農村集體經營性建設用地入市的內在邏輯和實施路徑

摘 要：基于“內在邏輯-實踐探索-現實挑戰”的研究路徑，對集體經營性建設用地入市改革進行深入研究。研究認為：（1）實現城鄉土地“同地同權同價”改革目標的基礎在于強化集體土地產權;（2）構建公平有序的市場配置體系是實現城鄉統一建設用地市場的關鍵;（3）探索統籌兼顧的利益分配機制是農村集體經營性建設用地入市改革的重點;（4）通過盤活閑置土地資源是提升鄉村經濟發展、實現鄉村振興的必由路徑。今后仍需在明晰產權主體、擴大入市范圍與強化用途管制、完善收益共享機制、健全政策配套措施等方面，進一步推動農村集體經營性建設用地入市改革。

關鍵詞：農村集體經營性建設用地;農地入市;同地同權同價

中圖分類號：F325.2;D267.2 文獻標志碼：A 文章編號：1009-9107（2024）05-0044-09

收稿日期：2023-12-14 DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2024.05.06

基金項目：國家自然科學基金面上項目（71974002）;國家社會科學基金西部項目（22XJY024）;安徽省自然科學基金項目（2208085MD85）

作者簡介：張勇，男，安徽財經大學財政與公共管理學院教授，博士，主要研究方向為土地經濟與政策。

*通信作者

引 言

農村集體經營性建設用地入市作為深化農村土地制度改革的一項重要內容，是有效打破城鄉二元土地制度約束、建設城鄉統一的建設用地市場的重要抓手，尤其是對促進農村土地要素流動、彰顯農村土地資源資產價值及完善土地要素市場化配置制度體系具有積極的推動作用^［1］。2013年黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》就明確了土地改革的方向，提出要實現農村集體經營性建設用地與城鎮國有土地“同地同權同價”，這也成為推進農村集體經營性建設用地入市改革的頂層設計。2015年1月，農村“三塊地”改革試點工作正式拉開序幕，其中，農村集體經營性建設用地入市試點工作在全國33個試點縣（區）正式開展。2019年8月26日新《土地管理法》頒布實施，標志著農村集體經營性建設用地入市試點成果被正式寫進了《土地管理法》（第六十三條），從而在根本上消除了現階段農村集體經營性建設用地入市在法律層面的障礙。2020年5月，中共中央、國務院印發《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，提出要探索流轉順暢、收益共享的農村集體經營性建設用地入市制度。2022年9月，中央全面深化改革委員會第二十七次會議審議通過的《關于深化農村集體經營性建設用地入市試點工作的指導意見》為進一步推進農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價提供了政策支持。

目前，關于集體經營性建設用地入市的研究主要包括理論分析、實踐探索與效果評價等方面。有學者認為集體經營性建設用地入市對于構建高標準市場體系、提升農民財產性收入、促進鄉村產業融合發展具有顯著作用^［2-4］。也有學者基于試點地區的具體案例對入市的基層治理^［5］、農戶的認知意愿^［6］、入市模式^［7-8］、收益分配^［9-11］等展開研究，并認為試點地區在規范入市流程方面還存在諸多制約因素。還有學者通過政策文本分析^［12］、制度探索總結^［13］、理論模型分析^［14-15］、經濟計量^［16］等方法對試點地區集體經營性建設用地入市所取得的效果進行評價并提出相關建議。已有的理論與實踐探索為本文奠定了堅實的基礎與豐富的研究視角，但現有的研究多以某一因素或視角對集體經營性建設用地入市展開研究，缺乏對集體經營性建設用地入市改革的內在邏輯與關系的剖析，隨著2023年自然資源部辦公廳《深化農村集體經營性入市試點工作方案》的出臺，新一輪試點地區改革工作已經啟動，原有的觀點與困境需要與時俱進，也有必要對已有的實踐經驗進行總結。鑒于此，本文以“內在邏輯-實踐探索-現實挑戰”為研究主線，探索農村集體經營性建設用地入市的內在邏輯，并基于已有文獻與試點地區已取得的實踐成果，總結當前試點地區成功的經驗做法，分析當前面臨的現實挑戰，并在此基礎上提出相關政策建議，以期為進一步深化農村集體經營性建設用地入市改革提供參考。

一、農村集體經營性建設用地入市的內在邏輯

農村集體經營性建設用地既是一種具有排他性質的公共設施用地，又是具備產生經濟價值的農村集體資產^［17］。農村集體經營性建設用地入市對于加快推進鄉村轉型發展以及構建城鄉統一的建設用地市場均具有極其重要的作用，同時其作為深化農村改革的一項重要內容，事關農民切身利益與農村發展前景。自改革開放以來，農村集體經營性建設用地入市經歷了由“嚴格管控-放寬限制-試點探索-全面深化”的階段性轉變。當前農村集體經營性建設用地入市試點改革的主要任務在于豐富農村土地產權權能，構建公平有序的市場配置體系，探索統籌兼顧的收益分配機制，著力盤活閑置土地資源從而為促進鄉村振興提供土地要素保障。

首先，農村集體經營性建設用地入市改革的基礎在于完善集體建設用地產權體系，推動農村土地還權賦能，并拓展其發展權權能，進而實現城鄉土地“同地同權同價”的改革目標。其次，構建公平有序的市場配置體系是實現城鄉統一建設用地市場的關鍵，這有助于彰顯農村土地資源資產價值，促進城鄉要素自由流動，推動城鄉融合發展。再次，農村集體經營性建設用地入市改革的重點在于構建統籌兼顧的利益分配機制，這不僅有利于提高農民土地財產性收入，同時也為發展壯大村集體經濟開拓了渠道，從而使各利益主體共同分享土地增值收益。最后，盤活閑置土地資源是提升鄉村經濟發展的必然路徑，這既保障了鄉村產業用地，促進了鄉村產業融合發展，又吸引了城市工商資本下鄉，進一步推動鄉村基礎設施建設、帶動鄉村經濟發展。因此，本文從以上四個層次構建農村集體經營性建設用地入市改革內涵邏輯的研究框架（見圖1）。

（一）強化產權與還權賦能

長期以來受二元土地制度的影響，我國城鄉土地市場在土地產權、土地價格、土地管理等方面存在不統一、不健全的困境，這使得農村集體土地在市場化交易中面臨著天然的競爭劣勢，尤其是農村土地發展權與轉讓權缺失^［18］，使得農村集體資產效益與農民財產效益被嚴重忽視，導致農村集體土地資產難以有效盤活，嚴重制約了集體經濟發展。因此，集體經營性建設用地入市的主要目標就是深化產權制度改革，充分完善其使用權權能，拓展農村土地發展權權能，以還權賦能為動力保障農民的財產性權益不受損害。在此基礎上，突破原有的體制性障礙，破除城鄉土地二元化的制度壁壘，進一步發展壯大集體經濟，激活農村土地要素市場，從而為農村集體經營性建設用地進入市場交易提供產權支撐與保障，實現城鄉土地“同地同權同價”的改革目標。

（二）公平有序與市場配置

推進農村集體經營性建設用地入市改革是提高農村土地資源利用效率、促進土地要素市場化配置的重要抓手，也是促進城鄉融合發展的重要途徑^［19］。深化農村土地產權制度改革的目的就是加速城鄉間要素流動，而實現要素流動的關鍵是構建公平有序的市場配置體系。一方面農村產業用地通過引入市場化配置機制，使農民能夠長期獲得經濟收益，激活農村土地財產屬性與經濟價值;另一方面，使得市場化配置下的集體經營性建設用地發展權得以有效實現，這不僅有助于優化土地收益分配布局，保障集體與農民的合法收益，更好地促進土地資源在城鄉間公平、高效流動，同時能夠縮小城鄉建設用地在權能、價值和利用效益等方面的差距，進而實現“同地同權同價”的改革目標^［20］。因此，在加快建設全國統一大市場的背景下，為進一步發揮市場在資源配置中的決定性作用，建立健全城鄉統一建設用地市場、多措并舉盤活存量建設用地，是推進土地要素市場化配置體制機制改革和建設公平有序的土地要素市場的關鍵^［21］。

（三）統籌兼顧與收益分配

農村集體經營性建設用地入市中涉及到國家、集體、農戶等多方利益主體，而合理的土地增值收益分配機制顯然是推進入市的重點和難點，其結果事關農村集體經營性建設用地入市改革的成敗^［9］。在市場配置資源的作用下，農村集體經營性建設用地入市獲得的土地增值收益不僅促進了集體經濟與農民收入的增加，同時也凸顯了農村土地價值與利益主體訴求。具體而言，統籌兼顧是指針對政府、集體與農戶等多方利益主體的利益格局和最終目標，分配比例應當遵守統籌兼顧的原則，在收益上實現大體平衡，在分配方式上兼顧主體與區域公平^［15］。因此，統籌兼顧各利益主體、探索利益均衡的分配方式，既是市場對土地資源配置的必然要求，也是推動農村集體經營性建設用地入市收益分配合理化、共享化的重要舉措。

（四）盤活資源與鄉村發展

農村集體經營性建設用地入市作為農村“三塊地”改革的重要組成部分，是推進鄉村振興和實現城鄉融合發展的重要抓手^［22］。一方面，農村集體經營性建設用地作為生產要素的紐帶，通過入市能夠全面激活農村土地資源活力，促進土地資源合理配置與高效利用，為實現鄉村產業振興提供用地保障，解決鄉村振興中產業用地難問題;另一方面，通過農村集體經營性建設用地入市促進鄉村產業的融合發展，其產生的增值收益既可以發展壯大集體經濟，推動農民多元化就業，實現農民增收，又能夠吸引城市工商資本下鄉，進一步提升農村基礎設施和公共服務設施水平，營造鄉村良好的產業投資環境^［23］。充分運用市場機制，通過入市盤活集體存量建設用地，從而有效破解產業用地難的瓶頸，為鄉村振興和城鄉融合發展提供土地保障。

二、農村集體經營性建設用地入市的實踐探索

新《土地管理法》明確規定經依法登記的集體經營性建設用地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。因此，構建規范高效的入市主體、探索因地制宜的入市模式、健全公平合理的收益分配制度是推動集體經營性建設用地順利入市的重要環節。隨著農村集體經營性建設用地入市改革的不斷深入，學界與地方結合政策理解及不同地區實際情況對此類問題展開了大量的研究探索，形成了相關成果與經驗。

（一）浙江德清：“三級主體”入市模式

浙江德清作為全國首批入選農村集體經營性建設用地入市改革的試點地區，成功探索出“入市第一宗、頒發登記第一證、抵押貸款第一單”三項全國第一的實踐成果。早在2015年德清就對全縣12個鄉鎮的存量集體經營性建設用地摸底進行排查，并結合國土空間規劃與地塊區位特征采用了“就地入市、調整入市、異地入市”的入市模式。與此同時，在確定入市主體為集體經濟組織的前提下，針對不同層級的集體經濟組織及其發展現狀探索出“自主入市、委托入市、合作入市”三種形式，在實施過程中根據入市地塊的不同權屬，成立了農村股份經濟合作社或鄉鎮資產經營公司等鎮級全資公司作為集體經營性建設用地入市的實施主體，依托德清縣公共資源交易中心作為交易平臺進行交易^［24］。在收益分配方面，德清縣根據入市地塊用途與區位，按土地成交價的16％～48％以類別與級差兩種類型征收調節金^［25］。而集體內部的收益分配則是按照鄉鎮、村集體以及村民小組三級進行差別化分配，其中鄉鎮收益全部用于轄區內基礎設施建設與民生項目，村級則是以追加量化股權的形式，年底貨幣化分紅，村民小組提留收益的10％歸村集體所有，剩余資金在農戶間進行公平分配。

德清縣的實踐探索主要取得了以下成效：一是針對不同層級的集體經濟組織探索出多樣化的入市實施主體，突出集體經濟組織的主體地位，充分賦予集體經濟組織自主權，解決集體土地所有權虛化、模糊等問題，在提高入市效率的同時有效保障了集體與農民的合法土地權益。二是建立了城鄉統一的建設用地市場，盤活了農村閑置土地。德清縣通過將全縣需要入市的地塊納入縣級公共資源交易中心，實現了集體土地與國有土地在同一交易平臺交易。一方面營造出公平的競爭環境，激發了經濟發展的活力與潛力;另一方面有效盤活了農村土地資源要素，提高了集體土地節約集約利用水平，為發展鄉村新產業新業態提供用地保障。三是形成了公平合理的收益分配格局。德清縣基于“按類別、有級差”的入市標準，按照“誰的地，誰收益”的原則，實現了集體土地增值收益的分配與使用公平合理^［26］。

（二）北京大興：“鎮級統籌”模式

作為特大城市與發達地區的典型案例，北京大興區擁有集體經營性建設用地4 200多宗，占全區建設用地1/3左右，全區多以小規模商品加工業為主，但大興區集體建設用地卻存在著“規模小、分布散、利用低”的特點，嚴重阻礙了當地經濟與社會發展^［27］。2015年大興區被納入農村集體經營性建設用地入市試點地區，大興區抓住改革機遇以經濟條件較好的西紅門鎮作為試點地區，探索出鎮級統籌的大興模式。首先，在入市準備階段，大興區以鎮級為入市單元成立鎮級土地聯營公司，各村作為股東將符合入市要求的集體土地經過村集體成員民主決議，以作價入股的形式全權委托鎮級聯營公司作為入市實施主體進行交易，并以股東的身份參與運營。其次，在入市操作階段，由鎮級聯營公司聘請具備資質的評估機構對入市地塊進行評估，經鎮級同意向區級上報手續審核，并執行區級批準的實施方案。在交易過程中依托大興區土地交易平臺開展招拍掛活動。最后，根據入市用途、區位、方式按土地成交價的8％～18％上繳土地調節金，用于基建、社保救助等項目，待鎮級土地聯營公司扣除交易成本后，按年份發給各村集體經濟組織^［28］。

總體來看，大興區的鎮級統籌模式具有交易標準化、利益共同化的特點。一方面以鎮為單元進行整體入市能夠提高效率，降低交易成本，有效避免了村集體自行交易可能出現的交易程序繁瑣、混亂等問題，同時村集體能獲得大部分的土地增值收益，也極大程度上保證了農民的利益;另一方面，各村集體以作價入股的方式參與交易能夠產生群聚效益，既有效調動資源形成合力應對市場的不確定性，又能互相監督交易過程，避免機會主義與尋租行為的發生。

（三）貴州湄潭：“分割入市” 模式

相比于發達地區，西部地區貴州湄潭的改革成果也具有一定的典型性。作為傳統農區，湄潭縣工業化水平相對較低，符合入市條件的存量建設用地較少、入市地塊分布零散。另外，湄潭縣還存在著農戶宅基地面積大，“一戶多宅”的現象較為普遍的困境^［29］。湄潭縣入選農村土地制度三項改革試點地區后，抓住改革機遇，將農村宅基地制度改革試點與集體經營性建設用地入市兩項內容有效銜接，在相關政策框架下擴大入市范圍，因地制宜地將宅基地用途進行分割，創新性提出“綜合類集體經營性建設用地”的概念，進而形成了獨具特色的“湄潭經驗”。具體來說，湄潭縣在嚴格落實“一宅一戶”、保障農戶居住條件的前提下，遵循農民與集體意愿，通過按人頭數定面積，將農戶宅基地中實際用于商服、工礦倉儲等經營性用途的部分進行“分割登記”轉化為經營性建設用地^［30］。原宅基地所有者繳納相關稅費后，為其頒發房地一體不動產權證書，享受與國有土地同等的交易權利。

湄潭縣通過探索閑置宅基地與集體經營性建設用地入市轉化界限，突破了集體經營性建設用地入市范圍限制，有效緩解了該縣存量集體經營性建設用地不足的問題。一方面，在保障農戶住有所居的前提下賦予了農戶閑置土地市場交易的權能，在解決宅基地面積超標問題的同時為農戶增加土地財產性收入提供了有效路徑;另一方面，盤活了農村各類閑置土地，提升了農村土地利用效率，增強了農民集約節約用地的意識，為傳統農區提供了經驗借鑒與參考。

三、農村集體經營性建設用地入市改革的現實挑戰

目前農村集體經營性建設用地入市改革仍存在諸多現實挑戰。在實現城鄉建設用地“同地同權同價”的目標驅動下，需進一步完善農村集體經營性建設用地入市的制度體系、優化入市模式，探索高效入市路徑，改進收益分配機制。因此，在全面推進鄉村振興和推動城鄉融合發展背景下，需準確研判農村集體經營性建設用地入市改革趨勢，充分認識當前面臨的現實挑戰，為深化農村集體經營性建設用地入市改革奠定基礎。

（一）入市產權保障挑戰：產權主體與權能不夠清晰

明晰產權主體是農村集體經營性建設用地入市改革的基礎與前提，同時也是實踐中能否順利實施的關鍵所在。當前受城鄉二元土地制度的影響，在入市的產權主體方面仍面臨著諸多問題，尤其是集體土地所有權主體尚未厘清。從法律層面上看，現行的法律法規對集體經濟組織法人資格、村委會與集體經濟組織關系、農民集體內部關系等問題缺乏明確規范與界定，導致在入市交易中出現了多元化的產權主體，增加了入市成本與難度^［31］;從政策層面上看，現有的法律法規與中央頒布的政策存在脫鉤現象，特別是關于集體土地所有權主體類型的規定各方表述不一，容易誘發入市前所有權主體識別難、入市中利益的爭奪與風險的推諉、入市后收益分配歸屬不清等一系列潛在問題^［32］。與此同時，集體土地產權主體權能受限在很大程度上也制約著改革成效。集體土地所有權主體普遍缺乏對使用權從所有權分離后的處分權能，誘發所有權主體在權能上的制度矛盾，尤其是處分權、收益權缺乏法律的保護，從而降低了農村集體經營性建設用地入市的效率^［33］。

（二）入市供給制度挑戰：入市范圍與用途不夠明確

集體經營性建設用地入市范圍標志著入市地區當前集體經營性建設用地規模與未來發展潛力，直接關系到未來農村土地的財產價值。現階段農村集體經營性建設用地入市范圍面臨著“存量與增量”和“圈內與圈外”的矛盾。一方面，存量建設用地數量在空間上存在差異。特別是受歷史因素以及地區間土地資源狀況迥異的影響，中西部偏遠及其落后地區存量集體經營性建設用地體量較小、分布零散，難以進行規?；灰祝浒l展空間受到一定程度限制^［17］。另一方面，集體經營性建設用地來源存在“存量-增量”矛盾。由于現行法律法規并未對農村集體經營性建設用地供給路徑作出具體規定，同時上輪改革將入市范圍暫定為存量，導致存量較少地區的村集體缺乏推動入市的內生動力，難以激活農村土地資源資產價值^［2］。

就農村集體經營性建設用地入市用途而言，首先關于“經營性用途界定”存在政策與法律上的不一致。目前，新《土地管理法》明確規定土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途且經依法登記的集體經營性建設用地才能通過出讓、出租等方式入市交易，而這其中“等”字關乎了入市用途范圍的界定，并引起了較大的爭議，特別是商品住宅用地是否屬于經營性用途范疇存在較大爭議，使得農村集體土地難以與城鎮國有住宅建設用地享有同等權利，造成了“同地不同權”現象的發生^［34］。其次，農村集體經營性建設用地入市與土地財政的利益沖突。由于住宅用地與工業、商服用地之間價格懸殊，而地方政府擁有對土地的規劃權利，為避免將住宅用地納入到集體經營性建設用地入市范疇對城鎮商品房市場以及土地財政造成影響，地方政府自然會對集體經營性建設用地用途進行規制，以征地代替入市，從而達到穩定市場的目的^［35］。最后，集體經營性建設用地入市用途管制缺乏監管體系。當前，農村土地用途管制規定尚不健全，相關法律法規的缺失使得土地用途管制出現無法可依的困境。比如，農村集體經營性建設用地入市后可能存在多次轉讓、競得人實際使用用途不合法合規的情形^［25］。

（三）入市收益分配格局挑戰：收益分配方法不夠完善

實現收益共享還需要注意分配方式上的差異，即不僅要回答“如何分配”還需探究其原因。就此而言，集體經營性建設用地入市的收益格局還存在以下不足：一方面，各地政府對于調節金計征依據存在較大差異^［12］。比如，有的地區以土地成交總價為征收基準，有的地區按照土地凈值額進行收取。除此之外，土地存量、用途、區位、入市方式等不同因素也影響著調節金的計征結果，進而導致各地征收土地增值收益調節金比例呈現較大的差異，造成地區間以及不同主體間的分配矛盾^［36］。另一方面，集體內部分配失衡。雖然絕大部分試點地區將如何分配的決定權交由村民自主協商決定，但受制于產權主體的混亂以及基層民主制度的不完善，分配過程中農民的知情權、參與權得不到保障，集體與農戶內部的分配結果往往伴隨著多主體博弈，使得上訪等現象屢見不鮮，從而不利于入市工作的推進^［37］。

（四）入市配套措施挑戰：相關保障與管制政策不夠健全

新《土地管理法》雖然對集體經營性建設用地入市做出了相關規定，但并不涉及生態風險防范的內容。現行法律關于集體經營性建設用地入市的規定更多地注重土地的經濟價值，而忽略了入市后可能引發的土地生態安全風險^［38］，因此在推進過程中需要警惕農地“非農化”與“非糧化”擴大的風險。集體經營性建設用地入市所帶來的財富誘惑難免會加大耕地保護的壓力^［39］，需要警惕企業或個人因追求利益而引起的農地“非農化”與“非糧化”擴大化傾向。在農村集體經營性建設用地入市收益分配過程中，亟需完善相關政策配套、強化監管，進而促進資源的公平配置。當前，城市建設用地市場的價格體系已基本完備，但集體經營性建設用地的價格體系尚未形成，其價值的差異對分配結果會產生影響，因此，健全定價機制是扭轉價格差異、實現收益公平的關鍵因素^［40］。與此同時，確保農村集體經營性建設用地入市后滿足農民福利和社會保障需要尤為關鍵，尤其是在維護農民利益不受損的前提下，針對農民“住有所居”“老有所養”等社會保障配套措施仍存在大量缺漏^［41］。最后，尚未健全的監管機制有礙于土地收益的公平分配，特別是由于監管主體與監管內容在法律上的缺失，可能會導致地方政府在巨額利益誘惑下濫用公共權力，進而造成收益分配不公的情況發生。

四、政策建議

（一）明晰產權主體，加快推進確權登記工作

首先，在完善相關法律法規的基礎上，應加快推進農村土地產權確權登記工作，優化產權治理體系以明晰產權，進而為集體經營性建設用地入市改革提供基礎保障^［41］。一方面，在法律層面應明確“鄉（鎮）、村集體與村民小組”三類集體經濟組織所有權主體之間的內涵及其各項權責范圍，通過細化產權治理單位，強化產權主體話語權以及完整的權能屬性，從而降低產權外部性以解決產權主體多位、錯位、虛位等問題^［42］。另一方面，在產權治理層面，首先要推進集體土地確權登記工作，以明晰土地所有權主體，明確不同主體之間的產權邊界^［43］。其次，健全土地確權審核機制，通過加大政策宣傳強化農民權利意識、構建責任追究機制完善確權流程、設立糾紛仲裁機構化解土地糾紛問題，以突破確權工作中成本高、環節多、效率低的困境。最后，應構建農村建設用地產權信息網絡，推動產權信息規范化、透明化、動態化、共享化，進一步明晰農村土地產權主體^［44］。

（二）擴大入市范圍，強化用途管制體系建設

一方面要擴大集體經營性建設用地入市的范圍，對于受歷史因素影響造成“存量”建設用地較少的地區，通過“存量為主，增量為輔”的手段，實施合理化、差異化入市范圍管制，從而達到地區間的發展均衡^［45］;另一方面對于“增量”而言，應在符合鄉鎮國土空間總體規劃的前提下，將宅基地制度改革與集體經營性建設用地入市有效銜接、相互聯動，允許試點地區通過實施全域土地綜合整治、農村宅基地騰退等途徑實現“增量”建設用地入市，同時政府應由政策的“制定者”向實施的“監督者”轉變，拓寬公眾對“多規合一”的村莊規劃編制參與渠道，科學、合理地界定集體經營性建設用地入市范圍^［34］。

加強鄉鎮國土空間總體規劃對于國土空間用途管制的引領作用，尤其是要科學合理編制村莊規劃，從而在源頭上對國土空間格局、空間用途管制、村莊布局優化等進行統籌安排^［46］。尤其對于地方政府而言，要厘清職能、轉變角色，將鄉鎮國土空間總體規劃、國土空間用途管制與市場配置土地資源相結合，政府應扮演監督者、服務者的角色，強化土地資源統籌利用和用途管控，以此來推動城鄉存量建設用地盤活利用及彌補市場失靈，促進土地市場的公平與穩定^［47］。另外，地方政府要建立健全農村集體經營性建設用地入市后的用途監管機制和處罰機制，尤其是要明確各主體權責范圍，強化入市后用途管制，使用地行為合法合規。

（三）優化收益共享機制，完善入市收益分配方式

基于利益均衡的邏輯思路，優化收益分配格局，實現土地增值收益在制度、空間以及主體之間均衡分配。首先，應進一步完善集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理政策，可通過綜合入市成本、總量等指標，制定差異化的征收標準，確保能夠均衡區域間土地增值收益調節金差距^［35］。其次，應積極探索集體內部土地收益分配管理制度，允許政府對分配規則做出適度的規范和引導，嚴格規范集體經濟組織內部分配和使用辦法，尊重農民的決策權和知情權，保障好農民個人的收益權。最后，應保障農民群體的土地收益權，通過擴大成員參與分配的渠道，制定合理的分配機制，推動分配流程公開化、透明化，防止農民集體內部收益分配矛盾的出現^［31］。

（四）健全配套政策措施，加強監管和防范潛在風險

在全面識別集體經營性建設用地入市可能出現的風險基礎上，進一步強化地方政府監管，健全政策配套措施以此防范潛在的風險。首先，在立法層面，農村集體經營性建設用地入市應當強化生態理念，在立法中以生態安全原則來規范各主體的行為^［48］。同時要加強耕地用途管制的制度建設與監管，實時監管耕地的具體利用類型與利用行為，堅決打擊耕地“非農化”與“非糧化”行為，強化節約集約用地目標考核和約束，防范由此帶來的耕地紅線失守和國家糧食安全等問題^［49］。其次，在構建集體經營性建設用地入市交易平臺時，需完善相關配套政策以提升土地增值收益，促進資源的公平配置。當前，城市建設用地市場的價格評估機制已基本完備，但農村集體經營性建設用地的價格體系尚未形成，其價值的差異對分配結果都會產生影響，因此健全定價機制是扭轉價格差異、實現收益公平的關鍵因素^［40］。同時，還應充分將“有形的手”與“無形的手”相結合，地方政府要根據地方經濟發展與區位的條件引入市場機制，進而為不同區域土地科學合理的定價提供一定依據。最后，健全完善包括城鄉統一的就業、養老、醫療等社會保障體系，讓農村集體經營性建設用地入市成為一種雙向自主選擇^［36］。

參考文獻：

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Rural Collective Operating Construction Land Entering the Market：Development Logic，Implementation Path，and Realistic Challenges

ZHANG Yong，ZHANG Yuhao^*

（School of Finance and Public Management，Anhui University of Finance and Economics，Bengbu，Anhui 233030，China）

Abstract：The purpose of the research：Based on the research framework of “internal logic，practical exploration and practical challenges”，to conduct in-depth research on the reform of collective operating construction land entering the market，and to provide theoretical support for deepening the reform of rural collective operating construction land entering the market.The research results：（1）The foundation for achieving the reform goal of “equal land，equal rights and equal prices” for urban and rural land is to strengthen collective land property rights;（2）Building a fair and orderly market allocation system is the key to achieving a unified urban-rural construction land market;（3）The balanced distribution of benefits is the focus of the reform of rural collective commercial construction land entering the market.（4）Revitalizing idle resources is an inevitable result of promoting rural economic development and achieving rural revitalization.The research conclusion：It is necessary to clarify the property rights subject，expand the scope of entry into the market，strengthen use control，improve the revenue sharing mechanism，and improve policy supporting measures to further promote the reform of rural collective commercial construction land entry into the market.

Keywords：collective operating construction land;rural land marketization;same location，equal rights，equal price

（責任編輯：董應才）