四川民族地區義務教育優質均衡發展困境及路徑研究

摘要：四川全省縣城義務教育基本均衡發展成效顯著，但民族地區仍存在教育基礎較為薄弱、整體水平相對落后的問題，優質義務教育資源發展不均衡不充分的狀況較為突出。通過調研發現，當前全省民族地區義務教育優質均衡方面存在區域性教育資源配置不優、教師資源配置失衡矛盾疊加、教師數量區域配置差距較大、優質教學質量校際差距加大等問題。應當從高質量貫徹黨的教育方針、優化各級學校空間布局調整策略、優化教師隊伍資源配置、提升在線教育教學資源配置、完善地方教育督導管理五條路徑推進民族地區義務教育優質均衡發展。

關鍵詞：四川民族地區；義務教育；優質均衡發展

中圖分類號：G521 文獻標識碼：A 文章編號：1673-4289（2024）09-0034-06

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五”規劃綱要）提出要“鞏固義務教育基本均衡成果，完善辦學標準，推動義務教育優質均衡發展和城鄉一體化”。民族地區教育是黨的教育和民族團結進步事業的重要組成部分，是教育強省建設的重要一環。黨的十八大以來，四川省民族地區教育取得了歷史性成就，發生了歷史性變革，完成了初級發展階段外延擴張和硬件保障任務，實現了由初創到以義務教育全面保障為標志新階段的歷史性跨越，重點任務已由解決“物質貧困有學上”轉換為提升“軟實力上好學”，全面轉入“內部裝修”階段。但由于民族地區在經濟發展、自然環境等方面存在一定制約，教育基礎較為薄弱，整體水平相對落后，優質教育資源發展不均衡不充分的問題較為突出。“雙減”政策背景下，四川省如何實現民族地區義務教育從“基本均衡”向“優質均衡”跨越，成為推進高質量教育體系建設、鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興戰略有效銜接的重要議題。

一、四川省民族地區義務教育發展成效

黨的十八大以來，習近平總書記站在實現中華民族偉大復興的戰略高度，對鑄牢中華民族共同體意識教育、加強國家通用語言文字教育等工作作出了系列重要指示，為推動新時代民族教育改革發展指明了方向、提供了遵循。四川省民族地區教育在黨的領導下，堅持以鑄牢中華民族共同體意識為主線，以辦好人民滿意的教育為己任，全面落實立德樹人根本任務，著力強化國家通用語言文字教育，以高質量教育助推民族地區高質量發展，發展成效顯著。

（一）民族地區義務教育質量整體得到全面提升

發展教育是阻斷貧困代際傳遞的治本之策，是促進全體人民共同富裕的重要途徑。四川省民族地區始終把教育當作重要的政治任務、最大的民生工程來抓，針對不同階段學生特別是貧困學生制定幫扶政策，實施義務教育“三免兩補”“十五年免費教育”“‘9+3’免費教育計劃”“民族地區教育十年行動計劃”等民生工程，使民族地區教育事業取得長足發展，義務教育全面普及，辦學水平全面提升。G州自2018年實施控輟保學專項整治行動以來，義務教育鞏固率持續穩定，義務教育階段學生從2018年的147585人增加到2023年的165507人，凈增學生17922人，基礎教育的普及程度得到大幅提高；硬件設施方面，截至2024年1月，全州義務教育學校生均教學及輔助用房面積增至17.81平方米，生均體育運動場占地面積增至10.22平方米，生均教學儀器設備值增至2613元，互聯網接入率達到100％，大班額比例降至0。義務教育基本辦學條件得到顯著改善。A州自黨的十八大以來，積極落實義務教育營養改善計劃、助學貸款等政策措施，累計落實教育資金43.9億元，惠及學生145萬余人次，進一步促進全州教育公平發展。截至2023年11月，A州通過推進城鄉義務教育一體化發展，率先在省內民族地區全部完成了縣域內義務教育均衡發展，A州W縣成為全國義務教育優質均衡先行創建縣，九年義務教育鞏固率達97.23％。截至2024年1月，L州中小學D級危房全面消除，學校互聯網接人率達100％，實現鄉鄉有標準中心校、村村有教育設施，城鄉、校際辦學條件差距進一步縮小。

脫貧攻堅時期教育扶貧政策的實施對四川省民族地區教育事業發展起到巨大促進作用并取得顯著成效，民族地區的義務教育普及水平不斷提高、硬件條件不斷改善、教育質量不斷提升，義務教育均衡發展得到進一步提升。

（二）民族地區基本公共教育均等化得到全面推進

四川省民族地區積極推進義務教育城鄉一體化改革，努力縮小城鄉差距。一方面合理規劃城鄉學校布局和辦學規模，持續實施義務教育補短工程，確保進城務工人員子女、流動人口子女平等接受義務教育；另一方面堅持“以縣為主”原則，促進辦學條件均衡，持續推進全寄宿制建設，著力改善校舍、食堂、廁所、浴室及水電等條件，減輕學生家庭負擔，培養學生行為習慣，杜絕學生失學輟學，讓留守的孩子、異地上學的孩子都能寄宿讀書、健康成長。民族地區緊守“控輟保學”底線，加強系統化治理，依法嚴厲打擊組織未成年人輟學務工行為，落實各項教育惠民政策，特別關注特困家庭、特殊群體的教育兜底保障，確保區域內適齡兒童少年全體接受義務教育。A州在義務教育均衡發展方面取得了顯著成就，小學適齡兒童入學率達到99.9％，初中凈入學率達到99.49％。在特殊教育方面。民族地區堅持“關注弱勢群體，關愛困難學生”，始終將特殊教育納入經濟社會發展和教育事業總體規劃，主要通過集中辦學、隨班就讀、送教上門、遠程教育等方式，保障民族地區困難學生、殘疾兒童少年都能接受優質的義務教育，更好滿足特殊群體教育需求。

（三）民族地區貧困代際傳遞得到有效阻斷

教育是阻斷貧困代際傳遞的根本路徑，是促進當地人力資本提升、培養高水平技能技術人才、服務地區高質量發展的重要手段和必經之路，要使脫貧地區形成經濟發展的“自我造血”能力，就要從發展教育人手。因此，四川省民族地區將“控輟保學”工作放在首位，嚴格落實“六長”責任制，確保脫貧攻堅時期的建檔立卡戶義務教育階段適齡兒童少年實現零輟學。2023年G州印發《關于加快推進新時代教育高質量發展的意見》，明確到2025年，全州義務教育實現“零失學”“零輟學”，教育資源相對均衡，教育教學質量進步率達到82％以上，勞動年齡人口平均受教育年限達到8.4年，新增勞動年齡人口平均受教育年限達到12.5年。針對不同階段學生特別是貧困學生，四川省科學制定民族地區教育幫扶政策，先后實施義務教育“三免兩補”“十五年免費教育”“9+3”免費教育計劃等民生工程。“9+3”免費教育計劃（在9年義務教育的基礎上，對學生提供3年的免費中職教育）是四川探索民族地區教育事業發展的一個創舉。四川省委、省政府于2009年在G州、A州等涉藏地區啟動實施“9+3”免費教育計劃，2014年擴大到涉彝地區。“9+3”免費教育計劃實施十年來，超8萬個民族地區家庭受惠于“9+3”免費教育計劃，已有4.2萬名民族地區學生畢業，畢業生初次就業率均超98％。在此基礎上，四川省進一步擴大職業學校招生規模，努力為民族地區高質量發展培養并留下更多技術技能人才。

（四）中華民族共同體意識進一步鑄牢

四川省民族地區認真組織地方教育系統深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神以及來川視察重要講話精神，牢固樹立和貫徹落實新發展理念。第一，在黨的全面領導下，民族地區自上而下建立教育工作體系和政策體系，分類分層分項逐一制定任務清單、責任清單、督查清單，逐級建立信息化工作管理平臺，推動各項教育工作有效落實。第二，各級相關部門充分發揮職能作用，在規劃編制、項目實施、人才引進、編制調配、安全保障等方面向教育傾斜，為民族地區教育事業發展提供基礎條件。第三，全面落實新時代黨和國家關于中小學教材建設的系列決策部署，在學校常態化開展黨建主題教育，積極推動學校小課堂與社會大課堂保持同步。第四，推進愛國主義教育和中華民族共同體精神培育。民族地區各級各類學校積極引導學生牢固樹立“三個離不開”思想，積極開展“走長征路，弘揚長征精神”“傳承紅色基因·弘揚長征精神”等一系列適合民族地區、富有特色的中小學生社會實踐活動；積極開展“民族團結一家親，月滿中秋暖童心”等鑄牢中華民族共同體意識的學校主題活動，傳播中華優秀文化，深入推進民族團結進步教育。

二、四川省民族地區義務教育優質均衡發展的困境

全面轉入“內部裝修”階段的民族地區教育，需要進一步正視、解決結構性矛盾突出、內涵發展不充分、治理能力有差距等問題，進一步促進民族教育優化結構、改善條件、深化改革、提高質量，推動民族教育工作與教育強省建設同頻同向、共進共榮。

（一）區域性教育資源配置不優

我國城鄉義務教育優質資源配置效率整體偏低，且農村比城鎮更低；城鄉義務教育優質資源配置效率逐年下降，且農村降幅顯著大于城鎮。通過調研發現，民族地區群眾自主搬遷、政策性移民搬遷、交通條件改善使民族地區城鎮化進程加快，農村居住的學齡兒童逐漸減少，城鎮學校“大校額、大班額”和農村學校“弱散小”并存現象突出，“城擠、鄉松、村空”問題突出，區域性教育資源配置不優的問題較為凸顯，主要表現為以下幾個方面：

第一，城鄉教育資源配置不夠科學。農村學校學生在教學儀器、設施設備、教學用房、校舍面積的生均占有率上遠遠高于城區學校學生。而城鎮學校則存在校舍緊缺，實驗室、體衛藝相關功能室、運動場館等不足問題。在義務教育方面，鄉鎮校舍閑置，教育資源浪費，城區學位緊缺。

第二，校際資源分配不均。學校之間資源分布不均，部分學校優質資源不足、教學質量差、資源閑置、生源萎縮，辦學效益不佳。農村義務教育學生營養改善計劃實施范圍雖然完全涵蓋了九年義務教育階段，但補助標準較低，每年僅250元/生。

第三，仍然存在校舍及配套設施建設資金缺口大的問題。根據義務教育優質均衡發展的要求，四川省民族地區義務教育階段學校還不同程度存在實驗室、體衛藝相關功能室、運動場館等不足的問題。部分寄宿制學校基礎配套設施嚴重不足，勞動基地建設、保暖墻建設、供水方式、供電方式、校園綠化建設等基礎配套設施滯后。

（二）教師資源配置結構性失衡

通過調研發現，教師資源配置結構性失衡主要表現在教師編制數量、待遇水平、師生比三個方面的差距和不均衡。

第一，教師編制結構性失衡。有學者也將這種問題描述為“鄉村教師學科結構性短缺”。從全省情況來看，民族地區和全省其他地區各級教育師生比仍存在較大差距。民族地區總體上存在鄉村教師總量不足，學科教師結構性失衡，文多理少，音、體、美、勞、科學和心理健康特別是理化生教師緊缺的問題。調研發現，L州仍存在“一人教全科”的問題，教師學非所用、用非所長等現象突出，無法做到人崗相適。A州某縣的教師編制遠不能滿足實際需求，城區中小學校教師崗位聘任也存在突出矛盾。

第二，區域、校際師資水平差異大。三州之間甚至同一州內也存在教師資源分布不均的問題。三州之間比較，A州各級各類學校師生比最高，教師數量相對充足。而L州的小學教師、普通中學教師缺口均較大。同一區域內比較，城鎮中小學近年來學生人數急劇增加，教職工硬性缺編問題較為突出。校際比較，調研發現，學校之間普通教師師資配備不均衡、不合理現象較為突出，一些學校師生比偏小，教師數量嚴重不足；而一些學校的師生比偏大，存在師資利用不合理甚至閑置的現象。

第三，教師待遇不均衡。生源向城鎮集中給城鎮教師帶來了繁重的教學任務及教學壓力，而現行的教師生活補貼、獎勵激勵、崗位聘任等優惠政策均向工作量小的農村學校傾斜，這與生源向縣城集中導致教師向縣城集中的具體情況不相符，使城鎮學校教師崗位出現缺編，雖然實施了競聘上崗，但也在一定程度上降低了城鎮教師的工作積極性。

（三）教學質量區域間差距較大

從我國整體情況來看，教育資源在地理空間上分布本身并不均衡，與東南沿海經濟發達地區相比，中部地區和西南地區教育資源相對稀缺。通過實施精準扶貧戰略，四川民族地區學生“有學上”的問題已經基本解決，但受自然環境、地理位置、社會文化等各種因素影響，民族地區教育質量與省內其他地區橫向相比有較大差距，與全國其他發達地區相比差距更大。一方面，民族地區普遍存在“家門口好學校”總量不足、分布不均，優質教育資源供給不足、中小學教育教學整體質量不高、學位供給不足等問題，民族地區與省內其他地區相比存在區域間、縣域間、學校間教育發展水平不平衡，與人民群眾對“上好學”的普遍期盼還有較大差距。另一方面，隨著城鎮化進程及人口年齡結構變化，教育整體質量不高地區的優質學生不斷涌人教育發達地區，使民族地區的優質生源不斷流失，鄉村學校學位供需矛盾突出，直接導致民族地區教育質量的進一步下滑，形成一定的惡性循環。

三、促進四川省民族地區義務教育優質均衡發展的路徑

實現人的全面發展是義務教育優質均衡發展的核心價值追求，優質均衡的核心是公平和質量。“優質”的義務教育治理集中體現為質量提升，質量提升是對“優質”的義務教育治理的回應，旨在解決新時代教育主要矛盾，積極推動義務教育邁向新臺階，把我國從義務教育大國發展為義務教育強國。要促進民族地區義務教育優質均衡發展，就要走教育高質量發展路徑。

（一）堅持貫徹黨的教育方針

教育作為公共產品，其本質屬性決定了政府作為治理主體的必然性。義務教育優質均衡發展目標的提出實則源自社會民眾從“有學上”到“上好學”教育需求的轉變。要實現義務教育優質均衡發展，第一要全面貫徹落實黨的教育方針，大力培育和踐行社會主義核心價值觀。要鑄牢中華民族共同體意識，加強國家通用語言文字教育工作，推廣普及國家通用語言教育，積極培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。第二，以“十五年免費教育”等民族地區教育政策為抓手，鞏固現有民族地區教育基本均衡發展成果，穩步推進優質教育均衡發展。通過做好教育工作落實鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接，繼續全面落實各項教育惠民政策，持續提高民族地區人力資本質量。第三，強化辦學條件保障，全面推動教育信息化2.0行動，加快數字校園建設與應用，依托政府政務云，加快完成地方信息化教育平臺建設。第四，繼續深化教育綜合改革，制定貫徹落實中共中央、國務院印發的《深化新時代教育評價改革總體方案》的“一個方案、三張清單”，在民族地區教育基本均衡的前提下持續完善優質教育資源的均衡和調整。

（二）優化各級學校空間布局調整策略

促進義務教育優質均衡發展，首要任務是補齊短板，優化各級學校空間布局調整，全面推進學校建設標準化。大力推進城鄉教育一體化，縮小城鄉教育差距。

第一，科學規劃學校布局。空間結構定量研究發現，在多元機制作用下，優質教育資源空間結構處于復雜動態變化之中，優質小學教育資源的形成和規模增長與居民經濟自由度以及專任教師規模兩個因素高度相關；優質中學教育資源的形成和規模增長和經濟社會發展水平因素高度相關。可以根據四川省民族地區經濟社會發展情況及城鎮化進程，預判人口流動趨勢，科學調整各級各類學校布局，有效破解“村空、鄉弱、城擠”的發展難題，在城鎮加大義務教育階段學校建設項目的縣域統籌力度，在城鎮易地搬遷集中安置點合理配套安置點公辦小學，加強普惠性民辦小學建設；利用閑置小學校舍，以鄉鎮中心幼兒園為主，輻射帶動轄區內幼兒園點建設。

第二，推進城鄉義務教育一體化。學界提出了實現城鄉義務教育優質均衡發展的三條路徑：推進教育城鎮化、提升農村小規模學校辦學質量、將農村學校向鄉鎮集中。可以按照學區空間分布，向人口密集、交通便利的中心城鎮和城區集中，在統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的基礎上，按照辦學標準，合理規劃城鄉學校布局和辦學規模，在人口集中的城鎮辦好有規模、有質量的寄宿制中小學。

第三，以生源為依據改擴建存量學校。在有條件的地區可按照優質均衡的要求，改建擴建或合并遷建中小學，完善學校功能，提高資源使用效益。在人口稀少、地處偏遠、交通不便的地方可適當保留鄉村初中和小學教學點，或采取與鄰近鄉鎮合并辦學；低年級可采取就近入學，高年級以上可向城鎮集中辦學。推廣學區化管理、擴大九年一貫制對口招生等措施，有序分流學生。

（三）優化教師隊伍資源配置

優質均衡發展更加關注教育質量，以實質性的質量均衡為核心，追求更高質量的教育均衡發展。要以質量均衡為核心，深入關注師資、課程與教學等關鍵的義務教育質量要素。

第一，科學布局城鄉教育資源，合理調整師資力量。以全省平均師生比為標準，根據實際學生數配備或適當增加民族地區（尤其是L州）各級各類學校教師編制數量，緩解義務教育階段教師編制不足的壓力。大力增加音體美等緊缺學科教師編制數，有效解決學科結構性缺編問題。

第二，完善教育人才引進和激勵機制，加大名優教師培育和培養。充分落實教師薪酬待遇、職稱評聘、榮譽獎勵、職業發展、醫療保險、住房保障等政策措施。加快教師周轉房建設，結合實際集中改建教師周轉房、走讀教師中轉站，解決鄉村教師住宿問題。

第三，建立教師隊伍正常補充機制，多渠道補充中小學教師后備力量。健全教職工交流輪崗機制，允許教師合理流動，協調省級層面出臺縣域間編制動態調整的配套政策，確保州級教師編制動態調整，激發教師的工作積極性、主動性。

第四，實施教師待遇保障工程，加強對教師待遇的保障。制定民族地區鼓勵教師終身從教獎勵辦法。鼓勵各地通過增加績效工資總量和提高補助發放標準等方式提高教師待遇，擴大農村教師生活補助政策實施范圍，根據社會生活發展水平逐步提高補助標準。適當提高中高級職稱在崗位設置中的比例，設置特設崗位，解決業績特別突出教師的崗位聘任問題。統一教師績效工資標準，實施臨聘人員與在編教師“同工同酬”，由國家和省級財政分級予以保障。持續加強教師周轉房建設，不斷改善教師工作和生活條件。

（四）提升在線教育教學資源配置

在線教育在義務教育優質均衡發展中的作用機理是指在教學實踐中，教學管理人員、教師及學生在信息化教學環境中圍繞教學任務，在共同探索和學習的過程中實現教學相長的體驗與價值生成的方式方法，是推動義務教育優質均衡發展的重要手段。應當加快發展民族地區教育信息化，推進教育信息革命，深入實施“互聯網+教育”，構建網絡化、數字化、個性化、智能化的教育體系。

第一，創新智慧教育教學模式。通過強化大數據分析運用，加強與教育先進地區的信息化校際聯網交流，促進信息技術與教育教學的深度融合，推動民族地區教育質量提升。推進民族地區州級智慧教育云平臺建設，實施教育信息化2.0行動計劃，搭建教育資源管理服務平臺及安全管理應用平臺，探索建設教育資源網絡學校，統籌配置省、州、縣、校優質信息化教育資源，推動優質數字教育資源普及共享。

第二，補充更新教育信息化設施設備。不斷培養專業技術人才，強化信息技術在教育領域中的廣泛應用，促進信息技術與教育教學、校園管理等深度融合，提高教育現代化治理能力和水平，推動民族地區教育從基本均衡向優質均衡跨越。

第三，大力推進教育信息化應用。加大教師信息化應用能力培訓，在學科教學中不斷增強信息技術的應用能力和創新能力。推進網絡條件下的精準扶智，引導內地教育發達地區與民族地區實現結對幫扶，以專遞課堂、名師課堂、名校網絡課堂等方式，開展聯校網教、數字學校建設與應用，實現“互聯網+”條件下的區域教育資源均衡配置機制，縮小區域、城鄉、校際差距，緩解教育數字鴻溝問題。

民族地區義務教育優質均衡發展對鞏固拓展脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接、實現共同富裕至關重要。教育資源的優質均衡不僅能有效提高民族地區人力資本素質，為民族地區經濟社會發展提供人才支撐；同時也是促進民族交流融合、鑄牢中華民族共同體意識的重要路徑。在信息技術和教育改革的推動下，要加強基礎設施建設，提高教師素質，優化課程設置，提升教育質量，切實提升民族地區義務教育資源優質均衡水平。

（作者單位：中共四川省委黨校lt;四川行政學院gt;，成都610071）