電子檔案單套制管理的現實困境與紓解路徑

關鍵詞：高速公路；建設項目；電子檔案；電子文件；單套制管理；元宇宙；共同體；生態圈

1 引言

伴隨著電子檔案管理研究與實踐的不斷縱深發展，電子檔案單套制管理的條件基本成熟、已是大勢所趨。電子檔案單套制管理是指電子設備生成的檔案僅以電子形式進行歸檔、保存和管理，[1]已然成為檔案信息化建設環境下迫切需要解決的時代課題。2020年新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）提出“電子檔案應當來源可靠、程序規范、要素合規”“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力”[2]等要求，為電子檔案單套制管理提供了法理支撐與原則要求。

2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《“十四五”全國檔案事業發展規劃》（以下簡稱《規劃》）提出“在國家相關政策和重大舉措中強化電子檔案管理要求”，“保證電子檔案真實性、完整性、可用性、安全性”，[3]有力強化了電子檔案單套制管理的政策根基。2022年國家檔案局發布《電子檔案單套管理一般要求》（DA/T92—2022），為進一步開展電子檔案單套制管理工作提供了制度規范。[4]

當前，在檔案工作數字化轉型背景之下，全面推進電子檔案單套制管理有助于引導各單位逐漸推廣信息化環境中生成的原生電子文件，省去將電子文件轉為紙質文件等環節，簡化檔案管理流程，更好促進電子文件單軌制運行和單套制管理，大幅降低檔案運維成本，提高檔案工作效率。[5]隨著我國高速公路建設項目管理方式、運營模式等的不斷升級，傳統的檔案管理模式已經無法適應信息化和數字化環境下的工程項目管理與電子檔案管理要求，因而亟待突破傳統檔案管理模式，在高速公路建設工程領域大力開展電子檔案單套制管理的試點應用和實踐研究勢在必行。[6]

為貫徹落實《檔案法》和《規劃》有關檔案信息化建設的要求，推進電子檔案單套制管理進程，國家檔案局于2022年3月發布《關于確定第三批建設項目電子文件歸檔和電子檔案管理試點項目的通知》，確定了38個項目作為第三批試點項目。江西省遂川至大余高速公路電子文件歸檔與電子檔案管理試點項目（以下簡稱“江西遂大高速公路試點項目”）位列其中，該項目由江西省交通投資集團有限責任公司（以下簡稱“江西交投公司”）主要負責推進。[7]

本文以江西遂大高速公路試點項目為例，全面分析當前高速公路建設項目電子檔案單套制管理的現實困境，探討單套制管理的紓解路徑，作為相關研究與實踐的參考。

2 高速公路建設項目電子檔案單套制管理的現實困境

高速公路建設項目在數字化平臺的支撐下形成了海量的電子文件，這些電子文件由高速公路建設項目的業務系統直接產生，具備流通、共享的優勢，逐漸取代了傳統紙質文件的傳遞與審批。從整體上提高了高速公路建設工程的信息化和數字化水平，為高速公路建設項目電子檔案單套制管理夯實了基礎底座，從而有利于實現高速公路建設項目管理的扁平化和無紙化。[8]但高速公路建設項目所形成的電子文件受規模巨大、結構復雜、類型多樣、專業性強等多重因素的影響，導致電子檔案單套制管理在推進過程中還是存在諸多需要進一步解決的問題。

筆者調研發現，目前僅廣東深中通道與浙江蕭山至磐安公路兩個公路項目成功通過國家檔案局驗收，這說明38個試點項目在推進中大多數都還存在或多或少需要解決的困境。由此不難看出，建設項目電子檔案試點中的高速公路建設項目試點成果與初始試點期望尚有較大差距，其主要原因在于高速公路建設項目電子檔案單套制管理工作存在一系列瓶頸性問題尚需解決。

2.1 制度層面：電子檔案單套制管理法規制度有待完善。電子檔案單套制管理法規制度的主要問題在于頂層政策法規指導效力相對有限與專項制度規范供給力度相對不足兩個方面。

頂層政策法規指導效力相對有限。從國家維度來看，雖然《檔案法》《規劃》等法規政策中強調了電子檔案單套制管理的原則和要求，國家檔案局先后出臺了《電子檔案移交接收操作規程》（DA/T 93—2022）、《電子檔案單套管理一般要求》（DA/T 92—2022）等，為電子檔案單套制管理提供了宏觀戰略指引，但由于不同單位、行業、領域的電子文件生成條件和管理模式不盡相同，國家層面的政策法規和制度規范在具體實踐中雖然能進行宏觀層面的調節，并開展一些普及性的指引，但還難以為高速公路建設項目電子檔案單套制管理提供專門性和針對性的工作指導。

專項制度規范供給力度相對不足。盡管江西省先后頒布了《江西省辦公自動化環境中電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（DB36/T 1053—2018）、《公路建設項目檔案管理規范》（DB36/T 1324—2020）等標準規范，但并未針對高速公路建設項目電子檔案單套制管理的具體實踐要求進行詳細規定以及提供專門性、針對性的操作指引，導致此類標準規范的規約作用較為一般。

此外，江西交投公司雖圍繞檔案管理工作制定了《檔案管理工作規范指南》《檔案數字化工作方案》《交通建設項目檔案歸檔辦法》《交通建設項目竣工檔案文件資料整編細則》等工作制度與規范，但更多適用于傳統檔案管理環境，關于電子文件管理的規章制度相對缺失，無法科學地適應數字轉型背景下高速公路建設項目電子檔案管理工作的需要。

2.2 意識層面：電子檔案單套制管理認知水平亟須提升。電子檔案單套制管理的認知狀態還存在主動性認識不到位與合規性認證不明確兩個方面。

電子檔案管理主動性認識不到位。高速公路建設項目作為一項龐大而復雜的系統性工程，在具體推進過程中往往涉及建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、監理單位等多方主體，各單位主體不僅對電子檔案的重視程度明顯不同，而且對電子檔案是否采取單套制管理的做法不一致、認識不清。譬如，部分已基本實現數字化轉型的單位高度重視電子檔案單套制管理相關工作，而許多并未實現數字化轉型的單位“由于長期受紙質文件歸檔模式的影響，錯誤地認為電子檔案管理就是利用信息技術為傳統的手工歸檔模式服務，從而忽視了原生電子文件的重要性，不把原生電子文件與紙質文件放在同等位置上進行歸檔保存”。[9]

電子檔案的合規性認證不明確。推行電子檔案單套制管理意味著各單位在運行過程中產生的文件只以電子形式進行流轉與歸檔。但有學者調查發現，在國家檔案局電子文件歸檔和電子檔案管理的第一批通過試點驗收的單位中，“各單位基于系統開展管理工作時，依然會產生一些紙質文件，歸檔時雖然對紙質文件進行掃描處理，但仍然會同時將紙質文件進行歸檔保存”。[10]這從側面反映出多數單位依然對電子檔案的合規性認證不清晰，依然片面將電子檔案視為紙質檔案的“副本”。

同時，筆者經調研發現，目前獲批的全國電子文件歸檔與電子檔案管理試點的高速公路建設項目所采用的業務系統電子文件管理功能尚無相關合規性認證行為，可見電子檔案與傳統載體檔案具備同等效力的觀念還需進一步樹牢。

2.3 技術層面：電子檔案單套制管理技術應用存在缺位。電子檔案單套制管理技術應用的缺位問題突出表現在相關數字技術支撐效果不明顯與電子檔案管理系統建設相對失范兩個方面。

相關數字技術支撐效果不明顯。大數據時代，在電子檔案大量產生、海量歸集的背景之下，數字信息技術對于電子文件單軌制運行、單套制管理的支撐作用顯得尤為重要。“然而當前許多先進的技術并未在檔案管理領域中得到普遍應用，導致現有的檔案管理系統不能較好地解決單套制管理下電子檔案可能出現的問題。現階段大多還是使用電子文件雙套制管理，主要管理的對象還是紙質檔案。”[11]具體而言，當前高速公路建設項目電子檔案管理環節中所涉及的數字信息技術還不是很成熟，比如在江西遂大高速公路試點項目電子檔案管理平臺中數字簽名技術、分布式存取技術、時間戳技術、虛擬終端技術、防火墻技術、數據加密技術、權限控制技術等仍然需要進一步優化改進，這也不可避免地會給電子檔案單套制管理帶來一定安全風險與挑戰。

電子檔案管理系統建設相對失范。在《關于加快推進國有企業數字化轉型工作的通知》實施后，國有企業全面開啟數字化轉型的新篇章。作為特許經營的高速公路建設營運項目，其業主單位在項目建設管理階段普遍采用高速公路建設項目電子檔案管理系統。

從實際情況來看，盡管在高速公路建設項目電子檔案管理平臺或綜合管理平臺中，各方建設主體都能實現對業務系統產生的部分電子文件進行收集和歸檔，但江西交投公司缺乏業務系統與電子檔案管理系統相互銜接的數據接口，也正是由于缺少統一的數據接口設計，在高速公路建設項目綜合管理平臺中產生的部分電子文件格式并不符合電子檔案長期保存的要求，導致無法實現業務系統與電子檔案管理系統之間的各類數據共享傳輸和綜合分析預警。

2.4 人才層面：電子檔案單套制管理人員保障相對不足。電子檔案單套制管理人員保障問題是檔案專業人才數量相對缺乏和檔案專業人才數字素養有待提升。

檔案專業人才數量相對缺乏。人才是全面實現電子檔案單套制管理的核心動能。根據有關數據調研結果，排名世界500強的某保險公司總部卻僅僅有1名檔案管理人員以及35名兼職檔案管理人員，且兼職工作人員流動較為頻繁，其中部分為返聘員工，電子檔案管理意識與數字技術應用能力比較薄弱，[12]無疑增加了電子檔案管理難度，并在很大程度上為電子檔案單套制管理帶來了阻力。就目前而言，人員配置不充分、不合理成為困擾江西遂大高速公路試點項目的重要阻礙。針對人員短缺問題，江西交投公司主要采用聘任兼職檔案員和部分服務外包兩種方式，這顯然無法從根本上解決人員配置問題。并且，這種不穩定的人才配置，給電子檔案單套制工作的可持續性推進帶來了極大的不確定性。

檔案專業人才數字素養有待提升。數字時代要求檔案工作者不能保守不前，必須不斷提升自身的檔案素養、信息素養、數字素養及數據素養，秉承以“用戶為中心”的檔案服務理念和工作思想，逐步形成與數字化轉型時代相匹配的思維、意識、觀念，減少對紙質文件的依賴，順應實體檔案管理向電子檔案管理過渡的趨勢。但值得注意的是，囿于傳統檔案管理思維的局限，江西遂大高速公路試點項目中的部分工作人員對檔案數字化、數據化的內涵、要素、方法等認識較為薄弱，電子檔案歸集處理、保存利用等實操能力相對不足，這不僅與數字時代檔案工作高質量發展的要求不匹配，而且制約了電子檔案單套制管理全面推進。

3 高速公路建設項目電子檔案單套制管理的紓解路徑

電子檔案在項目管理、質量管控、維修養護、擴建修繕等環節中發揮著重要作用，是高速公路建設項目的關鍵資產。在項目推進過程中，需要考慮內外部多種影響因素，破解電子檔案單套制管理所面臨重重困境，結合高速公路建設項目具體情況和實際問題，從制度、意識、技術、智力等維度探索電子檔案單套制管理的紓解策略。

3.1 制度紓解：筑牢電子檔案單套制管理“生態圈”。無規矩不成方圓。科學、合理、完善的電子檔案單套制制度規范是全面推行高速公路建設項目電子檔案單套制管理的根本遵循和行動指南。

一方面，強化國家宏觀政策法規指引效能。立足我國國情與檔情，廣泛借鑒國外典型電子文件“單套制”管理相關的政策法規制度，結合高速公路建設項目的實際狀況和發展需求，從國家宏觀視角出發制定并出臺高速公路建設項目電子檔案單套制管理的政策法規，覆蓋高速公路建設項目電子文件移交、接收、歸檔、存儲、備份、利用、安全管理以及鑒定銷毀等全流程。厘清高速公路建設項目電子檔案單套制管理的基本原則、基本要求、組織職責，同時合理地梳理高速公路建設項目電子檔案來源、歸檔范圍、系統之間的數據接口等，劃定科學的保管期限，確保高速公路建設項目電子檔案單套制管理有序推進。

另一方面，持續加強專項制度規范建設。專項制度規范建設是高速公路建設項目貫徹電子檔案單套制管理的有力抓手，是推進相關工作的利器。江西交投公司以本次試點工作為契機，根據高速公路行業相關規定，結合項目建設部電子檔案管理工作實況，在遵循國家標準規范的前提下，制定并實施《高速公路建設項目電子文件單套制歸檔管理制度規范》，從制度體系、原則要求、系統功能、服務需求等方面規范電子文件“單套制”管理工作，取得了一定的成效，基本實現了高速公路建設項目電子文件從形成、整理、歸檔、利用到處置等全生命周期管理。[13]

3.2 意識紓解：凝聚電子檔案單套制管理“引領力”。意識是實踐的先導。“文件管理的數字轉型必然伴隨觀念更新，老思想老觀念無法走進新體系新時代。”[14]推行單套制電子檔案管理必須依賴全新的電子檔案管理觀念。

一方面，增強數字化轉型意識。“數字化轉型伴隨著從部門、業務以及實體看問題到從全局、平臺以及網絡來看問題的認知轉向”，[15]要求檔案工作人員提高數字素養和能力。尤其是在高速公路建設項目領域，因為其所形成的電子檔案涉及的主體眾多、系統復雜、行業規則不一等，他們的檔案管理人員必須轉變傳統檔案管理思路，樹立數字意識和數據意識，形成電子檔案單套制管理的常態化“先行”意識，轉變高速公路建設管理機構檔案工作人員的“末位”思維，積極推動檔案管理機構融入高速公路項目建設的各個業務環節中去，不斷引導各業務部門、業務人員對電子檔案單套制管理的重視程度，樹牢電子檔案單套制管理理念，深刻認識到高速公路建設項目電子檔案單套制管理的優勢。

另一方面，強化示范引導作用。迄今為止，國家檔案局先后開展了三批建設項目電子文件歸檔與電子檔案管理試點工作（以下簡稱“建設項目電子檔案試點”），共計69個項目，公路建設項目達17個。其中，江西遂大高速公路試點項目具有典型代表性意義。應通過宣傳和推廣其在電子文件歸檔、電子檔案管理系統等方面可供借鑒、推廣的經驗做法，充分發揮引領示范作用，堅定推進高速公路建設項目電子檔案單套制管理的信心，打造江西高速公路建設項目電子檔案單套制管理樣板，助推電子檔案管理轉型升級。

3.3 技術紓解：構筑電子檔案單套制管理“元宇宙”。科學技術是第一生產力。推動高速公路建設項目電子檔案單套制管理落地見效，離不開數字信息技術的賦能與支撐。

一方面，提高數字信息技術應用效能。揆諸當下，大數據、區塊鏈、人/5tf34dqZCC/CdNXz5qFBVCbLqU57qzYviRc/jnTulY=工智能、物聯網、“元宇宙”等新興數字信息技術迅猛發展，為電子檔案單套制管理提供了多樣化技術工具選擇。然而，由于高速公路建設項目電子檔案單套制管理的特殊性，并非一般的數字信息技術都能適用其中，應當選取安全可靠、智能先進、成熟易用的數字信息技術，以此確保高速公路建設項目電子檔案的真實性、完整性、可靠性和安全性，保障高速公路建設項目電子檔案單套制管理的穩步推進。在這方面江西交投公司取得了一定的成功經驗，他們推動項目管理數智平臺與江西省統一電子印章系統的充分融合，通過在工程項目管控系統中引入電子印章技術，實現了電子印章云簽+硬簽的混用模式，既能高效滿足文件材料審批程序的規范要求，也能高效提高電子文件的流轉效率。[16]

另一方面，完善電子檔案管理系統建設。江西交投公司充分把握數據、信息、頁面、電子文件、電子文件歸檔、電子檔案管理等檔案元素，結合工程項目建設業務流程，深度推進項目建設前期管理、黨建紀檢、招標采購、造價合約、現場管理、設計管理等功能模塊應用開發（見圖1），推動業務數據智能采集、共享流通、全景展示及智慧決策，從而高效實現對高速公路建設項目設計、施工、運維等全流程的電子檔案單套制管理，取得不錯的效果。

3.4 智力紓解：打造電子檔案單套制管理“共同體”。人才是詩和遠方的守護者。檔案專業人才在電子文件單軌制實踐中扮演著重要角色，是推進電子檔案單套制管理的關鍵驅動力。

一方面，建立健全繼續教育培訓機制。既可采取專題講座、知識培訓等方式，圍繞檔案工作數字化轉型、電子檔案管理理論與實踐等方面，深化檔案工作人員的專業知識與技能，提高檔案工作人員數字素養，也可采用“合作制”“師徒制”等形式，使檔案工作人員參與到電子檔案單套制管理具體實踐環節中去，提高其實操能力。同時還可鼓勵支持檔案工作人員考取“檔案數字化管理師”職業證書，提升其數字檔案資源整合挖掘能力、檔案數據分析處理能力以及電子檔案風險防范能力等。例如，江西交投公司就曾組織相關檔案工作人員參加全省“檔案管理及數字化培訓”活動。

另一方面，建設檔案專業人才培養基地。隨著我國高速公路建設項目的“井噴式”發展，工程建設項目檔案管理專業人才需求量持續增加，檔案專業人才供給缺口巨大。為此，需要與檔案局館、檔案高校、檔案科研院所等組織聯合成立電子檔案管理研究中心，充分發揮各方優勢條件，協力開展電子檔案單套制管理的理論研究與實踐探索，共同培養符合數字化轉型要求的檔案專業人才。譬如，江西交投公司后續可與南昌大學簽訂戰略合作協議，共建檔案學人才培育實踐基地。

4 結語

實施高速公路建設項目電子檔案單套制管理已然是時代發展所需，也是高速公路建設檔案管理機構與部門必須高度重視并為之不懈努力的實踐目標。

從現實情況來看，在積極推進電子檔案單套制管理的同時，實際過程中還面臨制度規范缺失、意識相對薄弱、技術應用乏力、人才隊伍失衡等多重困境，未能實現真正意義上的高速公路建設項目電子檔案單套制管理。

江西遂大高速公路試點項目作為高速公路建設項目電子檔案單套制管理的典型案例，在制度、意識、技術、智力等方面形成了電子檔案單套制管理的諸多優勢并取得顯著成效，其電子檔案單套制管理經驗值得深入總結和廣泛推介，以供相關單位參考和借鑒。