縣域城鄉融合與鄉村振興的耦合協調發展研究

進入新時代以來，我們黨準確把握我國社會主要矛盾變化，充分研判國際國內發展大勢，作出了實施鄉村振興戰略的重大決策部署，把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，加快構建城鄉融合發展體制機制和政策體系，重塑城鄉關系走城鄉融合發展之路。郡縣治則天下安，縣域是國家發展的基礎，是集經濟、政治、文化、社會、生態文明、治理于一體的空間地域綜合體，起著聯結城鄉、溝通條塊、承上啟下的重要樞紐作用。縣域業已成為推進鄉村全面振興和促進城鄉融合發展的基本單元和空間載體。隨著鄉村振興戰略的全面實施和我國城鄉關系的發展演變，縣域成為推進鄉村振興、促進城鄉融合的關鍵節點和核心場域。因此，加快構建縣域鄉村振興與城鄉融合的耦合發展機制和政策體系，對促進縣域城鄉全面融合、提升縣域治理現代化水平、推進縣域鄉村全面振興具有重要意義。

縣域城鄉融合與鄉村振興的戰略定位及耦合特性

縣域在我國經濟社會發展中具有舉足輕重的地位，自古以來就有“郡縣治則天下安”之說。縣域是以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的地域空間綜合體，不僅包括縣城，也包括縣城周邊的鄉鎮和農村。而縣城則是縣域的政治中心、經濟中心和文化中心，縣城主要以工業和商業為主，鄉村主要以農業及其相關產業為主。縣域內城鄉經濟聯系最為緊密，縣域城鄉經濟循環構成了國內經濟大循環的主體。縣域既是城鄉融合的載體，也是鄉村振興的主戰場。

縣域鄉村振興戰略。新世紀以來，為破除城鄉發展不平衡、農業農村發展不充分的二元結構矛盾，黨和政府出臺了系列中央一號文件和政策舉措，在縮小城鄉差距、加快農業農村現代化、促進農民增收等方面取得了顯著成效。為加快補齊農業農村發展短板，繼“新農村建設”之后，2017年黨的十九大報告首次提出了“實施鄉村振興戰略”，并且強調把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。2018年的中央一號文件和《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》對實施鄉村振興戰略作了決策部署和階段謀劃，明確了目標任務和關鍵舉措。黨的二十大報告進一步提出，要全面推進鄉村振興，這是繼黨的十九大提出鄉村振興戰略之后，從全面建成社會主義現代化強國和推進中國式現代化的新高度，對鄉村振興和“三農”工作做出的新論述和新定位。

鄉村振興是指城市建成區之外的鄉鎮和農村區域的人才、產業、組織、生態、文化等方面的全面振興，而這個區域是以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的地域，縣城與鄉村直接相連，在經濟社會發展上與鄉村具有千絲萬縷的聯系，鄉村振興離不開城市的帶動和輻射，因而縣域也就成了鄉村振興的基本單元。

第一，縣域是工業與農業有機結合的場域。縣城是鄉村產業振興的核心龍頭，具有引領、輻射、集散、支配、制衡等主導性作用，是“以工補農、以城帶鄉”，直接推動農業農村現代化的戰略動力。縣城也是加快農業勞動力轉移，做強農產品加工業和農業生產性服務業，架起科技信息等現代要素向鄉村產業流動的橋梁，暢通農產品進城、工業品下鄉的通道。現代農業是以工業化、產業化、規模化、信息化、市場化為主要特征的農業，傳統農業向現代農業轉型不是一蹴而就的，而是需要現代性生產要素不斷向傳統農業滲透、積累和創新。縣域以縣城為中心，在以工補農、以工促農、以工支農等方面發揮著重要作用，能夠促進現代農業、休閑農業、文旅產業、科技農業、數字農業等新型產業發展，從而延長產業鏈、提升價值鏈、完善利益鏈，實現一二三產業融合。

第二，縣域是城市和農村有機結合的場域。無論是實施鄉村振興，抑或是全面推進鄉村振興，僅靠鄉村的內生動力是遠遠不夠的，也是極為緩慢的，全面推進鄉村振興離不開城市的統籌規劃和輻射帶動。縣城作為“城尾鄉頭”是縣域政治、經濟和文化中心，也是離鄉村最近的“城”，對鄉村的輻射和帶動作用最大。縣城是縣域經濟的增長極，具有產業、資本、人才的極化效應，以及科技、信息、產品的涓滴效應，在這種虹吸效應和擴散效應的作用下，鄉村生產力水平不斷提高，生產關系不斷得以優化調整。由于我國幅員遼闊，區域之間、省際之間、縣域之間資源稟賦狀況和經濟社會差異較大，實施鄉村振興戰略應因地制宜。因此，以縣域為基本空間單元，制定符合縣域實際和地方特色的鄉村振興規劃和實施路徑，以縣域為載體推動資本下鄉、科技下鄉、人才下鄉，發揮縣城的輻射帶動作用，能夠極大提升鄉村振興的實效。

第三，縣域是國家和社會的重要節點場域。自秦漢時期的郡縣制開始，縣級作為基本行政單元延續至今，在國家治理體系中處于承上啟下的特殊地位，發揮著“郡縣治，天下安”的基礎功能，起著連接國家和社會的紐帶作用。我國鄉村具有幾千年的自治傳統，現有行政體制中縣級以上政府對鄉村治理鞭長莫及，縣域與鄉村唇齒相依，在業緣、親緣、血緣等方面聯系十分緊密，承擔著貫徹落實中央和上級部門決策部署，以及規劃、服務、促進鄉村經濟社會發展等重要職責任務，縣域的體制機制改革是促進鄉村經濟社會發展的核心動力。從產業發展角度看，縣域的主導產業、優勢產業、特色產業突出，且直接為鄉村提供各類生產性服務和非生產性服務，有利于發展聚集經濟、規模經濟和空間經濟，構建縣域城鄉融合發展體制機制，從而推動鄉村經濟社會高質量發展。

縣域城鄉融合戰略。黨的十八大以來，黨和政府高度重視“三農”問題，把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，明確不平衡不充分的發展的矛盾，并且指出了城鄉發展不平衡是最大的不平衡。為了破解城鄉發展不平衡難題，近年來把縣域城鄉融合作為重要抓手和重要突破口。2021年中央一號文件提出“加快縣域內城鄉融合發展”“把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點”。2022年中央農村工作會議要求“率先在縣域內破除城鄉二元結構”。2022年中辦、國辦印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》指出，“以縣域為基本單元推進城鄉融合發展”。

縣域城鄉融合是以縣城作為經濟社會發展的增長極，通過體制機制、產業協同、生態一體、文化交融等方式，構建以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的空間經濟社會發展框架，促進城鄉要素和產品的自由流動和平等交換，形成工農互補、城鄉互促的平衡協調發展格局。

第一，縣域是構建城鄉融合發展的新載體。根據馬克思主義城鄉關系發展理論，城鄉關系遵循“城鄉混沌—城鄉分離—城鄉對立—城鄉統籌—城鄉融合”的一般發展規律。我國城市由中央直屬城市、省會城市、市級城市和縣級城市構成，縣城作為縣級城市與鄉村聯系最為緊密，推動我國新型城鎮化進一步鞏固發展的關鍵在于縣域城市化拓展。縣城是鄉村公共服務的直接供給者，具有獨特發展優勢和結構穩定性，縣域城鄉融合包括空間融合、產業融合、文化融合等內容，通過構建縣域城鄉融合體制機制，能夠高效促進縣域城鄉經濟循環，縮小縣域城鄉差距，推動縣域城鄉一體化發展。

縣城是鄉村公共服務的直接供給者，具有獨特發展優勢和結構穩定性，縣域城鄉融合包括空間融合、產業融合、文化融合等內容，通過構建縣域城鄉融合體制機制，能夠高效促進縣域城鄉經濟循環，縮小縣域城鄉差距，推動縣域城鄉一體化發展。

第二，縣域是暢通城鄉經濟循環的主要平臺載體。我國在人民公社時期，通過城鄉二元戶籍制度、計劃經濟制度、城鄉二元資源配置制度等構建了城鄉分割的體制機制框架，再加上優先發展城市工業的政策影響，城鄉二元結構日趨明顯，城鄉差距日益擴大，城鄉壁壘難以破除。雖然通過新農村建設、取消農業稅、增加農業補貼等方式，增加基礎設施建設資金和財政支農資金為鄉村“輸血”，撬動企業資本、社會資本等為鄉村“造血”，深化要素市場化改革，使資源變資產、資金變股金、農民變股民為鄉村“活血”，但是人才、資金、土地等資源由城市流向農村的動力依然不足，以縣域為載體有利于重新塑造城鄉在產業、資金、技術、人才、土地等要素資源的合理流動機制，構建縣域城鄉交易平臺，推動縣域城鄉融合和鄉村全面振興。

縣域城鄉融合與鄉村振興耦合協調發展面臨的主要問題

根據上述分析可知，城鄉融合與鄉村振興在縣域內具有空間地域一致、產業發展體系相同、資源要素配置同向、體制機制發展目標趨同等多重耦合特征。近年來，雖然我國出臺系列政策旨在破除城鄉二元結構，暢通城鄉經濟循環，縮小城鄉差距，使縣域城鄉關系呈融合發展態勢，但目前縣域城市與農村之間，以工促農、以城帶鄉的功能還未完全發揮出來，農業農村發展活力還未徹底展現出來，鄉村振興與城鄉耦合協調發展機制仍未充分發揮作用，具體表現如下：

縣域城鄉二元結構問題依然存在。受體制機制的路徑依賴和政策制度的慣性影響，城鄉二元結構矛盾依然突出。一是城鄉收入差距依然較大。1978年，人均可支配收入城鎮居民比農村居民多209元；2000年，城市與農村居民的人均可支配收入差距擴大到3974元；2023年，收入差距進一步擴大到30130元。由此可見，城鄉之間的收入差距呈不斷擴大之勢，城鄉居民人均可支配收入差距較大。二是鄉村面臨較大返貧風險和城鎮落戶壓力。雖然目前我國貧困縣、貧困村、貧困人口全部摘帽，解決了絕對貧困問題，但是農村人口依然面臨突發事件和重大疾病等返貧風險。雖然我國城市化率2023年達到了66.2%，經過近幾年政策的推動戶籍城市化率和常住人口城市化率差距不大，但是農村人口進城面臨的壓力將比前期進城人口更大，進城農民如何維持生計，從生產方式和生活方式上融入城市將會更難。

縣域城鄉要素合理流動機制不健全。受工業優先和城市偏向政策機制影響，在我國快速城市化和工業化的進程中，鄉村人才、土地、資金等生產要素資源向城鎮聚集，導致了農村日益衰落嚴重“失血”。雖然我國通過城鄉統籌、城鄉一體等戰略政策的實施，逐步發揮了城市帶動鄉村和工業反哺農業的作用，但在當前我國高速城鎮化階段，鄉村要素資源向城市流動的積極性和主動性依然較強，城市帶動鄉村和工業反哺農業的內生動力仍然不足，試圖通過城鄉要素自由流動平等交換而實現城鄉融合發展和鄉村振興較為困難。究其原因，一方面，鄉村居民通過務農獲得收入較低，難以滿足高質量生活的追求，致使大量青壯年勞動力仍然選擇棄農從商、棄村進城，鄉村發展后繼乏人。另一方面，城鎮擴張過程也是城鎮周邊土地價格上升的過程，造成了城鎮土地緊張價格高漲，農村土地要素向城鎮流動積極性強，農地非農化趨勢嚴重，土地要素配置格局失衡。

縣域城鄉公共資源配置失衡。整體而言，改革開放四十多年的發展，使我國實現了由農業國向工業國的轉變、由鄉土中國向城鄉中國的轉變、由計劃經濟向市場經濟的轉變、由全面建成小康社會向建設社會主義現代化強國轉變，成為世界第二大經濟體，躋身中高收入國家行列，但不應忽視的是縣域城鄉公共基礎設施建設差距較大、城鄉一體化服務體系仍不完善、城鄉不平衡的矛盾較為突出。如在鄉村公路建設方面，道路狹窄、質量較差、缺乏維護等問題普遍存在；農村幼兒園、農村小學數量偏少，多數村莊集中建校，教學資源緊張、師資力量薄弱、學生成績普遍不優；在醫療衛生方面，鄉村醫務人員學歷較低、人數較少、醫療水平不高，而且鄉鎮醫院的醫療器械設備陳舊，醫療條件落后，就診人數不多。盡管近年來政府對農村基礎設施的投資不斷增加，但仍難以滿足鄉村高質量發展的需要。

縣域城鄉文化融合任務艱巨。一般而言，城市以現代工業文明為主導，農村以傳統農耕文明為主導，城鄉文化差異較大，在城鄉二元結構向城鄉一體化發展過程中，城鄉文化融合難度較大、任務艱巨。一是受農村小學和幼兒園并點影響，鄉村教育資源和文化資源相對稀缺，基本公共文化服務較為匱乏。二是農民思想觀念較為保守落后，缺乏城鄉文化融合的意識，農民參與城鄉文化融合的積極性不高、能力不強，例如電影下鄉中現代化電影農民就很難接受，而傳統戲曲卻受歡迎。三是鄉村文化基礎設施建設和利用不夠。當前農村雖已建立文明實踐中心，但是鄉村圖書館、鄉村文化館、鄉賢館等文化場域建設不足，有些村莊即使有文化基礎設施場地，但是利用率不高，村民幾乎不去借書和閱覽。四是城市文化和農村文化缺少互動，難以融通。城市作為先進文化的代表，其文化向鄉村地域的滲透主要是靠務工人員的流動帶入、文化下鄉的傳入等渠道，但是具有落后性質的鄉村文化卻很難進入城市，城鄉文化市場發展呈現“一邊倒”現象，城鄉文化市場亟須構建優勢互補的文化市場發展格局。

縣域城鄉融合與鄉村振興耦合協調發展的機制框架

縣域是城鄉融合與鄉村振興的核心場域和平臺載體，在經濟發展、生態建設、體制機制、空間社會等方面存在耦合發展特征。通過促進鄉村振興和城鄉融合的耦合協調發展，實現城鄉要素循環、空間社會經濟對接、城鄉產業聯結、城鄉利益共享、構建城鄉生命共同體、形成城鄉新質生產力，推進城鄉共同富裕。

構建縣域城鄉一體化發展新格局。在推進縣域城鄉融合和鄉村振興過程中，均需破除城鄉二元體制，構建縣域城鄉一體化發展新格局。一是改革縣域戶籍制度，放寬縣域落戶條件。建立與全面推進鄉村振興和城鄉融合相適應的戶籍制度安排，一方面，吸引優秀人才、技能型人才、科技人才到鄉鎮落戶；另一方面，建立農村居民耕地有償退出機制，鼓勵鄉村居民到城鎮落戶，實現城鄉落戶自由。二是建立縣域一體化城鎮建設規劃和鄉村振興規劃。按照農業主導型、工業主導型、資源礦產型、文旅主導型、科技主導型等標準科學劃分縣域類型，根據資源稟賦、產業基礎、功能定位等統籌縣域生產、生活、生態、治理需要，科學規劃布局。三是在縣域空間形態下，通過土地、金融、基礎設施、公共服務的一體化構建城鄉經濟社會發展新格局，建立縣域一體化公共財政政策，發揮縣城輻射帶動作用，增強公共基礎設施和公共服務向鄉村傾斜覆蓋的力度和導向。四是促進縣域城鄉產業融合。以政府為引導、以企業為主體、以市場調節為基礎，深入調整城鄉三次產業結構及其內部結構，促進一二三產業融合，延長產業鏈、提升價值鏈、完善利益鏈。

創新縣域城鄉要素融合機制。理順政府和市場的關系，發揮好有形之手和無形之手的作用，激活主體、激活要素、激活市場，確保城鄉要素雙向流動，促進勞動力、土地、資金、技術、人才等要素資源更多向鄉村流動。一是培育縣域城鄉一體化的產品市場和要素市場。利用價格引導、行業準入、財稅優惠等政策，完善城鄉產品流通市場，暢通縣域城鄉人才、資本、信息的要素循環，實現縣域城鄉要素市場化。二是完善縣域城鎮落戶政策，健全農村剩余人口轉移機制，通過提升工資待遇、放寬落戶限制、創造發展空間等方式激勵優秀畢業生到鄉村干事創業，完善支持創業就業政策體系和社會保障體系，營造優質創業就業環境和生活環境，吸引更多人才在鄉村創業就業。三是深化土地制度改革。在明確所有權、穩定承包權、放活經營權的基礎上，推動土地要素市場化，激發土地要素活力，積極培育家庭農場、專業大戶、農業企業和專業合作社等新型農業經營主體，發展多種形式的適度規模經營，不斷發展壯大農村集體經濟。完善農村宅基地使用權退出機制，打通縣域宅基地使用權配置渠道。

完善縣域城鄉一體化公共服務保障機制。一個國家在現代化進程中往往伴隨著工業向城市集中、人才向城市流動、資金向城市聚集，城鄉差距呈現不同程度的擴張，加強農村基礎設施建設、提升鄉村公共服務水平是促進農村發展的基本經驗。一是在基礎設施建設方面，強化鄉村交通、通信、信息、物流等基礎設施建設，利用好互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈等現代科技，加強數字鄉村、智慧農業建設。二是通過增加政府財政資金、社會公益金、企業服務金等，提高基本公共服務供給效率，滿足鄉村振興、城鄉融合發展的基本公共服務建設資金需要。三是統籌縣城和鎮駐地教育、醫療、衛生、服務等公共服務資源，完善城鄉公共資源均等化配置機制，形成“縣—鎮—村”三級資源共享交流模式。四是通過BT模式（建設—移交）、BOT模式（建設—經營—移交）、BLT模式（建設—租賃—移交）和BOO模式（建設—擁有—經營）等PPP模式加強公益性項目開發和建設，增強公共服務效能。

健全縣域城鄉文化交流融合機制。農村是我國傳統文明的發源地，鄉村文明是中華民族文明史的主體，農耕文化是我國農業的寶貴財富，是中華文化的重要組成部分，鄉村振興既要塑形，也要鑄魂，要形成文明鄉風、良好家風、淳樸民風，煥發文明新氣象。一是加大鄉村振興和城鄉融合發展政策的宣傳力度，提高農民對鄉村振興和城鄉融合的認知度，鼓勵城鎮居民和鄉村居民主動參與到城鄉文化融合中來，在保護和弘揚鄉村優秀文化基礎上，吸收城鎮文明和優秀文化成果進行創造性轉化和創新性發展。二是規范城鄉文化交流市場，建立城鄉文化資源雙向交流和資源共享機制，健全鄉村文化管理體制。三是提升城市文化的開放性和包容性，以文化產業鏈延伸和文化產業市場拓展，提升進城農民對文化的認同度和融入度，展現更多的城市魅力和城市特色。四是豐富文化形式，在鄉村開展豐富多彩的文化活動，推動科技文化宣傳，加強傳統文化保護和傳承，推動鄉村精神文明建設。

[本文系山東省社科聯2024年度人文社會科學課題“縣域鄉村振興與城鄉融合的耦合機理及實現路徑研究”（課題編號：24BFS021）的階段性成果，作者吳振方系聊城大學政治與公共管理學院講師、碩士生導師，經濟學博士]