù)設(shè)備支持，以保障巡察工作的順利進(jìn)行。這種精準(zhǔn)的資源配置策略不僅能夠提升巡察工作的質(zhì)量和效率，而且有助于確保巡察結(jié)果的深度和廣度，從而更好地服務(wù)于發(fā)現(xiàn)問題、提出建議、推動(dòng)整改等巡察工作的核心目標(biāo)。

在以上因素中，群眾反映的問題、各個(gè)黨組織存在的問題可能會(huì)隨著時(shí)間和環(huán)境的變化而變化，黨中央決策部署與上級(jí)黨委、同級(jí)黨委交辦事項(xiàng)可能會(huì)根據(jù)黨中央和地方黨委的最新指示與政策而進(jìn)行調(diào)整。鑒于這些因素的快速變化特性，為了平衡穩(wěn)定性與靈活性，市級(jí)黨委在確定巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確由巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)適應(yīng)這些變化，靈活確定巡察組的工作方式和內(nèi)容。通過這樣的制度安排，巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組可以及時(shí)捕捉到群眾反映的新問題和黨組織面臨的新挑戰(zhàn)，同時(shí)迅速響應(yīng)黨中央及地方黨委的最新要求。這不僅確保了巡察工作的及時(shí)性和適應(yīng)性，也保障了其連續(xù)性和系統(tǒng)性，使巡察監(jiān)督能夠持續(xù)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（二）確定重點(diǎn)：巡察方式與內(nèi)容

“巡察方式影響巡察質(zhì)量”④，巡察內(nèi)容同樣如此，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)“巡察任務(wù)的全面和繁雜，反而給基層巡察帶來了目標(biāo)的不清楚和不準(zhǔn)確”⑤。因此，巡察方式與巡察內(nèi)容需要針對(duì)被巡察單位的實(shí)際問題和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行設(shè)定。巡察對(duì)象并非確定的重點(diǎn)，《巡視工作條例》明確規(guī)定市縣兩級(jí)共同的巡察對(duì)象為黨委工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子、市一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)部門、人民團(tuán)體黨組（黨委）、市（地、州、盟）管理的國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位黨組織以及黨委要求巡察的其他黨組織。縣（市、區(qū)、旗）黨委的巡察對(duì)象較為特殊，包括所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）黨組織。

第一，巡察方式。合適的巡察方式能夠促使巡察組更好地發(fā)現(xiàn)問題，提高巡察工作的效果。例如，廣州市綜合運(yùn)用常規(guī)巡察、專項(xiàng)巡察、提級(jí)巡察等方式，對(duì)工程招投標(biāo)領(lǐng)域開展專項(xiàng)巡察；對(duì)市科技局、市生態(tài)環(huán)境局開展常規(guī)巡察；對(duì)白云區(qū)鐘落潭鎮(zhèn)等進(jìn)行提級(jí)巡察。廣州市巡察機(jī)構(gòu)針對(duì)不同黨組織，運(yùn)用不同方式，可以全面了解被巡察單位的整體情況，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)單位的監(jiān)督，確保巡察工作的全面性、針對(duì)性、深入性和實(shí)效性。2023年9月8日，杭州市委巡察辦召開了全市巡察辦主任會(huì)議，部署了安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)巡察工作，對(duì)于安全這一特定領(lǐng)域進(jìn)行巡察，富陽(yáng)區(qū)便結(jié)合實(shí)際，采取專項(xiàng)巡察方式，對(duì)“8+X”單位履行安全生產(chǎn)監(jiān)督和管理職責(zé)情況實(shí)施重點(diǎn)專項(xiàng)巡察。

第二，巡察內(nèi)容。根據(jù)《巡視工作條例》規(guī)定，巡察內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括落實(shí)黨中央決策部署、習(xí)近平總書記講話、執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)、落實(shí)意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制的情況；落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任、推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的情況等內(nèi)容。①但具體來說，市級(jí)黨委應(yīng)根據(jù)巡察對(duì)象的性質(zhì)和特點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注其存在的問題。例如，對(duì)于村黨組織而言，重點(diǎn)應(yīng)聚焦環(huán)境治理、鄉(xiāng)村振興等中央和省市縣委重大決策部署落實(shí)情況、基層黨組織建設(shè)情況、掃黑除惡情況。另外，結(jié)合巡察對(duì)象的歷史問題，通過其他監(jiān)督方式取得的線索以及群眾反映情況，可以有針對(duì)性地確定巡察內(nèi)容。

四、“參照”并“結(jié)合實(shí)際”后的職責(zé)確定及其邊界

在明確巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)由市級(jí)黨委確定，需參照巡視機(jī)構(gòu)職責(zé)的理念與具體內(nèi)容，結(jié)合群眾反映的問題、黨組織類型后，便需要完成確定巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)的工作。通過劃定清晰的職責(zé)邊界，可以提升巡察工作的規(guī)范性和有效性，避免巡察機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)時(shí)可能出現(xiàn)的越權(quán)或失職行為。同時(shí)，為了防止裁量權(quán)的濫用，需要?jiǎng)澢逖膊鞕C(jī)構(gòu)職責(zé)的邊界。

（一）巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)的確定

巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組職責(zé)與巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組職責(zé)基本等同，包括制定巡察工作的規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)巡察隊(duì)伍建設(shè)等工作。不同的是，由于我國(guó)的巡視巡察體系由中央、省、市、縣構(gòu)成，縣級(jí)巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組并不承擔(dān)對(duì)下級(jí)黨組織巡察工作的指導(dǎo)職責(zé)。這是因?yàn)榭h級(jí)以下的黨組織，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村黨組織，通常由縣級(jí)巡察機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)巡察監(jiān)督，而無(wú)需縣級(jí)巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組再進(jìn)行層級(jí)式的指導(dǎo)。但市級(jí)黨委可以細(xì)化市級(jí)巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)縣級(jí)巡察機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，例如明確指導(dǎo)的方式、頻次、時(shí)間、內(nèi)容等。此外，不同于巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組還需貫徹上級(jí)黨組織工作要求。尤其需要注意的是，應(yīng)當(dāng)明確巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組在研究提出巡察工作規(guī)劃、年度計(jì)劃和階段任務(wù)安排時(shí)應(yīng)結(jié)合不同黨組織類型、資源等要素，確定每次巡察的監(jiān)督對(duì)象、方式與內(nèi)容。

目前，一些地方在制定巡察工作規(guī)范時(shí)，未能充分明確巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組在巡察整改工作中的推進(jìn)職責(zé)。其雖然規(guī)定了巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組需研究巡察成果的運(yùn)用、進(jìn)行分類處置，并提出相關(guān)意見和建議，同時(shí)還要求向市委巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和縣委報(bào)告巡察工作情況，但并未對(duì)巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組在巡察整改方面的職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，這是需要加強(qiáng)和改進(jìn)的地方。此外，巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)承擔(dān)貫通協(xié)調(diào)職責(zé)。巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組一般由市縣黨委書記、紀(jì)委監(jiān)委書記組成，具備協(xié)調(diào)貫通其他監(jiān)督方式的能力，但有些地方的巡察文件尚未對(duì)此加以重視。干部建設(shè)在整個(gè)巡察工作推進(jìn)中也至關(guān)重要，巡察領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的作用更多體現(xiàn)在協(xié)助和配合，而非主導(dǎo)推動(dòng)。

作為巡察工作的運(yùn)行中樞，巡察辦與巡視辦職責(zé)也基本等同。和巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組一樣，巡察辦也必須貫徹和執(zhí)行上級(jí)黨組織的工作要求，縣級(jí)巡察辦也無(wú)需指導(dǎo)下級(jí)。在確定巡察辦職責(zé)時(shí)，需要特別注意以下幾個(gè)方面：

一是貫徹落實(shí)中央、上級(jí)及本級(jí)黨組織以及巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的要求，并及時(shí)向巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行報(bào)告，而不應(yīng)僅落實(shí)本級(jí)黨組織要求。這一點(diǎn)在《中共山丹縣委巡察工作實(shí)施辦法》中得到體現(xiàn)，該辦法第8條明確了縣委巡察辦向巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告工作情況的職責(zé)。二是作為巡察工作的中樞機(jī)構(gòu)，巡察工作辦公室需要推進(jìn)巡察的制度建設(shè)、理論研究、信息化建設(shè)等。如中共南充市委巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《中共南充市委巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)施方案》。鑒于市縣級(jí)巡察辦的資源分配狀況，由市級(jí)黨委進(jìn)行制度建設(shè)、理論研究會(huì)更加恰當(dāng)。在縣級(jí)巡察辦資源不足的情況下，可適當(dāng)放松制度建設(shè)與理論研究方面的職責(zé)。三是巡察辦應(yīng)注重對(duì)巡察工作的指導(dǎo)與保障。目前，有些地方發(fā)布的文件僅注重巡察辦的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)功能，卻忽略了巡察辦應(yīng)承擔(dān)的保障職責(zé)。巡察辦應(yīng)確保巡察工作所需的人力、物力、財(cái)力等資源充足，為巡察組提供必要的辦公設(shè)備、交通工具。如果缺乏必要的保障，巡察組的工作便無(wú)法順利開展。四是巡察辦應(yīng)當(dāng)承擔(dān)整改落實(shí)的職責(zé)。此次《巡視工作條例》修訂的一大亮點(diǎn)便是以整章形式對(duì)巡視整改制度作出了完整規(guī)定，以保障巡視成果得到利用。在巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制中，作為巡視工作的延伸與模仿，巡察同樣需要重視整改成果的運(yùn)用，如此才能使得巡視巡察工作真正有成效。

就巡察組的職責(zé)而言，當(dāng)前地方巡察工作文件對(duì)其并不重視，均未集中列舉巡察組的職責(zé)。然而，明確這些職責(zé)對(duì)于巡察工作的順利開展至關(guān)重要。首先，《巡視工作條例》對(duì)巡視組職責(zé)進(jìn)行了列舉，巡察工作應(yīng)當(dāng)參照進(jìn)行。其次，就巡視組的巡視權(quán)而言，“法定授權(quán)使得巡視組不僅獨(dú)立于被巡視黨組織、紀(jì)委和組織部，也相對(duì)獨(dú)立于巡視黨組織和巡視領(lǐng)導(dǎo)小組（巡視領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室），因而也就在巡視權(quán)力行使上有了更大的隔離地帶和自由空間”①。而巡察組與巡視組類似，雖然其內(nèi)容和方式并非由自身決定，但巡察組在進(jìn)行巡察時(shí)，工作人員具有獨(dú)立意志，承擔(dān)著信息搜集與向上反饋情況的職責(zé)，需要向巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)巡察情況并提出意見和建議。因此，明確巡察組的職責(zé)更有利于發(fā)揮這一重要功能。最后，明確巡察組的職責(zé)，可以提高工作效率。通過列舉巡察組的職責(zé)，巡察組能明白哪些是應(yīng)當(dāng)關(guān)注并投入工作的方向和重點(diǎn)，哪些不應(yīng)過多干涉，避免在工作中偏離主要目標(biāo)或花費(fèi)不必要的時(shí)間和資源處理不屬于自己職責(zé)的事務(wù)。

具體來說，巡察組的核心職責(zé)包括執(zhí)行巡察工作的各項(xiàng)要求，圓滿完成巡察任務(wù)，及時(shí)向巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組和巡察辦反饋巡察過程中的情況以及積極推動(dòng)整改措施的落地實(shí)施。市級(jí)黨委尤其需要重點(diǎn)明確巡察組反映情況與提出建議的職責(zé)，并可對(duì)其予以細(xì)化。因?yàn)樽鳛橹苯咏佑|基層黨組織的主體，巡察組能夠獲得充分的巡察過程中的信息，尤其是在巡察過程中巡察制度遇到的問題，為巡察工作的優(yōu)化提供支撐，這是巡察制度能夠自我更新、自我迭代、自我優(yōu)化的關(guān)鍵所在。考慮到基層巡察工作人員數(shù)量有限，巡察辦應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)巡察組干部進(jìn)行教育、管理和監(jiān)督，以確保巡察工作的質(zhì)量和效率。此外，市級(jí)黨委在確定巡察組的職責(zé)時(shí)，要明確針對(duì)不同類型、不同地區(qū)的黨組織應(yīng)采取的具體巡察方式。例如，為了解決“熟人社會(huì)”可能帶來的問題，對(duì)于村黨組織的巡察，可以采用交叉巡察的方式，以此提高巡察的客觀性和公正性。

（二）“結(jié)合實(shí)際確定職責(zé)”的邊界

“結(jié)合實(shí)際確定職責(zé)”作為《巡視工作條例》的重要組成部分，一旦脫離原則與其他規(guī)定的約束，裁量權(quán)被濫用的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)大幅增加。因此，在確定巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)時(shí)，需要采用體系解釋方式界定其邊界。體系解釋是要觀察這個(gè)規(guī)范與其他規(guī)范的關(guān)聯(lián)。①這種關(guān)聯(lián)性不僅包括同一法律內(nèi)部不同條款之間的聯(lián)系，也涵蓋了不同法律之間的相互關(guān)系。體系解釋是一種重要的解釋手段，同時(shí)也是評(píng)價(jià)其他解釋方法合理性的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)榉ㄒ?guī)必須滿足內(nèi)部一致性的基本要求。

第一，不得違背黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)原則。《巡視工作條例》第4條要求巡視工作應(yīng)遵循黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)原則。該原則明確了巡視工作的組織架構(gòu)和責(zé)任層級(jí)。在這一原則的拘束下，黨中央對(duì)全國(guó)的巡視巡察工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)黨委在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)本地區(qū)的巡視巡察工作負(fù)責(zé)。黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分級(jí)負(fù)責(zé)原則的結(jié)合，既能夠保證黨的工作在全國(guó)范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)一致，又能夠確保巡視巡察工作在各個(gè)層級(jí)的順利進(jìn)行。這一原則要求各級(jí)巡視巡察機(jī)構(gòu)只能依據(jù)其管理權(quán)限對(duì)本地區(qū)黨組織進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于不屬于自己管理范圍的黨組織，巡視巡察機(jī)構(gòu)沒有權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。作為市縣一級(jí)的機(jī)構(gòu)，巡察機(jī)構(gòu)在地域上不得對(duì)全國(guó)、本省以及其他市縣的巡察工作進(jìn)行安排；在事項(xiàng)上，不得與中央和省級(jí)巡視機(jī)構(gòu)沖突，如不得規(guī)劃本省的巡視工作。

第二，不得違背巡察的定位。學(xué)界一般認(rèn)為巡察監(jiān)督本質(zhì)上是政治監(jiān)督。②此次新修定的《巡視工作條例》在第2條也明確指出：“巡視工作是政治監(jiān)督。”作為一種特殊形式的黨內(nèi)監(jiān)督，政治監(jiān)督是對(duì)黨委基于組織原則進(jìn)行監(jiān)督的有益補(bǔ)充。黨委監(jiān)督是上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，政治監(jiān)督是對(duì)管理者的外部監(jiān)督。這種監(jiān)督的目的是從宏觀上確保全黨上下在政治上的高度一致和戰(zhàn)略目標(biāo)的一致性，促進(jìn)黨的集中統(tǒng)一，并保證黨的路線方針政策得到正確實(shí)施。因此，政治監(jiān)督是“內(nèi)部監(jiān)督的外部監(jiān)督”③。雖然巡視與巡察的對(duì)象不同，但定位一致，均不能超越政治監(jiān)督定位，不能干擾到被巡察黨組織的日常職能運(yùn)作。

第三，不得違背巡察權(quán)的性質(zhì)。《巡視工作條例》賦予了巡視機(jī)構(gòu)巡視權(quán)，巡察權(quán)如同巡視權(quán)一樣，并非處置事務(wù)的權(quán)力，其主要任務(wù)在于發(fā)現(xiàn)問題、反映問題、推動(dòng)問題解決。《巡視工作條例》第30條規(guī)定：“對(duì)巡視發(fā)現(xiàn)的問題和反映黨員、干部涉嫌違紀(jì)違法的問題線索，巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和巡視組依據(jù)干部管理權(quán)限和職責(zé)分工，按程序分別移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織部門或者有關(guān)單位。”因此，巡察組的首要任務(wù)是通過巡察發(fā)現(xiàn)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在黨風(fēng)廉政建設(shè)、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)等方面存在的問題，之后巡察組及時(shí)向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織部門和有關(guān)單位移交巡察發(fā)現(xiàn)的問題與問題線索，確保問題得到及時(shí)反映。巡察機(jī)構(gòu)不可對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行直接處置，否則便違反了巡察權(quán)的性質(zhì)。

確定巡察機(jī)構(gòu)的職責(zé)是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨在基層貫徹落實(shí)的一項(xiàng)重要工作。市級(jí)黨委在確定巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)參照《巡視工作條例》對(duì)巡視機(jī)構(gòu)職責(zé)的理念與具體規(guī)定，構(gòu)建巡察機(jī)構(gòu)的整體職責(zé)框架。在此基礎(chǔ)上，市級(jí)黨委結(jié)合實(shí)際進(jìn)一步明確巡察機(jī)構(gòu)職責(zé)。在具體確定職責(zé)時(shí)，市級(jí)黨委應(yīng)遵循巡視原則，恪守政治監(jiān)督定位，不得超越巡察機(jī)構(gòu)自身的職責(zé)。巡察監(jiān)督屬于國(guó)家治理體系的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)按照新時(shí)代實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理現(xiàn)代化的各項(xiàng)要求，強(qiáng)化其自身的規(guī)范性和專業(yè)性，嚴(yán)格依法依規(guī)依紀(jì)開展巡察工作。在《巡視工作條例》修訂后，市級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)及時(shí)頒布或修改相關(guān)的文件，明確巡察機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限，以推進(jìn)巡察工作的順利進(jìn)行。

責(zé)任編校 陳 瑤

The Normative Connotation and Boundaries of “Determining

Responsibilities in Line with Actual Conditions” in Inspection

Wang Taofei， Liu Lianjun（School of Law， Southeast University， Nanjing 211102， Jiangsu， China）

Abstract： The establishment of the inspection system is an inevitable requirement for the comprehensive and strict governance of the Party to be extended to the basement level. In view of the diversity and complexity of the political ecosystem at this level， the newly revised “Regulations on Inspection Work” grants relevant entities certain discretion to “determine inspection responsibilities in line with actual conditions” in order to improve the effectiveness of inspection supervision. However， the discretion of “duty assignment in line with actual conditions” for inspection responsibilities is not without boundaries. It should be refined by the municipal Party committee in accordance with “Regulations on Inspection” to ensure that the responsibilities of the inspection institutions are somewhat isomorphic with the responsibilities of the inspection institutions， which is conducive to promoting the integration of inspection and supervision. Factors to be considered in “duty assignment in line with actual conditions” also include the type of Party organization， public opinion， and clues obtained from audit supervision， etc.， with key content focusing on the content and methods of inspection. According to the interpretation of the Party’s regulatory system， the responsibilities of the inspection institutions must not conflict with the principles of the “Regulations on Inspection，” or violate the positioning of “political supervision” for inspections， or contravene the nature of the inspection power.

Key words： supervision; reference; inspection； duty assignment in line with actual conditions