國家綜合檔案館涉密檔案解密的現實之“痛”與實踐之“通”

館藏涉密檔案解密工作一直都是各級國家綜合檔案館工作中的難點與痛點，在2023年副省級以上國家綜合檔案館業務建設評價中，“涉密檔案解密工作”這一指標項盡管分值不高但得分“門檻”較高、完成難度較大。在與多個省級檔案館從業人員交流中，大家普遍感到基于現在的政策環境、技術手段和館藏情況等多重因素，真正做好涉密檔案解密工作難度較大。

一、涉密檔案解密研究綜述

以“涉密檔案”“檔案解密”等為關鍵詞，通過中國知網檢索發現150余篇相關論文。其中，中外檔案解密比較研究、美俄等國檔案解密現狀研究等是國內學界關注的重點。比如：沈志華以時間為序，系統梳理了俄羅斯檔案解密程序、保密期限與限制使用的法律規定；張臻從制度與實踐層面總結了美國檔案解密特點，對其解密法規體系、管理機制與運行機制進行了較為全面的梳理；黃蘭比較了中美檔案解密制度在法律理念、組織結構、監督機制與公開方式等方面的差異性。此外，也有學者和檔案館從業人員從檔案館的角度對檔案解密問題進行了一些探究，比如：張斌等聚焦于科技檔案解密制度優化，建議細化科技檔案解密規定，建立解密免責制度與自動解密制度；張思穎梳理了綜合檔案館館藏檔案解密現狀，提出建立多主體責任共擔機制的建議；嚴雪林系統分析了軍隊檔案這一敏感部門檔案解密的依據、制約因素及對策等[1-2]。

上述成果對我國檔案解密的法理依據、政策傾向、組織結構和制度體系等問題進行了研究，并就國家層面修改完善相關法規制度，推動檔案解密工作提出了意見建議，但總體上都偏于宏觀，對各級國家綜合檔案館的檔案解密現實困境缺乏全面深入的了解和研究，對各級國家綜合檔案館當下面臨的檔案解密工作痛點缺少針對性解決方案。

二、涉密檔案解密的痛點

（一）篩密不全

各省級國家綜合檔案館新中國成立后的文書檔案館藏數量有百余個全宗、百萬卷、千萬件級別。其中涉密檔案鮮有單獨或集合立卷，一般都是與非涉密檔案混合立卷，分散在各全宗各目錄中，并且在早期檔案整理及數字化過程中，案卷級目錄不標注“密級”、文件級目錄缺少“密級”著錄項的情況并不少見。時至今日，要在這樣龐大數量、分散保存且著錄信息并不完整的檔案中，一件不漏地篩選出全部涉密檔案絕非易事。某單位曾集中近百人耗時數月，逐件逐頁對館藏檔案涉密情況進行清查，但后期復查和利用中仍發現有漏編、錯編問題。在與其他省級綜合檔案館交流中，大家也普遍反映同樣問題。因此，如何百分百篩選定位館藏涉密檔案是各檔案館面臨的首要難題。

（二）樣式不一

某單位在集中進行檔案清密時發現，由于館藏新中國成立后檔案時間跨度70余年，涉密檔案的涉密標識樣式各異。除了大家熟知的“秘密”“機密”“絕密”外，還有“密”“密件”“密電”“加密”“加密電”“加急、密”等多種表述方式。有手寫與印刷、簡體與繁體、方章與圓章等各種呈現形式。同時，涉密標識在文件的位置也不統一，左上、右上、中上、正中都有出現。雖然這些樣式各異的涉密標識，不會影響人工篩查的辨識度和準確性，但卻極大影響智能輔助篩查的效率和準確性，需要前期提供足夠多的涉密標識樣本供機器學習，這無疑加大了人工篩查的工作難度和強度。

（三）溯源不明

按照現行保密法所規定的“誰定密，誰解密”的原則，檔案館館藏涉密檔案應當由該涉密檔案的形成機關、單位負責解密。在實際工作中，對于新中國成立后機構沒有較大調整、主要職能一直延續存在的機關單位，涉密檔案解密工作推進相對順利，但對于被撤銷或者合并的機關單位，涉密檔案解密工作推進難度較大。盡管保密工作一系列法律法規對被撤銷或者合并的機關單位所確定的國家秘密的變更和解除有相關規定，可在實踐中卻困難重重。有的撤銷單位職能已基本不存在的，無法明確解密主體；有的撤銷單位職能被分解到多個單位，無法確定最終誰有解密權；有合并后新單位只愿負責移交檔案、不愿承擔解密職責的等等。

（四）法規不同

1991年，國家檔案局和國家保密局發布了《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》），涉密檔案解密工作有了法規遵循，但隨著2010年《中華人民共和國保守國家秘密法》（以下簡稱《保密法》）及隨后其配套法規制度相繼頒布實施，《暫行規定》與保密法規制度在解密主體認定上存在明顯沖突。《暫行規定》第二條“各級國家檔案館保存的1991年1月1日前形成的涉密檔案，其解密工作由各級國家檔案館負責進行”，而《保密法》第十二條“機關、單位負責人及其指定的人員為定密責任人，負責本機關、本單位的國家秘密確定、變更和解除工作。”同時，《國家秘密定密管理暫行規定》第三十七條第二款規定“已依法移交各級國家檔案館的屬于國家秘密的檔案，其解密辦法由國家保密行政管理部門會同國家檔案行政管理部門另行制定”，但新的規定目前尚未出臺，《暫行規定》依然有效，這種矛盾沖突給檔案解密工作造成一定被動[3]。

（五）利用不暢

檔案解密工作的最終目的是方便檔案利用，進一步滿足人民群眾日益增長的檔案信息需求。根據2014年公布的《國家秘密定密管理暫行規定》和2020年印發的《國家秘密解密暫行辦法》相關要求，檔案館館藏涉密檔案解密后，應當在檔案實體原國家秘密標志附近作出解密標志，但由于相關制度規定出臺較晚，使得一些早期完成了解密工作的涉密檔案，盡管編制了解密說明和目錄，但由于檔案實體和數字化成果缺少解密標志，在實際使用中仍出現帶“密”標志，往往被誤認為是涉密檔案，又被重新“控制”使用。這兩項規定缺少有關檔案數字化成果中的標注解密標志方面的考量，使得相關解密要求對涉密檔案解密工作缺少針對性、規范性指導。

（六）權責不配

檔案解密工作責任重大、如履薄冰。從個人角度看，實際工作中已有檔案館工作人員因為解密審核不慎導致失泄密而受到刑事處罰的案例。權責不對等，缺乏必要的解密風險承擔機制和豁免機制，加重了工作人員在開展檔案解密時的心理負擔，往往導致因畏懼解密失誤可能造成的嚴重后果而不愿或不敢解密。從單位角度看，檔案和保密行政管理部門缺乏常態化溝通機制，檔案館和定密單位權責不清、規則不明、程序不順，致使各方對檔案解密工作積極性不高、主動性不強，都或多或少存在“久保密，少解密”的思想，以規避可能出現的解密風險[4]。

三、涉密檔案解密痛點的實踐破解

（一）推廣使用智能化輔助手段

采取“AI+人工復查”的模式篩密。實踐證明，單純依靠人工逐件篩查涉密檔案成效并不理想，傳統OCR識別密級文字進行篩選，難以準確區分密級標志與正文，造成正文帶“密”也被錯判，無法實現篩密目的。現在已有部分高校和信息公司研發了基于大數據和人工智能的新一代智能篩密系統，通過學習各式各樣的密級標志樣本，可實現每天篩查萬件，準確率可達70%，隨著機器學習程度加深，智能篩密準確率也將會明顯提高，后期輔以人工處理疑點問題，抽樣復查篩查結果，基本可以滿足檔案館日常使用需求[5]。

（二）精準確定解密主體

由于館藏涉密檔案時間跨度長、數量巨大、情況復雜，難以按照一種方式進行處理，需要對館藏涉密檔案進行精準分類。對于檔案館按照《暫行規定》要求已經完成檔案解密工作的，可編制解密檔案目錄，報保密和檔案行政管理部門進行復審確認；對目前館藏還未完成解密工作的檔案，按照“誰定密、誰解密”的原則，由產生或移交該檔案的機關、單位進行解密，檔案館予以配合；對于解密主體不明確的涉密檔案，檔案館編制情況說明和檔案目錄報保密和檔案行政管理部門，闡明相應全宗和檔案情況，方便保密和行政管理部門指定機關、單位來負責解密。

（三）規范電子解密標志

標注解密標志是解密工作的必需環節，但實際工作中，對涉密檔案實體進行標注不僅工作難度巨大且存在損壞檔案實體的可能，早期已經完成數字化的涉密檔案，難以在標注解密標志后重新進行數字化。省級國家綜合檔案館的檔案數字化率基本已達到90%，日常絕大部分利用需求都可以不再提供實體檔案，因此對涉密檔案數字化成果標注解密標志顯得更為實際、更為迫切。當前，電子簽章技術已廣泛應用于電子政務和電子商務中，對于電子文件的真實性、完整性、可用性、安全性已有必要保障，檔案館應主動協調保密和檔案行政管理部門推行采用電子簽章技術的電子解密標志，有效解決涉密檔案標注解密標志問題。

（四）規范館藏涉密檔案管理使用

館藏涉密檔案管理應區別實體檔案與數字檔案。實體檔案盡管很難實現涉密和非涉密檔案分別保管，但應在有涉密檔案的案卷備考表中備注明確，便于日常使用時區分管理。在數字檔案管理中，應該將涉密數字檔案與非涉密數字檔案采取物理隔絕，涉密數字檔案絕對不能存于各類非保密網絡系統中，確保涉密檔案數據的絕對安全。館藏涉密檔案使用必須嚴于一般延期開放檔案的使用要求，首先應明確涉密檔案的使用主體應該是產生該涉密檔案的機關單位。其次使用程序上，應先由產生該涉密檔案的機關單位審批并出具使用證明，再由檔案館調閱使用。再次檔案館應安排專門獨立場所供查閱涉密檔案使用，并做好詳細使用登記備查。

（五）推動建立檔案解密容錯豁免機制

解密工作是解密責任人對解密后果的預估和判斷，不可能百分百準確。減輕因為誤判帶來的風險，可以有效地提高解密人員的工作積極性。所以，在檔案解密工作中，給解密人設立容錯豁免機制是非常有必要的。如果解密責任人解密程序沒有偏離相關法律法規進行操作，而且出發點是正確的，因為某些原因造成了誤判，沒有造成嚴重損害的，就可以使用容錯豁免機制，免除對解密責任人的處理，這樣可以大大增加解密責任人的工作積極性。當然，設立容錯豁免機制是為了保護那些真心實意、盡責盡職的解密責任人，為其制造相對寬松的工作環境。如果相關人員企圖濫用容錯豁免機制、玩忽職守、違規解密，損害國家利益和安全，則必須作出相應處罰。

參考文獻：

[1] 張臻. 中國涉密檔案解密管理體系研究： 基于雙重生命周期理論的視角[J]. 檔案學通訊， 2021（1）： 96-99.

[2] 肖秋會， 王玉， 張博聞. 總體國家安全觀視域下檔案解密現實困境及對策[J]. 檔案學通訊， 2023（2）： 31-38.

[3] 代清華. 做好新時代檔案解密與開放審核工作淺論[J]. 陜西檔案， 2022（3）： 35-36.

[4] 張思穎. 綜合檔案館館藏檔案解密與開放審核實踐探索[J]. 北京檔案， 2022（3）： 29-32.

[5] 許曉昕. 政府信息公開背景下的我國保密工作研究[D]. 濟南： 山東師范大學， 2017： 28-35.

作者單位：湖北省檔案館