“天價”信息處理費背后

“您小區申請使用的專項維修資金，現已完成使用備案。”今年4月底，成都市住房和城鄉建設局突如其來的一條短信讓家住成都市高新區上錦頤園一期的楊先生和其他業主困惑不已。

楊先生說，小區沒有設立業委會。未經業主表決，也未見過公示，外墻維修的專項資金何以悄然完成備案？加上小區內兩棟外墻沒有損壞的樓棟也被列入維修資金使用之列，出于對備案流程合規性和維修資金會否濫用的擔憂，楊先生和其他業主想查看原始簽字文件和相關備案資料。

他們先后向物業、街道和社區詢問，都被告知材料已經提交給住建局，要去住建局查看。

7月1日，作為業主代表的楊先生來到了高新區公園城市建設局，提出希望通過電子郵件的方式獲知上述信息。21天后，他收到了一張《政府信息公開信息處理費收費通知》：“可公開給你的信息共有1500頁，采取按量計收的方式，需繳納54700元的信息處理費。”

信息處理費收取的依據來自2019年修訂的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》規定，行政機關依申請提供政府信息，不收取費用。但申請人申請公開政府信息的數量、頻次明顯超過合理范圍的，行政機關可以收取信息處理費。

中國政法大學法治政府研究院教授楊偉東曾參與《條例》前期的起草以及修訂工作。他在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，信息處理費的設立主要是為了規制濫用申請權的行為。然而在實踐中，這一規定卻出現異化，高額甚至天價的費用成為正常申請的“攔路虎”，部分申請人知情權和監督權的保障也因此受到影響。

應主動公開，卻要收費

楊先生不能理解，即使自己申請的信息全部打印出來，按照市價五毛錢一張，也最多花費幾百元，“但現在算下來一張單價高達36元，合理嗎”？

2021年國務院辦公廳實施的《政府信息公開信息處理費管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）明確了信息處理費收取可以按件或按量計算，均采用超額累進方式。

如果“按件計收”，同一申請人每個月申請10件及以下的，不收費；第11至第30件，每件收費100元；超過30件的部分，每增加10件，每件費用增加100元。

若“按量計收”，提供的材料在30頁及以下時，不收費。第31到第100頁，每頁收費10元；第101到第200頁，每頁收費20元；超過200頁的部分，每頁收費40元。

正如專家所說，信息處理費并非紙張成本。中國政法大學法學院副院長張力告訴《中國新聞周刊》，此收費有特定導向，即通過提高經濟門檻，來規制申請權的濫用。

權衡之下，楊先生放棄了繳費。根據《條例》，這也意味著，行政機關將不再處理楊先生的申請。

像楊先生這樣因申請信息公開而被要求支付高額信息處理費的情況，并非孤例。去年，福建莆田的陳女士因申請征遷賠償信息，也被告知需繳納十二萬多元的信息處理費才能獲取。

陳女士告訴《中國新聞周刊》，她所在的村莊于2016年獲批修路項目，施工范圍涉及她家的四處房屋。聽聞村里拆遷戶的補償方案各不相同且存在“暗中操作”，陳女士懷疑自家補償款低于其他村民，遂向相關部門詢問，但對方始終不愿意回應這件事。

為了解補償的真實情況，陳女士在去年5月向莆田市涵江區政府申請公開三項信息，包括補償安置標準、各個被征收人丈量評估情況以及各個被征收人補償情況（補償安置方式、安置房面積、貨幣補償金額、安置時間等）。

一個月后，陳女士收到涵江區政府信息公開工作領導小組辦公室發來的《政府信息公開申請答復告知書》。告知書顯示，補償安置標準將附后提供，余下兩項信息共3182頁，采用按量計收的方式，需繳納信息處理費121980元。

震驚但不甘心的陳女士考慮再三后，決定支付。不料，告知書卻沒有提供銀行收款賬號，她進一步詢問后得知，“收款賬號也要走信息公開程序”。

連環障礙讓她很無助，最終放棄繳費，至今也沒有見到申請的另兩項信息。

事實上，關于土地拆遷補償的信息，在《條例》修訂前后都屬于被明確要求主動公開的范圍。

北京大學法學院副教授彭錞告訴《中國新聞周刊》，2008年生效的《條例》第12條明確要求：“鄉（鎮）人民政府應當在其職責范圍內確定主動公開的政府信息的具體內容，并重點公開下列政府信息：征收或者征用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發放、使用情況。”2019年修訂后的《條例》第21條重申了這一要求。

此外，《國有土地上房屋征收與補償條例》第29條規定，房屋征收部門應當依法建立房屋征收補償檔案，并將分戶補償情況在房屋征收范圍內向被征收人公布。

換言之，陳女士所申請且被告知需繳納逾12萬元才能獲取的信息，實則是行政機關應主動公開的內容。

張力指出，行政機關壓縮主動公開范圍的情況，主要集中在土地征用、房屋拆遷、社會保障、城市規劃等領域，牽涉多方利益，爭議和標的大，甚至部分是歷史遺留問題，長年難以解決。

“零門檻”和申請權濫用

公開范圍是信息公開制度的核心，無論是2007年《條例》首次審議通過，還是2019年修訂，都是如此。

修訂前，《條例》將政府信息分為三類：涉及公民、法人或者其他組織切身利益，反映政府行政機關設置、職能和辦事程序的一些基本情況信息等須主動公開，不收取費用；依申請公開的信息，收取行政成本費用；危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定（以下簡稱“三安全一穩定”），以及涉及國家秘密、個人、商業秘密等政府信息不予公開。

至于申請人，則要滿足是出于“生產、生活、科研特殊需要”的條件。

隨著《條例》的實施，信息公開廣度和深度不足的問題逐漸顯現。在《條例》實施兩年后，時任國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室處長的后向東在《人民日報》撰文指出，少數行政機關以“只要不是法律明確規定要求公開的內容，絕對不予公開”為由，簡單粗暴地拒絕人民群眾的信息公開請求。

針對這一問題，楊偉東進一步指出，以“三安全一穩定”為例，由于其概念本身難以說理舉證，導致行政機關在適用時出現亂用甚至濫用。

與此同時，依申請公開制度也出現濫用。當中引起社會廣泛關注的是，刊載于2015年《最高人民法院公報》的“陸紅霞訴南通市發改委政府信息公開答復案”。南通市港閘區法院曾專門召開新聞發布會，通報其為公開濫用訴權的案件。

據不完全統計，拆遷戶陸紅霞及其家人在一年多內向多個部門提起了至少94次信息公開申請，其后又提出39次行政復議和36次行政訴訟。

陸紅霞當年在接受媒體采訪時稱，提出多項政府信息公開申請，是因為自己和父親住宅被拆時，出現了征地手續不全、簽署空白協議、房屋產權證戶主名被更改等問題。

然而，港閘區法院的裁定書顯示，相關申請不僅涉及征地拆遷問題，還涉及政府公車數量、拘留所伙食標準等信息。法院認為，陸紅霞提起的訴訟因缺乏正當性，屬于典型的濫用訴權行為。最終，法院裁定對其起訴不作實體審理。

這一案件被學界認為推動了《條例》的修訂。

修訂后的《條例》明確提出，“以公開為常態、不公開為例外”為原則。在這一原則下，主動公開范圍得以擴大，從原來的4類原則性條款細化為15類具體規定，如行政處罰的依據、程序，政府采購目錄、公務員招考錄用等事項。不予公開的范圍也有所增加，包括內部事務信息、過程性信息和行政執法案卷信息等。

值得注意的是申請人門檻的變化。修訂后的《條例》取消了原先的限制條件，也就是說，申請人不再需要證明與所申請政府信息的利害關系。

司法部負責人解釋稱，之所以取消限制條件，一是為進一步保障公眾知情權，二是避免在申請人認定上爭議太多。后向東也在《人民日報》撰文時指出，申請人、行政和司法機關對滿足“生產、生活、科研特殊需要”的條件，看法都不一致，導致爭議不斷。

對于申請人來說，信息公開申請實現“零門檻”。但為了避免申請權濫用，新《條例》對無正當理由的大量反復申請，規定了不予重復處理、要求說明理由、延遲答復和收取信息處理費等措施。

變與不變

上述措施中，信息處理費被視作亮點。多位專家指出，由于信息處理費制度設計上的模糊性和涉及概念的不確定性，為實際操作帶來了新的問題。

修訂后的《條例》規定，信息處理費收取的性質為“可以收取”。張力說，這也意味著“可以不收取”。

《中國新聞周刊》統計《管理辦法》實施后全國31個省市收取信息處理費的情況發現，2021年，有15個省份收取了信息處理費，這一數字在2022年和2023年分別增至16個和18個。換言之，不同地區對信息處理費的認定和操作不盡相同。

對于“明顯超出合理范圍”的判定，《中國新聞周刊》在中國裁判文書網搜索相關案例發現，各地法院對其認定標準差異較大。如有法院認定申請12次就“明顯超出合理范圍”，也有法院認定1088頁是“明顯超出合理范圍”。

相同的是，法院普遍未給出“合理范圍”的具體標準，特別是具體的數量標準。

在收費方式上，雖然按件或按量計收均可，但需要提出的是，上述兩個案例都采用了計量計收，金額更高。楊先生稱，其申請的信息可拆分為約17件，按件計收的話，信息處理費僅需700元。

至于信息處理費對規制申請權濫用的成效，并無明確的佐證數據。不過，各地年報中都有一個數據，是“申請人逾期未按收費通知要求繳費，行政機關不再處理其政府信息公開申請”的比例。這個數據可以在一定程度上反映信息處理費的存在，對申請人沒有獲取所需要信息的影響。

以江蘇為例，以《管理辦法》實施元年的2021年為統計起點，近三年逾期未繳費不獲處理的申請占申請總數的比例分別為0.32％、0.13％和0.23％。

但值得關注的是，有一些正常申請因高額信息處理費被阻擋。更值得關注的是，主動公開廣度、深度不足的問題一直持續。張力指出，本身屬于應該主動公開，被人為設置成了依申請公開或不予公開的情形不在少數。

貴州的黃先生因懷疑網購到假貨，向店鋪所在的武漢市東西湖區市場監督管理局提出投訴及要求公開2022至2024年度因信息公開申請而涉及的行政復議、行政訴訟案件數量、財政支出、投訴舉報處理等多項數據的申請。

一個月后，黃先生收到該局的回復顯示，他的申請內容被拆分為10項，只有兩項屬于主動公開范圍，已于官網公布，并附有相關網址。

其余八項中，有六項如行政復議、行政訴訟案件數量、公務員招錄等信息涉及內部事務信息，需要對現有政府信息進行加工、分析，因而不予公開或提供。

僅能依申請公開的兩項內容，為消費投訴信息分析報告及食品藥品監督檢查情況，共計179132頁，需繳納715.998萬元的信息處理費。

彭錞分析指出，回復中被認定為不予公開或提供的信息，實際上是《條例》要求公開的年報內容或主動公開范圍的信息，理應已經主動公開。如果存在依法不予公開的信息，被申請機關應當釋明。

黃先生也稱，他申請的信息是比照《條例》規定的主動公開范圍而提出，不明白為何卻成了需要依申請公開，而且要繳納天價費用。

就這些信息所屬類別的劃分，《中國新聞周刊》曾多次聯系武漢市東西湖區市場監督管理局，但未能獲得回應。

彭錞認為，被異化的根源在于部分行政機關濫用判斷權，不問申請目的，粗暴地以數量多寡來確定是否濫用，而且多寡本身又缺乏標準。很大的隨意性下，部分行政機關機械地適用收費規則，堵死正常的申請之路。

動力與壓力不足

“行政機關不想或不愿公開，有多種原因。”楊偉東說，首先是模糊的制度設計賦予了行政機關較大的自由裁量權。以近年來常被用于不予公開的“內部事務信息”和“過程性信息”為例，這些概念本身就很模糊、抽象，行政機關在解析和適用時，存在較大自由度。

以“過程性信息”為例，張力告訴《中國新聞周刊》，最高人民法院發布的案例曾明確指出，當決策、決定完成后，此前處于調查、討論、處理中的信息不再是過程性信息。但在實際操作中，仍不乏行政和司法機關把處于“完成時”或“過去式”狀態的信息認定為過程性信息，不予公開。

在彭錞看來，《條例》落實成效不彰，根本原因在于行政機關推動信息公開的動力與壓力不足。

楊偉東進一步指出，動力不足主要基于行政機關對減少行政成本，規避風險和現實利益的考量。信息公開實際上是對政府行為的審視，部分政府擔心一旦公開可能導致不利后果。

河南省豫東地區某縣級信訪局人士告訴《中國新聞周刊》，基層信息公開爭議較多的領域就是低保和拆遷安置補償。這些領域本身涉及利益分配較多，甚至有“人情賬”。“例如補償標準是一樣的，但是第三方在評估具體面積時，可能會存在一些‘貓膩’，關系好就多算點，這類信息若公之于眾，難免引發糾紛。”

但按照相關規定，這些信息必須主動公開，部分基層政府會選擇張貼在公示欄，拍照留痕，隨即撕毀。如果有百姓申請或反映，經上級單位督促，他們才會再次公開。

楊偉東說，這種把主動公開變成依申請公開的“策略選擇”，是行政機關趨利避害的心理使然。通過“少公開、不公開”來避免潛在的沖突和糾紛，以及輿論壓力和問責風險。

壓力不足源于監督落實的乏力。雖然新《條例》設置了考核制度和責任追究制度，但在彭錞看來，“光靠考評、設置處分恐怕不夠，還需要‘真刀真槍’”。他反問：拒絕公開是否會導致相關機關甚至個人被追責？

如何進一步完善？

多位專家認為，完善政府信息公開制度是一項系統工程。張力建議，應在行政機關內部設立專門機構，通過操作規程、典型案例或業務指導，進一步明確和解釋爭議焦點。

以實踐中應用頻繁的內部事務信息和過程性信息為例，楊偉東指出，幾乎所有涉及行政運轉的信息，如人事、財務、內部事務安排、辦案流程、會議紀要和內部監督信息，都被歸入“內部事務信息”之列。

他認為，內部事務信息應限縮為“純行政內部信息”，專指技術性、細節性信息，因為這些信息是瑣碎的，與真正的、重要的公共利益無涉，可以預期公眾興趣不大，也可以將行政機關從收集和提供這些信息的負擔中解脫出來。

而過程性信息應更名為“機關及其人員的評價性信息”，包括決定作出前的意見、建議、觀點等信息，理由在于公開這類信息將有損于公務員有效交流和決定的質量。

關于信息處理費的收取，張力認為，表面上看是依法行政，實際在一定程度上反映了行政機關對立法本意的曲解或機械執法，比如，《條例》規定“明顯超出合理范圍”可以收取費用，而非“應當”收取，不應簡單以量認定。而且，如果收費，應結合申請人的請求、主觀意圖和利益取向，先論證何謂“明顯超出合理范圍”。多位專家表示，應回歸立法本意，堅持“原則上不收”的思路。

在楊偉東看來，表面上看，信息公開似乎只是對“給與不給”的判斷，背后反映的是行政機關對自身信息質量和行政水平的底氣。而當前仍處于通過信息公開倒逼行政質量提升的階段，行政機關在信息公開方面“半遮半掩”、主動性不高，“關鍵原因之一是對信息的質量信心不足”。

他打了個比方，信息公開就如同外人進家門拜訪，過去只有熟人才能登堂入室，并且只向其展示好的一面。如今，隨著公眾對信息需求的提升，行政機關應做到不再區分友人與否，只要進家的訪客，都可以對房間一覽無余。楊偉東認為，這就要求行政機關要“打掃干凈房間”，即確保日常管理規范、透明，真正做到“門常開、該公開之事公開，這才是信息公開的更高境界”。