檔案開放審核問責機制構建的理論闡釋、現實梗阻與實踐進路

關鍵詞：檔案開放；開放審核；問責制度；問責機制；綜合檔案館；服務水平；開放辦法；權利救濟

繼2020年新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》）提出“檔案開放審核”的概念以來，《國家檔案館檔案開放辦法》（國家檔案局令第19號）（以下簡稱《開放辦法》）、《中華人民共和國檔案法實施條例》（中華人民共和國國務院令第772號）（以下簡稱《實施條例》）相繼對“檔案開放審核”的流程、責任等作了規定。專家學者對檔案開放審核的機制、制度、標準、流程、技術等方面進行了研究，如在檔案開放審核的機制（制度）建設方面，學界提出了檔案開放審核免責機制[1]、免責制度[2，3]、協同機制[4-8]、前置機制和多主體責任共擔機制以及自由裁量權控制機制[9-11]等，尚未有對檔案開放審核問責機制進行專門研究。建立檔案開放審核免責機制能夠激勵檔案開放審核責任人員勤勉盡責，促進檔案開放責任追究科學化、合理化。但完善檔案開放審核問責機制，能夠克服“怕作為”“不作為”“亂作為”現象，以權責制約方式使檔案開放審核人員明職知責，盡職盡責，履職擔責，做好檔案開放審核工作。

1 檔案開放審核問責機制構建的理論闡釋

1.1 問責機制的提出。《現代漢語詞典（第7版）》對“問責”一詞的定義是“追究責任”，[12]《大辭海》界定為“問責指追究有權者行為舉止的責任”。[13]據此，問責是追究政府官員的責任，意即權責對等，是政治文明的體現，要建立責任政府，需要建立完善的行政問責制，可以簡單地理解為“追究責任”，“問責機制”就是“追究責任的機制”，也就是“問責主體對其管轄范圍內各級組織和成員承擔職責和義務的履行情況，實施并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度”。[14]

2004年10月，黨的十六屆四中全會頒布的《關于加強黨的執政能力建設的決定》提出：“依法實行質詢制、問責制和罷免制。”[15]這是“問責”概念首次出現在黨的政策文件中。2009年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布實施的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》[16]首次明確了問責的概念，標志著我國問責制度建設的初步完善，問責制也進入到了全國推廣階段。[17，18]黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視問責問題。2016年1月，習近平在十八屆中央紀委六次全會上指出：“要整合問責制度，健全問責機制，堅持有責必問、問責必嚴。”[19]為強化和規范問責工作，2016年7月，中共中央政治局審議通過了第一部黨內問責方面的專門性黨內法規：《中國共產黨問責條例》。[20]該條例的實施，標志著黨內問責制度進入全面發展期。

1.2 檔案開放審核問責機制的內涵。檔案開放審核中引入問責機制，對依法治理檔案、提高檔案管理者的責任感、強化服務意識是十分有益的。檔案開放審核問責機制是指在檔案開放審核過程中，對違反相關規定、沒有及時開放檔案或者造成不良后果的行為進行責任追究的制度安排。其內涵主要包括以下幾個方面：一是問責主體：負責檔案開放審核的相關部門和工作人員，以及對其進行監督和考核的上級部門和領導。二是問責對象：在檔案開放審核過程中，違反法律法規、規章制度、工作紀律等行為的責任人。三是問責內容：主要包括對違反檔案開放審核規定的行為進行責任追究，如擅自泄露檔案信息、違規開放檔案、延遲開放檔案、不按照規定程序審核檔案等。四是問責方式：包括責令整改、通報批評、行政處分、黨紀處分等，對嚴重違法行為還可能追究刑事責任。五是問責程序：明確問責的啟動、調查、處理、反饋等環節，確保問責的公正、公平和透明。六是問責結果運用：將問責結果作為評價檔案部門領導班子、領導干部的重要依據，對重復違法違紀的單位或個人，應加大問責力度。七是問責制度建設：不斷完善問責制度，建立健全問責機制，提高問責的針對性和實效性。問責機制既是一種事后追責機制，也是一種事前防御監督機制。

1.3 構建檔案開放審核問責機制的作用機理

1.3.1 解決“不作為”問題，倒逼檔案開放審核責任落實。構建檔案開放審核問責機制，是解決檔案開放審核“不作為”問題的需要。“不作為”是指“行為人有義務并且能夠實行某種積極義務卻未實行的消極行為，多指國家公職人員的失職或瀆職行為”。[21]現階段，各個領域都或多或少地存在這種行為，檔案工作也不例外，尤其是檔案開放工作。檔案長久以來都被認為“戴著神秘的面紗”，大多數人以為檔案就是要永久保存起來的秘密，鮮少有人想到可以利用檔案解決日常生活以及工作中的問題。自從國家作出了開放歷史檔案的決定，人們逐漸意識到民眾是可以利用開放的檔案的。然而開放檔案并不是那么容易的事，鑒于“重保管輕利用”的思想長久以來根深蒂固，加之檔案工作人員本身難以掌握檔案開放審核的度，不愿冒險承擔開放檔案的后果，因此對檔案的開放非常慎重，寧愿不開放檔案也不愿錯誤開放檔案。但是，這種現象嚴重影響到檔案開放的進程，阻礙了檔案事業的發展，影響了檔案價值的發揮。

因此，應以新《檔案法》等法律為依據，構建檔案開放審核問責機制，明確檔案開放審核人員應承擔的職責與義務，明晰不履行或者消極履行開放審核責任應承擔的后果，用問責倒逼落實檔案開放審核的責任，解決“不作為”的現實問題，不斷提高檔案審核人員的工作素養。

1.3.2 規范開放審核行為，提高檔案開放工作質量與效率。構建檔案開放審核的問責機制，是規范開放審核行為的需要。檔案開放審核的問責機制包括問責主體、問責客體、問責情形、問責流程等，該機制清晰明確地闡述了誰來問責、問誰的責、問什么責以及怎么問責這四方面的內容，使得人們充分了解什么是失職失責行為，進而在檔案開放審核工作中避免發生此類行為。事實上，檔案開放審核問責機制不僅僅是對檔案開放后失職失責行為的責任追究，更重要的是預防失職失責行為的發生。因為檔案開放審核問責機制的制度化、常態化，會讓檔案開放審核人員能夠精準預測自身行為要承擔的法律后果，從而規避失職失責行為的發生。

新《檔案法》第二十七條明確規定將開放檔案的時限縮短5年，而且在開放內容上增加了“教育”，這使得檔案開放的范圍大大增加，檔案開放審核面臨重大挑戰。檔案開放審核問責機制的構建，規范了開放審核的行為，明確了開放審核人員的責任，促進檔案開放審核實現規范化、常態化、有序化，從而提高檔案開放工作的質量與效率。

1.3.3 完善檔案開放審核責任機制，提升檔案館服務水平。構建檔案開放審核問責機制，是完善檔案開放審核責任機制的需要。“檔案開放審核”一詞出現的時間并不長，它是在新《檔案法》第三十條中首次提出的。由于“檔案開放審核”概念提出較晚，開放審核工作正處于不斷完善與發展階段。而完善開放審核工作的第一步，就是要建立完善的開放審核責任機制。“不以規矩不能成方圓”，一項工作要想做得好必須有詳細的規章制度，才能做到上行下達。據此，檔案開放審核工作也必然要建立開放審核的體制機制，落實開放審核責任制，促使檔案館及其工作人員遵守開放審核的法律法規、制度規范。問責機制是檔案開放審核責任機制的組成部分，它是對在檔案開放審核過程中失職失責行為進行追究問責的一種機制。除此之外，檔案開放審核的責任機制還有免責機制、擔責機制等。

檔案開放審核問責機制的構建，完善了開放審核工作責任機制，促進了檔案開放審核工作的發展與完善。問責機制不僅讓檔案開放審核人員明確個人職責，還使得開放審核的行為得以規范，推動了檔案開放工作的開展。檔案館為人民提供利用服務是其公共服務職能的體現，構建檔案開放審核的問責機制能夠使得檔案開放的質量和效率得到提高，更好地滿足人們的利用需求，檔案館公共服務水平也得以提升。

1.4 構建檔案開放審核問責機制的依據

1.4.1 法律法規依據。2019年4月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議修正的《中華人民共和國行政許可法》，規定行政許可的實施和監督程序，第六十一條規定“行政機關應當建立健全監督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關材料，履行監督責任”，[22]為構建檔案開放審核問責機制提供了法律依據。

新《檔案法》第二十七條至第三十條對檔案開放以及檔案開放審核作出了相應的規定，并在第四十八條中對不按照規定向社會開放檔案的行為予以懲處。《開放辦法》對檔案開放的主體、范圍、程序、方式等進行了具體的規定，[23]其中第二十八條“無正當理由拒不履行檔案開放審核職責的，由檔案主管部門責令限期改正”更是對不履行開放審核職責的行為給予處理。這些規定為建立檔案開放審核的問責機制提供了制度依據。《實施條例》第三十條規定：“縣級以上檔案主管部門應當加強對檔案開放審核工作的統籌協調”。[24]

構建一個公平、公正、透明的檔案開放審核問責機制，不僅是保障公眾知情權、監督權的關鍵，也是推動政府機關、企業事業單位依法行政、誠信服務的必要手段。以上是從法律法規方面為構建檔案開放審核問責機制提供依據。

1.4.2 政策文件依據。2013年10月，國務院辦公廳發布《關于進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》（國辦發〔2013〕100號）[25]，明確要求加強政府信息公開，建立健全政府信息公開回應機制。同年11月15日公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，深化政治體制改革，完善權力運行制約和監督體系。[26]

2014年2月27日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》（中辦發〔2014〕15號）[27]，明確提出了新的要求。文件中指出，各級黨委和政府必須確保檔案行政管理部門能夠有效執行檔案行政執法職能，并為其提供必要的支持。此外，還要增強其執法監督和指導工作的能力，使之在法定的職權范圍內，更好地管理本行政區域內的機關和單位的檔案事務，并對檔案違法行為進行嚴格的查處。2021年6月9日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《“十四五”全國檔案事業發展規劃》提出“健全檔案管理體制機制……全面建立和落實檔案工作責任制……”的任務。[28]據此，建立檔案工作責任制、促進檔案工作不斷發展優化是新時期檔案事業發展的重要任務。檔案開放審核工作是檔案開放的關鍵環節，決定了檔案是否能夠向社會開放，它在提高檔案開放工作的質效、提升檔案館公共服務能力等方面發揮著至關重要的作用。以文件的出臺，為構建檔案開放審核問責機制提供了政策支撐。

1.4.3 公眾需求依據。隨著公民權利意識的覺醒，公眾對政府檔案信息的知情需求越來越強烈。檔案開放有助于提高政府決策的透明度。根據國家數據庫的統計，2012—2021年，檔案館藏從40547.7萬卷增加至104671.1萬卷，開放檔案從8254.6萬卷增加至17549.7萬卷，利用檔案從1521.1萬卷增加至2407.4萬卷。[29]由此可見，近十年來我國檔案館館藏數量持續增長，而檔案館開放檔案的數量雖然也在不斷增加，但是相對于館藏檔案來說檔案開放率仍處于較低水平。這顯然與公眾的知情權不相符。構建檔案開放審核問責機制，可以確保檔案信息的真實、完整、準確，為公眾提供可靠的政府決策信息，從而保障公民的知情權。

構建檔案開放審核問責機制，可以使這些信息更加公開、透明，便于公眾了解和監督政府機關、企業事業單位的決策和行為。這有助于提高政府機關、企業事業單位行使權力的規范性和合法性，從而提升公共服務的質量和效率。構建檔案開放審核問責機制，可以讓檔案信息更加公開、透明，滿足公眾的知情權，回應社會關切。這將有助于增強檔案行政部門與公眾之間的溝通互動，提升政府的公信力。

2 構建檔案開放審核問責機制的現實梗阻

2.1 法律法規問責條款有待細化。新《檔案法》、《實施條例》與《開放辦法》中均有涉及檔案開放問責方面的條款，新《檔案法》對檔案開放利用進行了規定，并要求檔案主管部門對檔案館不按規定開放檔案進行調查處理，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分，但對檔案開放審核的問責缺少詳細內容。

《實施條例》對檔案接收范圍、檔案開放不到位進行問責，對情節嚴重的，由有關機關對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。同樣，《開放辦法》對檔案開放審核的問責只字未提。

相對于新《檔案法》、《實施條例》，《開放辦法》在檔案開放審核問責上有了規定，要求對檔案開放審核工作拒絕、推諉、敷衍、拖延的由檔案主管部門責令限期改正，但對不改正的如何處罰沒有規定。可以直觀地看到這些規定是比較寬泛的，并沒有細化的問責標準、主體認定、責任劃分等等，在現實中缺乏可操作性。

2.2 檔案開放審核的問責主體不到位。行政問責的主體有很多，具體可分為兩種類型，即同體問責與異體問責。兩者之間的區別在于，前者是公權機構體系內的監督問責，比如中央和地方各級人民政府等；而后者則是公權機構體系外的監督問責，例如公民、媒體等。[30]檔案開放審核是檔案開放工作的一環，對檔案開放的問責主要以同體問責為主。一般來說，檔案開放的問責主體主要由檔案主管部門、上級機關或任免機關、各級人民政府法制部門和監察部門組成。檔案開放審核因與檔案降密解密密切相關，所以它的問責主體可以加上檔案保密主管部門。但是，由于政府各機關部門之間存在職能交叉或者是職責不清的情況，加之部門間缺少溝通協作，致使難以確認在監督責任落實或者追究責任過程中的問責主體。[31]此外，檔案開放審核的異體問責尚在發展中，公權體系之外的主體可能對檔案開放審核還知之甚少，甚至還未關注到開放審核，所以所發揮的監督作用很小。

2.3 檔案開放審核的問責客體不明確。檔案開放審核的問責客體就是指從事檔案開放審核工作的機構或人員。根據新《檔案法》第三十條的有關規定，檔案館、歸檔單位是館藏檔案開放審核的主體。檔案開放審核的主體也就是承擔履行開放審核責任的“人”，所以檔案開放審核的問責客體應該是檔案館以及檔案形成單位或者移交單位。

但是，并沒有相關的法律法規對檔案開放審核的問責客體進行明確的規定[32]，僅僅通過對新《檔案法》、《實施條例》與《開放辦法》的解讀就確定檔案開放審核的問責客體還是略顯單薄的。問責客體不明確，會延誤對檔案開放審核的問責，不利于開放審核工作的繼續進行。

2.4 檔案開放審核的問責范圍較為狹窄。構建檔案開放審核的問責機制不僅僅是為了追究責任者在檔案開放審核中的失職失責行為，更重要的是使問責機制起到一個日常監督、規范行為的作用。

問責的目標不在于事后追究責任，而在于做到事前預防。然而，從目前的實際情況來看，我國對檔案開放審核的問責還是較多集中于出現問題之后，對于日常的工作缺乏常態化的監督。問責范圍的狹窄性就使得對檔案開放審核的問責不全面，只能處理開放審核工作出現問題后的錯誤，難以規避本就可以避免的風險，最終讓檔案開放審核問責機制難以達到預期目的，影響開放審核工作的有效開展。

2.5 檔案開放審核的問責程序缺乏規范性。程序是執行一項事務必不可少的遵循，程序是否公正是衡量問責過程科學、精準與否的重要指標。因此，建立一個公正、透明的問責程序是十分必要的。檔案開放審核的問責程序是指對審核人員在檔案開放審核工作中的失職、違法行為進行處理和追責的程序。就目前的情況來看，檔案開放審核的問責程序缺乏規范性，主要表現為以下幾點：檔案開放審核的問責程序沒有明確的制度規定，包括責任人、問責情形、問責方式等方面的規定，導致處理方式不統一、隨意性較大；檔案開放審核的問責程序缺乏科學的評估標準，導致對失職、違法行為的處理過程帶有主觀隨意性、不公正性；檔案開放審核的問責程序缺乏明確的流程和時限要求，導致處理過程拖延、效率低下，無法及時追責；檔案開放審核的問責程序缺乏完善的監督機制，導致對違法行為的發現和處罰不到位，容易產生腐敗現象。檔案開放審核問責程序的不規范性會使問責結果受到質疑，也會使人們對檔案開放審核的公信度降低。

3 構建檔案開放審核問責機制的實踐進路

3.1 細化檔案開放審核問責政策與條款。構建檔案開放審核問責機制，必須建立健全檔案開放審核問責的法律制度體系。由于檔案開放審核缺乏具體細致的問責法律與政策，導致問責過程可操作性較低。因此，國家應發布檔案開放審核問責機制構建的指導意見，再由各個地方根據自身的實際情況制定適合本行政區內的檔案開放審核問責制度規范，這樣就可以因地制宜地細化檔案開放審核問責政策與條款。

3.2 全面落實檔案開放審核的問責主體。構建檔案開放審核問責機制，必須全面落實檔案開放審核的問責主體。上文已經闡述了問責主體包括同體問責和異體問責，這兩類問責主體均應為檔案開放審核的問責提供支持。應建立以同體問責為主導，異體問責為輔導，社會多方力量有序參與、協同配合的問責主體體系。對于同體問責的主體來說，應該明晰自己的問責職權，有理有據地進行問責，減少檔案開放審核過程中的不當行為。此外，同體問責主體還有宣傳檔案開放審核工作的義務，讓公眾等異體問責對象明確自己的權利與義務，最終與同體問責主體共同監督檔案開放工作，實現有效問責。

3.3 切實明確檔案開放審核的問責客體。構建檔案開放審核問責機制，必須切實明確檔案開放審核的問責客體。由上文可知，根據新《檔案法》、《實施條例》與《開放辦法》，可以認為檔案館、歸檔單位是問責的對象。此外，檔案開放審核與檔案降密解密密不可分，[33]根據《中華人民共和國保守國家秘密法》，檔案保密主管部門也應納入檔案開放審核的問責客體之中。在進行檔案開放審核責任問責時，應秉持著權責對等的原則，在問責時精準定位失職失責的責任人，提高檔案開放審核問責的效率，防止造成冤假錯案。

3.4 調整充實檔案開放審核的問責范圍。構建檔案開放審核問責機制，必須調整充實檔案開放審核的問責內容。檔案開放審核的問責內容不能僅僅考慮對責任人失職失責的問責，還應該運用“全過程管理”以及“前端控制”的思想，將事后的問責提到事前或者事中解決，做到防患于未然。因此，檔案開放審核的問責范圍應囊括一切與檔案開放審核工作相關的決策行為、執行行為和監督行為。這樣一來，檔案開放審核問責機制構建的意義才能得以實現。

3.5 嚴格規范檔案開放審核的問責程序。構建檔案開放審核問責機制，必須嚴格規范檔案開放審核的問責程序。建立嚴格規范的問責程序對于實施檔案開放審核的問責來說十分重要，它影響到整個問責結果的公正性，代表著檔案開放審核問責機制的公信程度。檔案開放審核的問責程序不僅要包括追究責任的程序，還要包括日常監督的程序以及問責客體的申訴程序等，這樣才能使檔案開放審核具備完善的流程。檔案開放審核的問責程序主要包括日常明責、問責判斷、歸責調研、權利救濟、復核受理和問責決定等六個環節。[34]

4 結語

檔案開放審核是決定檔案能否向社會開放的關鍵之舉，它對于推進檔案開放工作，滿足機關團體、企業事業單位和公民日益增長的利用需求，檔案價值的實現等具有至關重要的作用。為了做好檔案的開放審核工作，更好地促進檔案工作“走向開放”，構建檔案開放審核的問責機制十分必要。

檔案開放審核問責機制的構建對解決“不作為”問題、規范檔案開放審核行為、完善檔案開放審核責任機制發揮著重要作用。因此，應直面構建檔案開放審核問責機制的困難，有針對性地加以解決，從而構建一個符合實際情況、程序規范的檔案開放審核問責機制，但也要警惕亂問責、錯問責、問錯責的現象發生，推動檔案事業的發展進步。