川渝毗鄰地區協同發展的困境與破解

[摘要] 四川省達州市、重慶市開州區和梁平區作為長江經濟帶、成渝地區雙城經濟圈、萬達開川渝統籌發展示范區和明月山綠色發展示范帶的核心腹地，在社會主義現代化建設新起點上，全力推動川渝毗鄰地區協同發展既是機遇也是使命。但由于長期行政區劃的分離，達州市和川渝毗鄰鄉鎮在協同發展中還面臨許多具體問題和現實困境。基于此，了解川渝毗鄰地區協同發展的整體情況，認清川渝毗鄰地區協同發展的基本現狀，破解川渝毗鄰地區協同發展的難題，對于川渝毗鄰地區改變相對落后的面貌，走出發展的真空具有現實意義。

[關鍵詞] 川渝毗鄰地區；成渝地區雙城經濟圈；長江經濟帶

[作者單位] 中共達州市委黨校

川渝地區山水相連，人文相親。中共中央、國務院高度重視川渝地區發展，作出了推動成渝地區雙城經濟圈建設的重大決策部署。川渝毗鄰地區協同發展是經濟發展的客觀要求和不可阻擋的歷史潮流，需堅持整體思維和系統觀念，優化整合區域資源，加強經濟發展、生態環保、交通設施、社會民生等方面政策協同對接，提升區域影響力和競爭力。這對于地處川渝交界的達州、梁平和開州來講，既是千載難逢的良好機遇，也是共建共治毗鄰地區發展的使命擔當。

希望與努力的初現：川渝毗鄰地區協同發展的背景

抱團發展的美好期盼：合作共識不斷凝聚。截至目前，兩地政府已多次召開相關黨政聯席會議、分管領導協調會議，共同加強頂層設計，共同謀劃實施合作共建年度重點任務，協同編制完成萬達開川渝統籌發展示范區建設方案，聯合印發《推動川渝萬達開地區統籌發展總體方案的通知》。兩地毗鄰地區主動融入，積極加強對接，密切開展合作，推動川渝毗鄰地區融合發展開啟了新局面。

協同發展的現實選擇：文旅融合邁出步伐。川渝陜三地毗鄰地區共同編制完成《大三峽·大巴山文化旅游發展聯盟行動方案》，共同打造主題旅游線路，共塑文旅品牌，聯合推出旅游經典景區，推動文旅融合一體化發展。同時，通過以項目為引領的方式進行帶動，促進雙方在文物保護、文旅產業、文旅宣傳、人才培養等方面實現資源共享與聯動合作，為推動川渝毗鄰地區融入成渝地區雙城經濟圈建設注入了新動能。

互通有無的艱辛探索：交通規劃形成格局。近年來，兩地聚焦建設“全國性綜合交通樞紐”，加快補齊交通基礎設施短板，推動融入國家“八縱八橫”高鐵路網，達開梁地區與成都、重慶主城間1小時“鐵三角”格局加快形成。同時，達州與開州、梁平等毗鄰區縣聯合開展交通便捷行動，已開行跨省城際公交線路多條。兩地初步構建起毗鄰地區綜合交通路網新格局，為川渝毗鄰地區要素資源的自由流動創造了條件。

發展思路的策略分析：產業優勢共謀發展。工業上，兩地毗鄰地區全方位推進新型工業化，聚力打造重慶電子信息和智能裝備制造產業配套基地。農業上，兩地毗鄰區域聯合打造成渝現代高效特色農業合作示范園，建成水稻聯合制種基地、水產聯合育苗和水稻品種測試推廣基地。公共服務業上，兩地加快推進城鄉基本公共服務普惠融合，“川渝通辦”開通、出臺惠民政策，深化拓展文化教育、醫療衛生、社會資源等領域合作。

現實藩籬的化解突圍：改革創新激發活力。達州積極推出經濟區與行政區適度分離改革措施，扎實推進生產要素配置，深化綜合配套改革試驗，聯手打造內陸開放合作新高地，從頂層設計上為總部經濟發展布局和項目合作發展目標等提供服務和保障。另外，達州市與重慶毗鄰地區啟動建設職業教育協作發展改革試驗區，建設天府科技云服務中心等，為促進成果轉化應用提供科技綜合服務平臺。

現實與前瞻的審視：川渝毗鄰地區協同發展的困境

合作機制不健全。川渝毗鄰地區間的合作機制較為松散、有待健全，市、縣（區）系統全面的統籌協調、政策對接、政務協同、信息暢通、利益分享、風險分擔等機制尚未建立。在渝達毗鄰地區合作方面，僅有“明月山綠色發展示范帶”和“萬達開川渝統籌發展示范區”，達州市雖然出臺了實施意見，建立了相應協作機制，但全市層面與川渝毗鄰地區的全面融合發展則缺乏頂層制度設計。同時，由于地域臨近、資源稟賦較為相似、行政區劃分割和行政壁壘等因素的影響，導致了達州、梁平、開州地區在協同發展上缺少高層次的互動和較為統一的規劃，川渝兩地的協同發展只能借助于有關成渝地區雙城經濟圈建設的規劃文件。

要素保障不到位。達州與川渝毗鄰地區在區域發展政策、數據指標選取、資金投入分配等具體事宜處理方面存在一定程度的差別，這些因素反映著兩地在利益協調、利益分配、利益補償方面的狀態。另外，達州、梁平、開州三地在上級政策、項目、資金支持等方面同重點規劃發展區域存在一定差距，更多靠成都、重慶的市場主體以合作投資方式輸入生產要素。同時，文化教育、醫療衛生、社會保障等公共民生領域差異較大，制約著川渝兩地鄉鎮經濟社會發展。另外，達州、梁平、開州地區智庫研究機構數量有待增多，為政府部門提供決策咨詢建議有待完善，這也間接延長了發展要素的形成時間。

發展程度不均衡。達州與川渝毗鄰的鄉鎮處于較為偏遠地帶，經濟社會發展水平較低，交通、場鎮等基礎設施建設滯后，缺乏鎮域經濟持續發展的“造血”功能，與重慶毗鄰鄉鎮發展水平差異較大。鄉鎮建設方面，場鎮配套設施存在著納入國省試點鎮與未納入國省試點鎮建設差距較大、鄉鎮規劃建設短板明顯等問題。同時，達開梁三地作為社會聯系密切、經濟發展程度較高和開發條件相對較好的區域，雖然人口較為集中，城鎮分布較密，經濟體量較大，綜合實力較強，但3個城市自身發展水平尚不均衡，發展基礎和整體實力還有一定差距，存在發展不平衡不充分不協調的現象。

合作效果不顯著。達州與川渝毗鄰地區的鄉鎮產業基礎薄弱，主要以農業為主，產業形態比較傳統單一、附加值低，特色優勢產業帶動力不強。到目前為止，達州、開州和梁平正在按照相關統籌發展規范性流程來推進協同發展，但3個城市的統籌發展規劃仍處于初級階段，具體合作事宜停留在文件理論上較多，難以落地落實。一方面，3個城市產業布局集聚效應低，僅體現于兩兩城市間的合作。另一方面，達開梁三地內部經濟一體化耦合協調程度不高，產業同質化較為明顯，差異化發展不足，產業引進各自為政，導致了三地產業的互補性、互聯性不足，形成不了組團發展競爭的優勢。

謀劃與設想的藍圖：川渝毗鄰地區協同發展的對策

推動川渝毗鄰地區協同發展，需要從規劃協議、產業發展、要素流動、配套建設等方面分工協同發展機制，逐步消除由于行政分割和行政壁壘造成的資源錯配、同質化競爭等現象，形成省際交界地區緊密互動、協同共建和統籌發展的積極探索。

深化協同發展框架協議，完善川渝毗鄰地區協同發展規劃，推動區域空間從“有界”到“無界”的理念轉換。一是深入研究對方規劃格局凝聚合力。找到自身發展與重慶發展的契合點，要找準切入點和突破口，加強川渝毗鄰地區協同發展思路、專項規劃對接，共同謀劃一批交通、產業、生態等引領性跨區域重大項目及重大政策，力爭更多的重大政策、重大事項、重大項目進入國省或區域規劃“盤子”，加快把國家的政策紅利轉化為實效。二是重新審視達州推進川渝毗鄰地區的發展規劃。要結合全市經濟社會發展規劃，根據達渝毗鄰地區的區域實際和發展特點來重新審視和調整達州融入重慶經濟圈規劃，特別是要考慮創建“萬達開川渝統籌發展示范區”和“明月山綠色發展示范帶”來完善規劃，高質量編制達渝協同發展創建方案。三是修編相關發展規劃和行動方案。根據達州城市發展規模、城市功能、城市交通等硬軟條件，結合省委對達州的發展定位和城市空間拓展等方面的需要，修編新一輪城市總體發展規劃，同毗鄰地區聯合研究出臺產業發展融合、人才交流互認、金融配套支持等政策措施。四是切實做好達州融入成渝地區雙城經濟圈的政策引導。達州不僅要用足用活已有的優惠政策，還要深入研究國家產業政策和中央、省委給予成渝地區雙城經濟圈及達州的各種優惠政策，制定和完善達州產業發展中長期規劃及支持產業大提升、大發展的政策和制度體系，打造一流政策環境，使達州與川渝毗鄰地區經濟發展既充滿活力，又能有效地規避政策和市場風險。

建立健全聯合領導小組，加大毗鄰地區資源聯合開發力度，推動發展資源從“無序”向“協同”的模式演進。一是深化統籌協調機制。立足由市委、市政府主要領導任雙組長的市推動“雙城圈”建設下的領導小組，下設辦公室和專項工作組，推進重大國家戰略、省委省政府決策部署、川渝兩省市黨政聯席會議和市領導小組議定事項、重點任務的實施。繼續組建聯合辦公室，主任由毗鄰地黨委、政府分管領導輪值兼任。二是完善季度聯席會議制度。共同推進聯席會議、協調會議、聯合辦公室和專項工作組運作機制，堅持兩地半年輪值制度，共同商議研究毗鄰地區合作工作中有關重點項目實施等一些重大事項，及時協調解決合作過程中遇到的重點難點問題。三是落實黨政干部雙向互派協作機制。毗鄰地發改、同城化、文廣旅、農業農村等部門及毗鄰鄉鎮互派干部，安排到推進毗鄰地區融合發展專班工作，加強協調對接，互通情況信息，推進深度合作。四是推行信息交流媒體互動協作機制。逐步建立覆蓋萬達開和明月山地區互聯互通的信息網和微信公眾號，對重大政策、合作項目、材料資源和人力需求等信息通過網絡發布，對外宣傳展示達州與川渝毗鄰地區一體化協同發展的鮮明形象。

促進經濟要素自由流動，加快經濟區與行政區的脫鉤步伐，推動發展定位從“近鄰”向“隊友”的角色轉變。一是不斷推進“兩區”適度分離改革。開展川渝兩地經濟社會發展政策差異的全面系統梳理，梳理出財稅、土地及公共服務等政策差異。出臺達州與川渝毗鄰地區經濟區與行政區適度分離改革項目實施方案，圍繞共建統籌發展大機制、共建互利共贏大平臺、打通直連直達大通道、推動生態環境大保護、推動社會治理大協作，推出具體改革舉措。二是探索建立一體化利益分享機制。將負責跨行政區合作的管理部門行政層級提升等級，建立事權與支出責任相匹配的財政體制，協調合作各方主體的收益和成本。聯合出臺建立健全達州與川渝毗鄰地區跨區域合作項目財稅利益分享機制的指導意見，從頂層設計上明確經濟發展、項目合作等項目的財稅分配管理辦法。三是探索建立一體化協同創新引導機制。聯合起草并出臺達州與川渝毗鄰地區創新投資引導基金操作辦法。探索建立項目協同推進機制，加入成渝地區雙城經濟圈農業科技創新聯盟，打造達州與毗鄰地區農業科技示范走廊；協同推進科技成果轉化，搭建川渝協同發展科技綜合服務平臺。

強化基礎配套設施建設，不斷增強產業政策的一體化程度，推動發展策略從“競爭”到“合作”的態勢融合。一是強化一體布局、交通先行，推動基礎設施互連互通。圍繞暢達成渝雙城都市圈，完善毗鄰區域交通，改造升級毗鄰地區連通路，加快連通大中小微通道，打通達州與川渝毗鄰鎮村瓶頸路、連通斷頭路，實現“交通1小時”通達通聯，加快綜合交通網絡的一體化。二是提供用地保障、優化流程，保障川渝發展用地需求。用好農村宅基地改革試點政策，加強川渝毗鄰地區內重點項目土地指標保障。積極配合省級層面做好毗鄰地帶精品示范項目土地綜合整理試點工作，按照“統一立項、統一實施、統一驗收、分別使用”的原則，跨區域實施“農用地整理+增減掛鉤”。三是強化普惠均等、便民利民，推動川渝公共服務共建共享。推進教育、醫療、人力資源、文化體育等方面的交流合作，支持達州與川渝毗鄰地區聯合開展學校結對幫扶活動，探索在川渝毗鄰鄉鎮醫院實行醫保異地就醫聯網結算，加快推行養老保險關系轉移“一網通辦”，推動川渝毗鄰地區資源共享。四是加強綠色發展、宜居宜業，推動生態環境共保共治。加強生態環境保護聯合執法，推進川渝毗鄰地區生態環境和公共安全協同治理，加強環境污染的聯防聯控和生態環境的共保共治，筑牢融合發展綠色生態本底，提升環境綜合治理能力和水平。

不斷優化營商環境建設，建立健全區域政務服務互認機制，推動公共服務從“獨享”到“共享”的政務互認。一是構建政務服務體系。深化“互聯網+政務服務”應用，深化對外開放，破除行政藩籬，加力打破信息孤島，建立先行“示范區”智慧政務服務平臺，共享“川渝同城牌”、建設都市圈勢能，以國家基本公共服務項目清單及兩省市清單為基礎大力推進川渝毗鄰地區政務服務平臺全面對接。二是建立健全公共數據資源體系。推進法人單位信用體系建設升級，完善證件材料等基礎數據資源庫建設，實現數據資源跨部門跨層級跨區域共享應用，提升政府部門公益服務質量和水平。公開交易目錄、程序、結果等信息，強化部門并聯限時審批，壓縮行政審批周期和時間，力爭做到政務服務“一網通辦”“資格互認”。三是持續優化納稅服務。嚴格執行稅收法律、法規，落實國家規定的優惠政策，優化辦稅流程、精簡辦稅資料，簡并申報繳稅次數，公開涉稅事項辦理時限，壓減辦稅時間，加大推廣使用電子發票的力度，逐步實現全程網上辦稅，保障市場主體依法享受減稅、免稅、出口退稅等有關稅收優惠，降低企業稅收負擔。四是不斷優化融資體系。探索建立由政府主要控股的融資平臺，以地方政府財政性資金注入、國有資產注資為主要資金來源，承擔毗鄰區域融合發展相關項目投資、融資和建設任務。圍繞毗鄰地區產業發展需要，用好社會大數據，減少信息不對稱，積極探索政府和社會資本合作模式，提高社會資本參與的積極性，拉動基礎建設投資，拓寬融資渠道。