紀檢監察檔案開放原則探究

關鍵詞：紀檢監察；檔案開放；審核公開；裁量公開；公正公平；客觀準確；合法合規；方便易用

1 序言

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《“十四五”全國檔案事業發展規劃》中指出，加快推進檔案開放，加強檔案開放與政府信息公開的銜接，完善配套工作制度，鼓勵各級國家檔案館結合實際依法提前開放經濟、教育、科技、文化等類檔案，鼓勵其他檔案館向社會開放檔案。[1]紀檢監察機關作為黨和國家監督的專責機關，應當積極響應國家政策，完善紀檢監察檔案開放制度。然而，紀檢監察機關的特殊性致使紀檢監察檔案與傳統的檔案館檔案適用的開放規則有較大不同，紀檢監察檔案大多涉及公職人員違紀作風問題或違法犯罪問題，具有較強的機密性，這就意味著紀檢監察檔案的開放必然有其應遵循的特殊工作規則。

目前，國內與本文相關的成果主要有：研究加強國有企業紀檢監察檔案安全的具體措施[2]、公立醫院紀檢監察檔案管理工作的改進思路[3]、廉潔檔案信息收集與利用的方法和對策等。整體而言，與本文相關的國內研究成果內容較少，有關紀檢監察檔案開放原則的研究內容較少，分散于多篇成果之中，缺乏系統性，沒有集中全面地研究這一問題。

2 關于紀檢監察檔案開放原則的討論

檔案開放是指檔案管理部門將達到一定期限、無須控制使用的檔案向社會公開提供利用的活動。[4]《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）還規定了一般的檔案自形成之日25年后需要向社會開放的條款，這一概念主要是針對國家檔案主管部門對其檔案館的檔案開放所做的定義，而紀檢監察檔案內容上具有其獨有的特征，且紀檢監察機關具有政治機關屬性，因此《檔案法》未具體規定紀檢監察檔案的開放規則。

紀檢監察檔案開放的原則是指紀檢監察檔案在開放過程中應當遵守的基本準則，是在長期的紀檢監察檔案開放管理的過程中所形成的經驗總結的基礎上所得出的合理化的指導性規范，具有原生性特征，科學反映了紀檢監察檔案開放的本質與規律，這是紀檢監察檔案開放的基本要求。本文將從審核公開、裁量公開、公正公平、客觀準確、合法合規、方便易用六個方面對紀檢監察檔案開放的原則進行闡述。

2.1 審核公開。紀檢監察檔案主要分為文書檔案和案件檔案：文書檔案主要來自工作會議、指導性文件，也包括紀檢監察機關內部的規章制度等；案件檔案則是指紀檢監察機關在辦理違紀違法案件中產生的各種檔案，是在案件處理過程中形成的文字材料，貫穿立案、辦案、結案的全過程，是有機統一的整體，不可分割。[5]由此可見，相較于文書檔案，案件檔案具有更強的機密性，其中必然有較大一部分檔案不能公開，但《檔案法》也明確指出了其適用對象，包括機關、團體、企事業單位有關政治、經濟、文化、軍事等方面的檔案。因此，紀檢監察機關的檔案也應當屬于《檔案法》所規制的對象，但《檔案法》對檔案主管部門所屬的檔案館之外的其他機關的檔案開放規則似乎僅有“國家鼓勵和支持其他檔案館向社會開放檔案”這一籠統的倡導性規定。紀檢監察機關的特殊性意味著紀檢監察檔案的開放不能照搬《檔案法》具體規定。

國家監察體制改革后，紀委與監察委員會合署辦公，監察機關具有多重屬性，既有行政機關屬性，也有司法機關的屬性。因此，紀檢監察機關的檔案開放規則也應有其特殊性。所以，筆者以為，紀檢監察機關以及內部的檔案部門應當積極響應黨和國家相關政策，推進紀檢監察檔案開放，合理運用區分原則。

首先，在不涉及國家秘密、其他監察秘密，以及不影響公共利益的前提下開放文書檔案；其次，對于案件檔案的開放應當更加謹慎，案件檔案數量較多且機密性強，主要涉及相關黨員和黨組織的違紀違法問題的查處情況[6]，因此，案件辦理階段，以及在平衡涉案人員的個人隱私后有選擇的開放，在一定的地區和時期內保證檔案的機密性。

慎重地運用審核開放原則有選擇性地開放紀檢監察檔案，應當成為紀檢監察機關檔案開放所遵循的重要原則。

2.2 裁量公開。紀檢監察機關的檔案信息必然會涉及國家秘密，紀檢監察工作的各個環節和人員也必然會涉及保密工作，紀檢監察機關所產生的檔案的保密程度遠高于一般的政府機關檔案。[7]。

由于紀檢監察機關的特殊性質，由國務院制定的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）不能完全地對紀檢監察檔案開放進行規制，且涉及國家秘密的紀檢監察檔案要受到《中華人民共和國保守國家秘密法》（以下簡稱《保密法》）的保護。

《保密法》第五條規定：國家秘密受法律保護。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各人民團體、企業事業組織和其他社會組織以及公民都有保密的義務。任何危害國家秘密安全的行為，都必須受到法律追究[8]。紀檢監察檔案特別是案件檔案涉及較多國家秘密，在檔案開放中出現泄露國家秘密的行為也將會受到《保密法》的處罰，因此紀檢監察檔案的開放應當以《保密法》為遵循[9]，將涉及國家秘密的檔案排除在開放的范圍之外。

對于紀檢監察檔案中不涉及國家秘密的文書檔案的開放，可以參照《條例》的一些規定，雖然《條例》的制定主體為國務院，調整對象主要針對行政機關，該法規的立法目的也是為了規范行政機關的信息公開制度，因此，從性質上來看紀檢監察機關不屬于《條例》的調整對象，但是紀檢監察檔案中不涉密的文書檔案中的信息與行政機關的政務信息性質相同，都是一般的政務信息。

《條例》第十五條規定：涉及商業秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權益造成損害的政府信息行政機關不得公開[10]。因此，在國家沒有出臺有關紀檢監察機關檔案開放的專門法律以及國家監察委員會未出臺相關的監察法規之前，對于文書檔案的開放規則，紀檢監察機關應當遵循《條例》第十五條的規定參照適用，這主要是基于對個人隱私的保護。但是，該條還規定了當商業秘密和個人隱私等信息公開與公共利益沖突時，行政機關應如何處理，即第三方同意公開或者行政機關認為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開。

總之，為了真正落實“公開為常態，不公開為例外”的信息公開理念，《條例》規定了不予公開的政府信息，具體是指：依法確定為國家秘密的政府信息，法律、行政法規禁止公開的政府信息，公開后可能危及國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩定的政府信息，公開會對第三方合法權益造成損害的政府信息。這是裁量公開原則具體應用的基本規范。

公民享有知情權、監督權，這是憲法賦予公民的基本權利，也是紀檢監察檔案開放的法理基礎，但由于紀檢監察機關的特殊性，其檔案開放的方式應由紀檢監察機關進行裁量并由國家出臺相關法律或由國家監察委員會制定專門的監察法規，用以規范紀檢監察檔案的開放行為。

2.3 公正公平。參照《條例》規定，紀檢監察檔案的開放可以分為依職權開放和依申請開放。《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）明確指出，監察機關要公開工作信息，要主動接受監督，《中華人民共和國監察法實施條例》明確指出了監察工作信息的公開范圍，紀檢監察檔案中的案件檔案大多數屬于監察信息，應當依據法律和監察法規的規定依法開放。

以此視角來看，法律似乎只規定了依職權公開監察信息的范圍，但對公民是否可以申請信息開放法律并未明確做出回答。知情權和監督權是憲法賦予公民的兩項重要權利，紀檢監察機關依職權公開的檔案信息往往是文書檔案信息，對于具體的案件調查不具有較大的實際意義，公民通過依申請公開紀檢監察檔案信息能夠保障涉案人員的監督權和知情權。

公民依申請開放紀檢監察檔案信息并不意味著紀檢監察檔案的開放可以完全依據《條例》對政府部門的信息公開規定，即社會一般公眾對案件檔案申請開放。紀檢監察機關對案件的調查、處置是在一個相對獨立的條件下進行的，對具體案件檔案的申請公開應當厘清申請人的范圍。這一點應當與《條例》規定的信息公開申請人有較大的差別，原因在于紀檢監察檔案具有與《條例》規定的依申請公開一般行政機關信息不同特征。

筆者認為應當將申請案件檔案開放的主體限制為：涉案人員本人、涉案人員近親屬，以及其他對案件有利害關系的單位或個人。除此之外，紀檢監察機關還應當完善依申請檔案開放的程序來保障檔案開放的公正公平，申請程序可以參照《條例》。

首先，應當以書面形式向紀檢監察機關提交申請，必須書面明確指出申請的內容范圍，便于紀檢監察機關后續審查與存檔，沒有指出明確內容范圍的不予受理。書面申請的內容可參照《條例》第二十九條關于政府信息公開申請應當包括的內容的規定。

其次，紀檢監察機關對申請進行審查，包括實質審查和形式審查，保證申請的內容不涉及國家秘密、商業秘密、第三人隱私等秘密，如審查不通過則應當以書面告知申請人不予受理。

最后，由紀檢監察機關相關部門對審查通過的申請進行審批，對于審理期限可以參照《條例》，并結合紀檢監察機關的性質進行規定，對于通過審查的申請，紀檢監察機關應當在20個工作日內作出答復，認為需要延長審批期限的，經紀檢監察機關檔案開放主管部門負責人批準可以延長20個工作日，紀檢監察機關應在審批期限內將審批結果告知申請人[11]。還應當為對申請檔案開放處理結果不服的申請人提供救濟，申請人對紀檢監察檔案開放決定不服的，可以在收到決定的10個工作日內向上一級紀檢監察機關申請復核。上一級紀檢監察機關可以在10個工作日內復核完畢，并將復核結果以書面形式告知申請人。

在完善開放實體規則的同時，紀檢監察檔案開放也應當明確規定其程序，參照《條例》制定紀檢監察檔案開放的法律法規，讓紀檢監察機關對檔案開放有法可依，在開放的過程中做到不偏私、不歧視，符合法律正義的標準，并且以正當的目的行使檔案開放權力，只有遵循公正公平的原則，才能更好地保障公民監督權和知情權的實現。

2.4 客觀準確。客觀準確是對紀檢監察檔案開放工作質量的要求。紀檢監察檔案涉及的信息繁多，在檔案開放的過程中，如因工作失誤等原因使得開放的內容出現誤差將造成不可逆的嚴重后果。客觀準確性是對檔案開放的基本內容要求，即開放的檔案不能存在錯誤或虛假的信息。

要提高紀檢監察檔案開放的客觀準確性，應當從檔案開放的前端工作——檔案管理中入手。 將紛繁復雜的紀檢監察檔案通過一定的管理模式使之有條理、系統化，使檔案與檔案之間存在一定聯系而形成一個有機整體，而要實現客觀準確的一個關鍵在于能力建設，主要包括兩個方面：信息化能力和管理者能力。

一是要加強紀檢監察檔案信息化建設。隨著信息技術的發展和大數據時代的到來，紀檢監察機關也應當緊隨時代步伐，促進檔案數據的信息化，這不僅能夠提高檔案開放的準確性程度，而且對于紀檢監察工作開展的便利性、規范性也具有重大意義，社會公眾也可通過信息系統對紀檢監察工作進一步了解，揭開紀檢監察“神秘的面紗”。對于紀檢監察檔案信息化建設，筆者認為：應當成立專門的信息檔案管理室并配備現代化設備，開發信息掃描錄入系統將紙質檔案通過計算機信息化，借助信息系統對檔案信息進行分類、細化、整理，實現紀檢監察檔案檢索、查閱、提取全流程信息化、數字化。運用信息掃描錄入系統不僅避免了人工錄入效率低下的難點，還能夠提高檔案信息的完整性、準確性。

二是要提升紀檢監察檔案管理人員素質能力。要實現檔案開放的準確無誤，僅僅通過檔案信息化來實現是遠遠不夠的，完成檔案信息化只是在客觀層面提升了紀檢監察檔案開放的準確性，而若要在具體實踐中真正做到開放檔案的準確無誤，高素質的檔案管理人員是關鍵。在具體實踐中，部分檔案管理人員年齡偏大，信息技術的接受程度較低、專業技能不過關。紀檢監察檔案管理人員作為接觸檔案、管理檔案的直接責任人對于保障紀檢監察檔案開放的完整性、準確性至關重要，因此應當選拔一批責任心強、處事嚴謹的人員，并對他們進行現代化信息技術培訓，努力培養一批德才兼備的檔案管理人員。

只有牢牢抓住人和科技這兩大決定性要素才能保證紀檢監察檔案開放的客觀準確，提升紀檢監察機關形象和公信力。

2.5 合法合規。合法性具體是指紀檢監察檔案開放要符合現行有效的法律規定，合規性具體是指紀檢監察檔案開放符合相關規章制度。這一原則的基本內涵是紀檢監察檔案開放應當依據檔案、保密、解密、紀檢監察等相關的法律法規，確定開放紀檢監察檔案內容、范圍、形式、地點、時間和方式。這一原則與上述的裁量公開原則強調的側重點是不同的，裁量公開原則的核心內涵是當紀檢監察檔案開放涉及保密信息時，公開與不公開、公開哪些內容、公開多少內容由紀檢監察機關做出決定，這是可公開的紀檢監察檔案與保密要求存在沖突情景下如何決定公開的原則。

合法合規原則的核心內涵是貫穿紀檢監察檔案開放的全過程，從開放主體、內容、范圍，到開放方式與解密等各環節都要嚴格依照法律法規確定，相較于裁量公開原則，該原則內容更廣泛，涉及更多的法律法規，包括裁量公開的合法性。紀檢監察檔案具有較強的政治性和保密性，這意味著其開放與其他類型的檔案具有不同的特征，所依據的法律法規的屬性和內容也有較大的不同。《檔案法》及其《實施條例》、《保密法》等只是對國家檔案管理和保守國家秘密作了一般性的規定，《信息公開條例》規范的是行政機關的信息公開行為，紀檢監察檔案開放只能是在這些一般性相關法律法規的基礎上，以自身的性質與特征作為開放的根據。

在國家監察體制改革后，紀委和監察機關合署辦公，紀檢與監察工作具有高度交融性、一致性，但在性質上，“紀檢”與“監察”有所區別，紀檢部門是中國共產黨領導下從事紀律檢查的專責部門，是黨的職能機關，其在工作中主要適用黨內法規；而監察機關在監察體制改革后，是與司法機關、行政機關地位相同并相互獨立的國家機關，其在工作上則要主要依據《監察法》《中華人民共和國公職人員政務處分法》等國家法律。因此，有關黨員違紀的檔案開放工作要參照《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀規則》《中國共產黨黨務公開條例（試行）》等黨內法規的相關規定；有關監察對象違法犯罪的檔案開放工作則可以參照《監察法》《刑事訴訟法》等國家法律的相關條文。

紀檢監察檔案開放的合法合規原則所要求的是一個法律法規體系，既有一般指導性的，也有針對具體性的，既有檔案與保密的，也有紀檢與監察的，包涵了紀檢監察檔案信息活動的多個法律法規類型。另外，由于紀檢監察機關與行政機關也有一定的相似性，與紀檢監察機關內部管理等相關的具有行政色彩的檔案可以參照《政府信息公開條例》的規定進行公開。

在運用紀檢監察檔案開放的合法合規原則時，需要注意的是法律法規體系中各種規范的一致性。一般情況下，在憲法、基本法和普通法的層面，紀檢監察檔案開放適用的法律規范之間不存在不一致性，但由于紀檢監察檔案本身的特殊性和開放的復雜性，開放實踐會面臨多樣化的問題和現象，這需要紀檢監察檔案開放采取靈活的適應性方法，合理確定開放的內容和范圍。在采用這些方法時，應當符合法律法規的一般性規范，限定在這些法律法規的立法宗旨的范圍內。

2.6 方便易用。方便易用原則意指紀檢監察檔案開放應當充分考慮檔案利用者在利用檔案時，花費的時間、精力、情感、費用等成本在其承受的心理范圍內，且是滿足了檔案信息需要。這一原則沒有明確的標準，更多的是紀檢監察檔案利用者的主觀感受。與其他原則相比，這一原則直接體現了紀檢監察檔案管理與開放各個環節的真實質量與效率。比如，在編制紀檢監察檔案目錄時，應考慮利用者檢索的快捷性、準確性等，這樣才能讓利用者在使用目錄檢索公開的紀檢監察檔案時，依據目錄準確快速地找到所需要的檔案。

方便易用原則應當體現在以下幾個方面：（1）開放的紀檢監察檔案，都可以通過相應的渠道，如檔案館、檔案形成單位或網站，無障礙地獲取；（2）可建立紀檢監察檔案數據庫，存儲開放的紀檢監察檔案，建立科學、規范的檢索系統，滿足所需檔案檢全率與檢準率的要求；（3）檔案工作人員應當具備良好的業務素質和職業道德，以人為本，尊重檔案利用者的情感和需求，高效率地做好傳統載體檔案的檢索、提供、咨詢等服務；（4）可利用網絡提供檔案的復制、下載、在線瀏覽服務，節省利用成本等。

穆斯定律認為，如果利用一個信息檢索系統獲取信息比不利用該系統獲取信息更傷腦筋和麻煩的話，那么，這個信息檢索系統將不會得到利用[12]。這一定律適用于信息服務，包括圖書館的知識服務、情報機構的情報服務、網絡信息服務，也包括檔案機構的檔案服務。因此，檔案館等機構在提供服務時，要系統考慮易用性原則，方便檔案利用，節約成本。在檔案服務實踐中，有些檔案利用者往往認為檔案利用比較煩瑣，可能會放棄檔案利用。顯然，這種現象也會出現在紀檢監察檔案開放服務中，這影響了紀檢監察檔案各種價值的實現。

從檔案保存的目的來看，紀檢監察檔案開放的方便利用原則是對紀檢監察檔案管理過程的檢驗。如果紀檢監察檔案的收集、整理、鑒定、保管、統計等環節科學規范，在開放紀檢監察檔案時，方便易用原則就會充分地體現出來。在檔案大數據背景下，可采用數據挖掘技術，對隱含于數據中的檔案信息進行識別和重組，形成創新性的檔案信息。這也是方便利用紀檢監察檔案信息的一種方式。

上述六項原則是紀檢監察檔案開放的基本要求，根源于紀檢監察檔案和紀檢監察機關的屬性特征。這些開放原則內容既有與一般檔案開放原則相似的內容，也有不同的內容。在實施紀檢監察檔案開放時，更要關注那些不同的內容，例如，依據合法合規原則開放紀檢監察檔案時，更需要關注合規性，即是否遵守相關的紀檢監察紀律或制度；在確定檔案開放審核主體時，應以檔案形成單位為主，因為檔案形成單位與紀檢監察檔案具有直接的關系；在體現方便易用原則時，首先要考慮紀檢監察檔案的嚴肅性和保密性，防止泄密現象的發生等。

紀檢監察檔案與紀檢監察機關特有屬性決定了紀檢監察檔案開放實踐中的六項原則，其中某些原則的遵循不僅僅體現在檔案管理的一個環節中，而是貫穿于紀檢監察檔案管理的全過程。如果紀檢監察檔案管理工作沒有遵循這些原則，只在開放這一環節實現這些原則，這是無法實現的。例如，只有在收集整理階段做到客觀真實、合法合規，才能更好地實現開放的紀檢監察檔案是客觀真實、合法合規的。需要強調的是，以上六項原則是相互聯系的，不是單一作用于紀檢監察檔案開放的某個方面，而是共同作用于紀檢監察檔案開放工作系統，這樣才能夠保障紀檢監察檔案開放的科學性、規范性，使紀檢監察檔案的社會價值得以合法、合規、合理地實現。

3 結語

紀檢監察檔案開放工作不僅能夠提升紀檢監察機關的業務透明度與公信力，更是新時代深化黨風廉政建設和反腐敗斗爭的關鍵舉措。在檔案信息化快速發展的時代背景下，紀檢監察檔案開放工作正迎來前所未有的機遇與挑戰。為了滿足社會對紀檢監察檔案信息的需求，并進一步釋放其社會效能，必須明確紀檢監察檔案開放的原則。在確立紀檢監察檔案開放原則的基礎上，可進一步制定開放的具體制度與實施措施，構建紀檢監察檔案信息公開機制，加強紀檢監察檔案的對外開放與研究利用。通過構建多元化的開放機制，發揮檔案形成單位的核心功能，注重自身的標準化實施，實現與其他機構的資源共享。