制度變遷理論視角下檔案治理制度的供給演進(jìn)、變遷邏輯及實踐指向

關(guān)鍵詞：制度變遷理論；檔案治理；治理制度；制度變遷

習(xí)近平總書記在中央人大工作會議中指出：“歷史和現(xiàn)實都表明，制度穩(wěn)則國家穩(wěn)，制度強(qiáng)則國家強(qiáng)。”[1]黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》對黨和國家各項制度建設(shè)作出戰(zhàn)略部署后，包括檔案治理制度在內(nèi)的各項制度建設(shè)駛?cè)肟燔嚨馈?/p>

《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確提出加強(qiáng)檔案制度建設(shè)，完善檔案管理體制和工作機(jī)制、檔案法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等，并將“實施檔案制度規(guī)范建設(shè)工程”等納入檔案事業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)當(dāng)中。檔案治理制度建設(shè)實踐的深入探索也引起了部分學(xué)者的關(guān)注和思考。如陸陽對檔案制度構(gòu)成要素及其關(guān)系進(jìn)行剖析，深化了對檔案制度本質(zhì)的認(rèn)識，明確了其變遷發(fā)展階段及側(cè)重點[2]；宋晶晶基于制度分析框架理論闡釋了檔案制度演變的內(nèi)在機(jī)理并分析其發(fā)展演變趨勢[3]；常大偉認(rèn)為治理現(xiàn)代化語境下檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的理念、制度和技術(shù)交織融合，需要正確把握檔案制度演進(jìn)的方向和規(guī)律，自覺促進(jìn)檔案制度范式轉(zhuǎn)型與效能提升，以制度現(xiàn)代化引領(lǐng)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展[4]；王英瑋等分析了我國檔案治理效能提升面臨的若干制度化困境，并提出了具體的制度完善路徑。[5]既有研究成果深化了檔案治理制度認(rèn)識，推動了實踐發(fā)展。伴隨著檔案事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的檔案治理制度經(jīng)歷了較長的發(fā)展、演化和變革歷程，有其內(nèi)在邏輯并呈現(xiàn)出一定規(guī)律和特征，有必要從更宏觀整體的視角來審視和分析。

制度變遷理論關(guān)注制度的發(fā)展、演化和變革，契合了檔案治理制度的闡釋需求，為檔案治理制度建設(shè)完善提供了新的研究視角和思路。基于此，本文擬從制度變遷理論視角對檔案治理制度變遷的供給演進(jìn)及變遷邏輯進(jìn)行剖析，并據(jù)此探尋檔案治理制度創(chuàng)新完善的實踐路徑。

1 制度變遷理論的解釋張力與檔案治理制度的闡釋需求

1.1 制度變遷理論的解釋張力。新制度主義作為一種分析范式，廣泛應(yīng)用于政治、經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域。制度變遷理論作為新制度主義的理論分析工具，其代表人物道格拉斯·諾斯從制度變遷的行為主體、動因、方式和路徑等方面對社會制度變遷的內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行分析，揭示制度安排的合理性與不足。[6]諾斯提出“路徑依賴”是制度變遷的關(guān)鍵概念。

檔案治理制度變遷是檔案治理制度的產(chǎn)生、演化、變革、創(chuàng)新以及制度體系結(jié)構(gòu)的改變優(yōu)化與完善。變遷方向、路徑選擇、政策指向等緊密結(jié)合檔案實踐與中國的具體國情，同時遵循制度變遷的內(nèi)在規(guī)律。而制度變遷理論衍生自經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，經(jīng)過較長時間的發(fā)展和完善，已形成一套較為系統(tǒng)成熟的制度分析框架，是解釋制度變化的較優(yōu)工具。隨著社會科學(xué)研究的發(fā)展，制度變遷理論的應(yīng)用范圍也逐步拓展到其他領(lǐng)域，用來解釋其他學(xué)科研究主題所涉及的制度變化問題。檔案治理制度作為一種社會制度安排，制度變遷的基本原則與分析框架也同樣適用于檔案治理制度的供給演進(jìn)及變遷邏輯。因此用制度變遷理論來分析檔案治理制度，可為檔案治理制度的優(yōu)化與完善工作等提供理論指導(dǎo)。

1.2 檔案治理制度的闡釋需求。黨的二十大提出中國特色社會主義現(xiàn)代化是全民參與、全面推動的現(xiàn)代化。制度建設(shè)是中國式現(xiàn)代化的基本要點與內(nèi)在要求，是推進(jìn)與拓展中國式現(xiàn)代化的有力保障。2023年全國檔案局長館長會議強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)檔案事業(yè)現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持和深化依法管檔治檔，著力推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化。制度建設(shè)在推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中充當(dāng)重要角色，制度是保障體系有效運轉(zhuǎn)的核心要素，并且在國家治理的時代背景下，對檔案治理制度建設(shè)提出了更高的要求。然而我國檔案治理制度之于檔案工作實踐仍具有一定的滯后性，因此需要從宏觀層面提出理論指導(dǎo)，構(gòu)建與檔案實踐相匹配的檔案治理制度體系。制度變遷理論發(fā)展至今已形成成熟的理論框架和科學(xué)的分析范式。基于制度變遷理論分析檔案治理制度變遷的基本機(jī)理，推演出檔案治理制度變遷的內(nèi)在規(guī)律，可為檔案治理制度建設(shè)提供理論指導(dǎo)，為推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有效制度安排。

2 檔案治理制度演進(jìn)歷程及特征

2.1 演進(jìn)歷程。檔案治理制度的發(fā)展隨著時代的變遷呈現(xiàn)出一定的特征。本文以參與檔案工作的權(quán)力主體為依據(jù)，將中華人民共和國成立以來我國檔案治理制度劃分為一元管控階段（1949年—1977年）、多元管理階段（1978年—2011年）和協(xié)同治理階段（2012年至今）三個階段。

2.1.1 一元管控階段（1949年—1977年）。該階段，黨和國家將檔案工作視為國家建設(shè)的重點內(nèi)容，著力建設(shè)集中統(tǒng)一管理的社會主義檔案事業(yè)。在這個階段，黨和國家是檔案事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是檔案治理制度的權(quán)力主體，對檔案工作和檔案資源起到直接管理和控制作用。1951年，第一個關(guān)于文書和檔案工作的法規(guī)性文件《公文處理暫行辦法》頒布實施，文件規(guī)定了黨、政、軍以及歷史檔案管理原則。1954年，第一屆全國人大常委會二次會議批準(zhǔn)設(shè)立國家檔案局。1955年，《國家檔案局組織簡則》獲國務(wù)院常委會批準(zhǔn)，提出要建立國家檔案制度。1956年，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《關(guān)于加強(qiáng)檔案工作的決定》。1959年，中共中央發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一管理黨、政檔案工作的通知》，標(biāo)志著我國檔案事業(yè)集中統(tǒng)一管理體制的正式建立。1966年5月“文化大革命”開始，全國各級檔案事業(yè)管理工作完全停擺，國家檔案事業(yè)遭到嚴(yán)重破壞。

2.1.2 多元管理階段（1978年—2011年）。黨的十一屆三中全會的勝利召開開啟了改革開放新局面。我國以社會主義市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)逐步把政權(quán)體系由高度集中變?yōu)槊裰鏖_放，政府治理思想逐步由“管控”向“服務(wù)”變更，政府公共服務(wù)注重公民參與，著力建設(shè)服務(wù)型政府，各級地方政府逐步建立了一系列關(guān)于公民評價政府工作績效機(jī)制。[7]這一時期管理主體多元化格局逐步形成，管理者之間的良性互動與合作關(guān)系深入發(fā)展。我國檔案事業(yè)也緊跟時代潮流，這一階段檔案事業(yè)的主要任務(wù)為恢復(fù)遭到“文革”破壞的檔案工作，并及時調(diào)整和變革檔案管理制度，使檔案和檔案工作更好地為黨和國家服務(wù)、為人民服務(wù)。1980年3月17日，國家檔案局發(fā)布《關(guān)于開放歷史檔案的幾點意見》。同年5月，中共中央書記處第21次會議決定開放歷史檔案。1983年，國家檔案局頒布《檔案館工作通則》，規(guī)定檔案館應(yīng)積極開放歷史檔案。隨著各級各類檔案館逐步開展開放歷史檔案活動，如舉辦歷史檔案展覽等，檔案利用主體從黨和國家逐步擴(kuò)展到社會公眾，檔案管理權(quán)力主體從黨和國家延伸到社會各界。1981年，中國檔案學(xué)會成立，成為政府與檔案工作者進(jìn)行溝通交流的橋梁和紐帶，是社會群體和個人參與檔案管理工作的重要途徑。1982年，全國檔案工作會議指出要加大開展檔案利用服務(wù)力度，并提出檔案工作要為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。1987年，《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）正式頒布，我國檔案事業(yè)進(jìn)入法治化階段。從此階段開始，我國檔案工作開啟新局面，檔案管理工作模式逐步由封閉走向開放，檔案權(quán)力主體從國家逐步向社會擴(kuò)展。

2.1.3 協(xié)同治理階段（2012年至今）。黨的十八大以來，黨和國家高度重視基層治理理念、治理方式轉(zhuǎn)變。2013年，黨的十八屆三中全會提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從“管理”走向“治理”的治國理念，推動多元主體共建共治共享的社會治理格局不斷形成，標(biāo)志著黨的執(zhí)政理念和政策構(gòu)想的全面提升，黨對社會運行規(guī)律和治理規(guī)律的認(rèn)識進(jìn)一步深化。

2014年國家檔案局提出“推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，我國檔案事業(yè)為適應(yīng)中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展，開始從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)型。2014年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》明確指出：“規(guī)范并支持社會力量參與檔案事務(wù)”“充分發(fā)揮檔案學(xué)會等社會組織的力量”。2018年，推行檔案機(jī)構(gòu)改革，提出“局館分開，各司其職”，要求檔案局簡政放權(quán)、明晰檔案主管部門和檔案館權(quán)責(zé)，以有效的制度機(jī)制來保障社會力量參與檔案管理工作；檔案的收集、鑒定、保管等業(yè)務(wù)涉及的權(quán)力關(guān)系由國家一元主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向國家、社會與公民多元協(xié)同共治，吸引更多檔案主體參與到檔案治理中來。2020年新修訂的《檔案法》對社會力量參與檔案事業(yè)作出相關(guān)規(guī)定，從法律層面上保障了社會力量參與檔案治理的權(quán)利。

2.2 變遷特征

2.2.1 推動變遷的主體：中央主導(dǎo)下的多元主體。諾斯認(rèn)為制度變遷實質(zhì)上是制度的均衡過程。當(dāng)制度供給不足時，制度處于非均衡狀態(tài)，就會發(fā)生制度變遷。然而受到“經(jīng)濟(jì)人”的理性影響，行動主體只有在預(yù)期收益高于預(yù)期成本時才會去推動，直到最后實現(xiàn)該制度的變遷。制度變遷的行為主體分為初級行動團(tuán)體和次級行動團(tuán)體兩種。“初級行動主體”是指以利益最大化為原則，探索并提出新方案、審慎評估和選擇最佳方案，對制度變革起主要推動作用的組織或團(tuán)體，是制度變革的提出者、創(chuàng)新者和策劃者。[8]“次級行動主體”是指在實施新制度過程中，對初級行動派進(jìn)行制度變革給予支持、指導(dǎo)和幫助的機(jī)構(gòu)或個人，是制度變革的實踐者。推動我國檔案治理制度變遷的主體為中央政府領(lǐng)導(dǎo)下的地方各級政府和社會組織與個人。

中央對于檔案工作和檔案資源具有絕對的控制優(yōu)勢，對檔案工作運行機(jī)制的調(diào)整以及檔案資源的配置起著決定性作用，因此中央是推動制度變遷的初級行動團(tuán)體，在檔案治理制度變遷中起著主導(dǎo)作用。由制度變遷歷程可以看出，從我國頒布的第一部有關(guān)檔案工作的法規(guī)性文件，到第一部《檔案法》，再到2014年《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》，以及2020年新修訂的《檔案法》，均由中央政府頒布并組織實施。地方檔案局作為中央政策制定與政策貫徹實施的中介平臺，是治理制度變遷的強(qiáng)力后盾與實踐者。地方檔案局根據(jù)地方檔案工作的具體實踐情況，通過衡量檔案治理制度變遷的成本與收益，對政策進(jìn)行能動性執(zhí)行來推動制度變遷，因此地方政府是檔案治理制度變遷的次級行動團(tuán)體。此外，改革開放之后市場經(jīng)濟(jì)激發(fā)了社會主體的活力和權(quán)利意識，公民更加積極地參與到社會管理中來以謀求權(quán)利的表達(dá)。在檔案領(lǐng)域表現(xiàn)為檔案由“封閉”走向“開放”，檔案利用權(quán)利由政府向公民擴(kuò)散。此外，信息技術(shù)的發(fā)展為公民參與檔案治理提供平臺，公民檔案意識的提升等為推動制度變遷提供思想基礎(chǔ)，社會組織和個人成為檔案治理制度變遷的次級行動主體。如2017年全國首家民辦檔案館——廣東省嶺海檔案館建成開館，該檔案館使更多珍貴檔案文獻(xiàn)獲得保護(hù)，同時也鼓勵了公民參與檔案文獻(xiàn)收藏，積極參與到檔案事業(yè)發(fā)展中來，因此社會組織和個人也是檔案治理制度變遷的次級行動團(tuán)體。

2.2.2 變遷方式：強(qiáng)制性為主，誘致性為輔。制度變遷的方式取決于社會各利益群體之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會偏好結(jié)構(gòu)，分為強(qiáng)制性和誘致性。[9]強(qiáng)制性變遷，即“自上而下”的變遷，政府與非政府主體在制度安排博弈中占主導(dǎo)地位，控制著制度變遷的方向、深度和形式。而誘致性則是“自下而上”，制度變遷的起點為社會組織和個人。

通過梳理檔案治理制度變遷的歷史進(jìn)程可知，強(qiáng)制性變遷為檔案治理制度變遷的主要方式。在制度變遷過程中，政府具有絕對的話語權(quán)。首先政府掌握著政治權(quán)力和資源調(diào)配權(quán)力。此外，諾斯認(rèn)為國家是享有行使暴力權(quán)力的比較利益組織，目的是實現(xiàn)統(tǒng)治者的福利或效應(yīng)最大化。對于檔案治理制度而言，政府通過制定和實施檔案治理制度來實現(xiàn)信息占有優(yōu)勢甚至是信息壟斷，檔案治理制度的變遷很大程度上受制于政府權(quán)力。以《檔案法》為例，國家檔案局從1994年開始著手起草檔案法修正案，1996年國家檔案局局長對《檔案法修正案（草案）》做出解釋，以及隨后的2016年檔案法修訂草案和2020年修訂草案同樣均由國家檔案局提出。三次變遷的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)均為國家檔案局，可見國家檔案局發(fā)揮了第一行動主體的作用，在檔案治理制度變遷過程中掌握變遷的宏觀方向，進(jìn)而更好地控制變遷成本和風(fēng)險。另一方面，地方檔案局對《檔案法》的貫徹實施也體現(xiàn)了“自上而下”的政策流動方向。除了占主導(dǎo)地位的強(qiáng)制性變遷，變遷主體為個人、社會組織、企業(yè)以及基層檔案工作者等微觀主體的誘致性變遷也可作為補(bǔ)充。如地方檔案工作者以實踐工作為基礎(chǔ)，制定相應(yīng)的檔案治理制度也可為上級檔案主管部門提供外部制度供給。一些國有企業(yè)和大型民營企業(yè)在發(fā)展過程中產(chǎn)生了類型多樣、內(nèi)容豐富的檔案，企業(yè)往往根據(jù)自身發(fā)展?fàn)顩r建立科學(xué)的檔案管理系統(tǒng)，形成大量具有重要價值的檔案信息資源。企業(yè)可以對本組織豐富的檔案資源進(jìn)行開發(fā)利用，方式包括開展檔案展覽、出版檔案編研成果、開發(fā)檔案文創(chuàng)產(chǎn)品等，不僅有利于在社會上樹立良好的企業(yè)形象，還可以為政府檔案治理活動提供有效的數(shù)據(jù)支持。

2.2.3 基本路徑：基于路徑依賴的漸進(jìn)性變遷。制度的演變是由行為主體之間的契約經(jīng)過無數(shù)次細(xì)微的變化積累而成的，正是這些微小的變化在整體上促成了制度的變遷。漸進(jìn)性變遷模式避免了社會動蕩，并且制度變遷所導(dǎo)致的利益分配變化也在各行為主體能夠承受的范圍之內(nèi)，維護(hù)了社會穩(wěn)定，為制度變遷提供寬松的環(huán)境。因而，大部分的制度變遷都是逐步進(jìn)行的，具有漸進(jìn)性。漸進(jìn)性制度變遷主張應(yīng)基于現(xiàn)有制度，并強(qiáng)調(diào)新舊制度之間的繼承性。[10]制度變遷理論將“路徑依賴”定義為制度變遷的關(guān)鍵因素。路徑依賴即“過去對當(dāng)前和未來的巨大影響”，即現(xiàn)行的制度安排和決策往往受歷史上的路徑選擇和歷史決策的影響，因此當(dāng)前的制度發(fā)展往往會延續(xù)和加強(qiáng)過去的制度。

在檔案治理制度變遷中，當(dāng)前的檔案治理制度發(fā)展往往受歷史上的檔案工作實踐和制度安排影響，過去的決策和路徑選擇會對當(dāng)前的檔案治理制度變遷產(chǎn)生重要影響。

首先，檔案治理制度變遷過程中能夠體現(xiàn)路徑依賴的一個最明顯的特征就是始終堅持黨作為檔案事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，突出檔案的政治屬性。檔案是政治活動的衍生物，從產(chǎn)生開始便帶有強(qiáng)烈的政治色彩。無論是中華人民共和國成立初期黨和國家對檔案工作的一元管控，還是黨的十八大以后從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，黨和國家始終是站在檔案治理制度構(gòu)建的中心位置，檔案工作肩負(fù)著為黨管理檔案、堅守國家歷史、服務(wù)人民群眾的重任，檔案的政治屬性始終對檔案治理制度變遷方向產(chǎn)生著深刻影響。

其次，檔案治理制度在不同歷史時期的發(fā)展演進(jìn)，并不意味著要用一個全新的制度來取代或推翻之前的制度。新舊兩種制度之間有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，通常是新制度對過去的檔案制度政策進(jìn)行局部微調(diào)。比如，從1987年我國第一部《檔案法》頒布，到2021年新《檔案法》實施，《檔案法》經(jīng)歷了1996年、2016年和2020年的三次修正修訂，都是在原檔案法的基礎(chǔ)上，根據(jù)檔案工作實踐現(xiàn)狀和時代背景等進(jìn)行局部的有益調(diào)整與增改，檔案法的整體基調(diào)與框架并沒有根本性變化。再如，有關(guān)檔案開放的政策也遵循漸進(jìn)性變遷規(guī)律。繼1980年的《關(guān)于開放歷史檔案的幾點意見》之后，1986年發(fā)布的《檔案館開放檔案暫行辦法》指出各級各類國家檔案館保管的檔案，除未解密或需控制使用的部分外，自形成之日起滿30年應(yīng)分期分批向社會開放。2020年新修訂的《檔案法》將檔案開放的封閉期由30年縮短至25年。2022年發(fā)布的《國家檔案館檔案開放辦法》規(guī)定，經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化等類型檔案，經(jīng)開放審核后可以提前向社會開放。[11，12]由此看出，檔案開放的范圍根據(jù)社會對檔案的利用需求逐步擴(kuò)大，檔案的封閉期也在逐步縮短。

最后，改革開放以來，單位體制逐漸消解，然而與檔案相關(guān)的制度早已形成相互依存且較為完整穩(wěn)定的制度環(huán)境。若僅調(diào)整現(xiàn)有的制度網(wǎng)絡(luò)，那么政策成本會遞減，而預(yù)期收益則呈現(xiàn)遞增的效果；若跳出“路徑依賴”的桎梏，對治理制度進(jìn)行根本性變革，則不僅要承擔(dān)高額的政策成本，并且還要考慮制度體系退出成本、既得利益團(tuán)體阻礙以及新制度能否帶來利益等因素。

簡而言之，檔案治理制度的演進(jìn)并不是用一種全新的制度推翻或取代前一種制度，而是一個持續(xù)完善和發(fā)展的過程。在這個過程中，前期的制度范式會不斷地進(jìn)行自我強(qiáng)化，制度的演化沿著一定的路徑呈現(xiàn)出漸進(jìn)式變遷的特征，前后制度存在高度的相關(guān)性和拉鋸性。

3 檔案治理制度變遷動力

制度變遷理論指出，制度變遷的推動力來源于制度的非均衡性。制度的非均衡狀態(tài)就意味著制度之間存在不相協(xié)調(diào)適應(yīng)的因素。制度演化分為內(nèi)生演化和外生演化兩種，[13]內(nèi)生演化是指制度系統(tǒng)內(nèi)部各部門與要素之間不相適配導(dǎo)致的演化，而外生演化是指一些制度外部的社會因素變化引起制度演化。在制度變遷過程中，組織內(nèi)部之間的博弈是推動制度變遷的最根本的動力來源。馬克思唯物主義辯證法認(rèn)為外因是事物發(fā)生變化的條件，內(nèi)因是事物變化的根本。結(jié)合我國政治體制特征，政府依然是制度變遷動力的主要供給主體。基于以上分析，我們可以將檔案治理制度的變遷動力分為內(nèi)生動力和外生動力。

3.1 檔案治理制度變遷的內(nèi)生動力

3.1.1 調(diào)和檔案工作內(nèi)在矛盾的需要。首先，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變與公民意識的蘇醒，檔案工作人員已不再是以前“高高在上”的國家公職人員，而是為人民群眾提供檔案服務(wù)的工作人員。檔案也不再具有“神秘色彩”，人民群眾對檔案的利用需求逐漸增加，檔案開放也在深入推進(jìn)。在此背景下，應(yīng)及時調(diào)整檔案相關(guān)機(jī)構(gòu)、檔案工作人qzJmp0cBoaa569kce8p0Aw==員、社會公眾三者之間的關(guān)系，制定新的檔案制度來平衡相關(guān)主體的利益和權(quán)利。此外，隨著數(shù)字技術(shù)在檔案領(lǐng)域的廣泛深入應(yīng)用，檔案工作迎來了數(shù)字化轉(zhuǎn)型，然而檔案工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型在觀念、制度、技術(shù)、人才等要素上面臨著供需不平衡的困境。如檔案工作信息化建設(shè)在檔案資源與業(yè)務(wù)流程方面已取得一定成果，然而在檔案工作轉(zhuǎn)型過程中有流程再造、規(guī)則重構(gòu)、功能塑造等制度設(shè)計并未及時跟進(jìn)，使得轉(zhuǎn)型制度缺位。[14]因此急需檔案治理制度制定者根據(jù)新的工作內(nèi)容出臺相關(guān)制度政策。

3.1.2 適應(yīng)國家行政管理體制的需要。改革開放以來我國的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，與此同時經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的客觀規(guī)律就意味著國家必須推動全面深化改革，以完善國家行政管理體制。黨的二十大作出了進(jìn)一步推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的重要安排，既是全面建設(shè)現(xiàn)代化國家和中華民族復(fù)興的重要內(nèi)容，也必然要求檔案治理制度及時進(jìn)行完善變革。推進(jìn)我國行政體制不斷完善，有助于加強(qiáng)制度體系建設(shè)，提高制度的執(zhí)行能力，并將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

在新的歷史條件下，我國檔案事業(yè)加快推進(jìn)檔案治理建設(shè)和檔案機(jī)構(gòu)改革。《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中指出，到2025年檔案事業(yè)要與中國特色社會主義事業(yè)相適應(yīng)，通過制度建設(shè)來推動檔案治理效能提升。此外，與傳統(tǒng)檔案工作一元主體管理不同的是，檔案治理要求多元主體協(xié)同。因此，推進(jìn)檔案治理就需要相應(yīng)的制度安排來協(xié)調(diào)檔案主管部門與其他參與主體的關(guān)系，調(diào)和各個治理主體在參與檔案治理活動中的利益沖突和矛盾。如社會公眾在參與檔案治理過程中要求實現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)開放共享，而與檔案數(shù)據(jù)治理相關(guān)的各個職能部門受到“經(jīng)濟(jì)人”影響，使得部門之間“各自為政”，不能構(gòu)建和諧的治理協(xié)同關(guān)系。檔案治理是國家治理的重要組成部分，因此檔案治理制度作為檔案治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)必須進(jìn)行革新完善，才能滿足不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。

3.2 檔案治理制度變遷的外在動力

3.2.1 社會檔案意識逐步提升。制度變遷理論認(rèn)為人民的認(rèn)知和共識是推動制度變遷的一個必不可少的因素，社會認(rèn)識和共識對人們的行為方式有著顯著影響，它能推動國家對政策進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)以滿足人民需求，進(jìn)而對制度變遷產(chǎn)生推動力。[15]檔案工作是為社會提供檔案信息服務(wù)的基礎(chǔ)性工作，檔案社會服務(wù)價值的實現(xiàn)不僅要求檔案工作不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，而且社會檔案意識的高低也間接影響著檔案工作發(fā)展，并在一定程度上推動檔案治理制度變遷。

中華人民共和國成立以后，社會檔案意識逐步提升，特別是改革開放后，社會各界對開放歷史檔案的呼聲日益高漲，國家檔案局先后發(fā)布《關(guān)于開放歷史檔案的幾點意見》《關(guān)于開放歷史檔案問題的報告》《檔案館工作通則》等，在制度層面規(guī)定檔案開放的工作原則。隨著國家各項事業(yè)的深入發(fā)展，單純的歷史檔案已經(jīng)不能滿足社會公眾的檔案利用需求，檔案開放范圍逐步擴(kuò)大，從“歷史檔案開放”邁向“檔案開放”。1987年通過的《檔案法》，到1996年《檔案法》修正，再到2020年修訂，從法律層面上規(guī)定檔案開放范圍，有關(guān)檔案開放利用的程序、方式和規(guī)則也逐步細(xì)化。此外，隨著社會檔案意識的不斷提升，并且在共建共治共享的社會治理理念指導(dǎo)下，公眾的權(quán)利意識逐漸覺醒，更加主動地參與到檔案工作中來，積極地表達(dá)自己的利益訴求，維護(hù)自身合法權(quán)益，這也使得國家不斷推出新的規(guī)章制度來保障公民參與檔案工作的合法權(quán)利。

3.2.2 科技的飛速發(fā)展。當(dāng)前以人工智能技術(shù)為代表的信息技術(shù)革命正在引領(lǐng)新一輪科技發(fā)展浪潮，信息技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛深入應(yīng)用對國家和社會各領(lǐng)域產(chǎn)生了巨大影響。2021年《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出，建設(shè)數(shù)字化中國是“十四五”時期的重要任務(wù)。

科技已成為推動國家發(fā)展的重要力量，也對國家治理理念、制度與手段等產(chǎn)生了重要影響。科技發(fā)展在檔案領(lǐng)域也得到了充分體現(xiàn)。如紙質(zhì)檔案向電子檔案的急速轉(zhuǎn)變、數(shù)字檔案館和綠色檔案館的加快建設(shè)、檔案信息資源的廣泛共享與開發(fā)利用、檔案數(shù)據(jù)治理的深入推進(jìn)等等。科技與檔案的深度結(jié)合重構(gòu)了檔案工作運行流程、操作方式和價值取向，不斷催生出新的規(guī)章制度與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與之相匹配。如2010年國家檔案局發(fā)布《數(shù)字檔案館建設(shè)指南》、2023年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《政務(wù)服務(wù)電子文件歸檔和電子檔案管理辦法》等，這些規(guī)章制度的頒布實施都是為了更好適應(yīng)科技在檔案領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，規(guī)范檔案工作業(yè)務(wù)流程，提高檔案工作效率，推動檔案工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

4 檔案治理制度變遷的實踐指向

4.1 助推多元主體協(xié)作，凝聚制度變遷合力。檔案所具有的政治屬性反映出黨和國家在檔案制度供給中的主導(dǎo)作用，是檔案治理制度的最大供給方。然而，隨著國家治理理念的提出，檔案治理制度涉及多元主體，意味著多元行動主體皆為檔案治理制度制定過程中應(yīng)考慮的利益相關(guān)者。如何平衡多元主體的利益，調(diào)解各方的矛盾沖突，實現(xiàn)檔案利用權(quán)利的有效配置，進(jìn)而促成檔案治理制度變遷合力至關(guān)重要。

政府可以公開檔案治理制度制定的協(xié)商過程，提高制度制定的透明度、開放性，為新制度的貫徹執(zhí)行提供價值共識，減少制度執(zhí)行過程中的阻力。例如，可以為專家學(xué)者、高校、基層工作人員、社會組織和公眾等利益相關(guān)者提供規(guī)范的利益訴求表達(dá)渠道，如搭建信息反饋網(wǎng)絡(luò)平臺，確保政策是在各個利益相關(guān)者達(dá)成共識的基礎(chǔ)上推行，從而提高檔案治理制度變遷的效率。

總之，檔案治理制度的變遷或出臺必然會改變各利益相關(guān)者的利益，因此在制度變革過程中要平衡各方利益、協(xié)調(diào)矛盾形成變遷合力，加速檔案治理制度轉(zhuǎn)化為治理效能，共同推進(jìn)檔案治理制度變遷形成良性發(fā)展趨勢。

4.2 突破“路徑依賴”桎梏，探尋制度變遷契機(jī)。檔案治理制度變遷不僅是制度供給與需求互動的結(jié)果，也是舊制度對新社會環(huán)境作出調(diào)整的歷時性過程。然而，由于制度革新面臨著政策成本可能會增大的風(fēng)險，制度制定者往往帶有“惰性”，不想承擔(dān)推行新制度帶來的損失，使得檔案治理制度長期受到歷史路徑的桎梏，導(dǎo)致檔案主管部門工作效率低下。因此，檔案主管部門作為檔案治理制度制定的主體，應(yīng)充分樹立創(chuàng)新意識，自上而下宣傳制度創(chuàng)新的重要性，營造創(chuàng)新氛圍，鼓勵各級檔案部門進(jìn)行制度創(chuàng)新，尋求新的變遷突破點。此外，隨著全球化的深入發(fā)展，不同國家之間各個領(lǐng)域的交流和學(xué)習(xí)日益頻繁。由于西方發(fā)達(dá)國家檔案治理制度發(fā)展歷史悠久，因此制度體系較為完備，并在制度變遷過程中積累了大量經(jīng)驗。我們可以參考借鑒西方國家檔案治理制度的優(yōu)秀設(shè)計理念、有益制度框架和運行方式等，以此為基礎(chǔ)探尋我國檔案治理制度變遷的突破點，對制度進(jìn)行改良和完善，降低制度創(chuàng)新的成本。

4.3 把握制度變遷方向，實現(xiàn)檔案治理善治。完備的制度體系是實現(xiàn)檔案治理體系長效運行提高檔案治理能力的重要基石，檔案治理主體應(yīng)充分運用制度工具，將治理能力轉(zhuǎn)化為治理效能。具體來說，就是治理主體通過合理的制度安排，有效配置各方面檔案資源，在盡量降低治理成本的同時，實現(xiàn)檔案治理效率的提高。因此，檔案治理制度變遷應(yīng)朝著推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，實現(xiàn)檔案治理善治的方向發(fā)展。

首先，要建立完善與檔案治理相關(guān)的法律體系，并確定社會組織和個人如何融入檔案治理進(jìn)程中來，細(xì)化參與的流程和原則，明確參與各方的權(quán)利與義務(wù)，實現(xiàn)檔案治理活動有法可依。

其次，要建立檔案治理監(jiān)督制度，各檔案主管部門要創(chuàng)新對下級檔案業(yè)務(wù)監(jiān)督方式，部門之間形成互相監(jiān)督的工作機(jī)制，并將績效評估納入檔案治理制度中來。

最后，要建立檔案治理激勵與反饋機(jī)制，激勵社會各界力量積極參與到檔案治理活動中來，并對政府治理效果進(jìn)行反饋，開啟高質(zhì)量的檔案治理實踐活動，推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，最終實現(xiàn)檔案治理“善治”。

5 結(jié)語

檔案治理制度是檔案治理體系的關(guān)鍵要素。梳理檔案治理制度演進(jìn)歷程并分析其變遷規(guī)律對檔案治理制度改革創(chuàng)新有著重要啟示作用。通過分析檔案治理制度變遷主體、變遷方式、變遷基本路徑以及變遷動力等，探尋檔案治理制度變遷的實踐方向和路徑。在總結(jié)過去制度建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，努力尋求制度創(chuàng)新的突破點，明確制度變遷方向，不斷推動檔案治理制度優(yōu)化完善，進(jìn)而推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。