上海落實“雙碳”目標的國土空間發展戰略與實施策略研究

摘 要《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》以建設更可持續的韌性生態之城為目標，積極探索超大城市可持續發展路徑，為推動形成綠色低碳的空間格局奠定了良好的基礎。實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，國土空間也面臨發展新機遇和轉型挑戰。在此背景下，以戰略規劃轉型為出發點，銜接溫室氣體清單并梳理國土空間規劃促進減碳增匯的主要影響因素，進而提出碳約束背景下上海空間戰略發展響應思路，以及基于空間資源優化配置的重點領域發展戰略和實施策略，以期為上海落實“雙碳”目標提供研究支撐。

關 鍵 詞 碳達峰；碳中和；空間戰略；實施策略；上海；

文章編號 1673-8985（2024）04-0001-08 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A DOI 10.11982/j.supr.20240401

0 引言

2022年4月，政府間氣候變化專門委員會發布《氣候變化2022：減緩氣候變化》（Climate Change 2022： Mitigation of Climate Change）報告，首次將“城市系統”放在與能源、建筑、交通等關鍵部門并列的位置論述降碳措施，強調跨領域協同的重要性[1]。2021年9月出臺的《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，明確要求強化國土空間規劃對碳達峰、碳中和（以下簡稱“雙碳”）目標的支撐保障[2]。

上海作為全國改革開放排頭兵、創新發展先行者，響應落實“雙碳”目標不僅是服務國家戰略大局的使命要求，也是自身高質量發展的內在需要。同時，作為持續推進產業經濟發展的全球城市、進入存量發展階段的高密度超大城市和高度依賴外來能源輸入的弱稟賦城市，上海也面臨著重大發展機遇和快速減排的巨大挑戰。《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）[3]獲批以來，在國土空間規劃體系下，相關工作有序推進。面對“雙碳”戰略下的新形勢和新要求，筆者基于上海碳排放特征和空間規劃促進減碳增匯的影響因素，研究提出空間戰略發展導向和實施策略建議，以期助力上海綠色低碳城市建設。

1 相關研究綜述

1.1 空間規劃是促進城市低碳發展的有效手段

城市是碳排放的主要來源，眾多研究表明，空間規劃通過引導形成更合理的發展格局和高效基礎設施系統，能有效促進城市低碳發展。同時，空間規劃對城市發展具有長期性、結構性的影響，已經建成的城市空間格局和重大基礎設施無法在短時間內改變，一旦形成高碳排模式則具有一定的鎖定作用[4]。“雙碳”戰略提出以來，相關學者就國土空間規劃如何落實“雙碳”目標要求開展了系列研究。系統應對方面，熊健等[5]認為應將“雙碳”目標納入國土空間規劃全過程和各層級并盡快建立應對的邏輯路徑；石曉冬等[6]認為國土空間規劃應在規劃目標、規劃尺度、規劃視野、規劃技術、規劃對策等方面做出適應性轉變。技術方法方面，黃賢金等[7]認為國土空間規劃的碳治理過程應包括研究碳源碳匯的時空演變規律、開展碳承載力評估、分析國土空間沖突影響和構建國土空間格局體系。重點領域方面，仇保興[8]提出聚焦城市交通、建筑、市政與廢棄物處理3大領域的減碳策略。實施路徑方面，林辰輝等[9]以天津市為例形成“目標—指標—規劃策略—空間響應”的國土空間規劃技術框架和減碳增匯路徑。總體來看，“雙碳”目標下國土空間規劃研究強調了碳約束背景下空間規劃應做出的適應性轉變，但將“雙碳”目標與具體城市空間戰略相關聯的研究還較少，仍處于探索起步階段。

1.2 城市發展模式轉型與空間戰略的再認識

1.2.1 戰略規劃聚焦前瞻性、關鍵性和全局性的核心內容

21世紀初，我國部分城市因面臨現行城市總體規劃目標不清、策略不明、缺乏彈性和應對能力的問題，探索開展了戰略規劃的研究編制，以解決城市發展過程中面臨的重大問題。因其能夠在更大空間和時間跨度上對更多資源進行操作，輔助城市確立獨特的競爭力定位，明確城市空間發展路徑而得到廣泛的應用。需要注意的是，戰略規劃并不是一個全要素覆蓋的規劃，而是重點聚焦對城市發展具有前瞻性、關鍵性和全局性的內容。

1.2.2 戰略規劃逐步轉向關注城市發展模式轉型下的空間組織邏輯

2005年，建設部發布《關于加強城市總體規劃修編和審批工作的通知》（建規〔2005〕 2號），提出“各地在修編城市總體規劃前，要組織空間發展戰略規劃研究，前瞻性地研究城市的定位和空間布局等戰略性問題”[10]。戰略規劃作為一種相對成熟的規劃形式，成為支撐城市總體規劃編制的重要技術內容。筆者在研究2000年《廣州城市建設總體戰略概念規劃綱要》 《廣州城市總體發展戰略規劃（2011）》和《廣州面向2049的城市發展戰略規劃》[11]后，認為有別于過去粗放型發展階段強調空間發展方向的重大調整或空間物質增長，當下戰略規劃更加關注支撐城市發展模式轉型的空間適應方式。因此，本文的重點在于響應落實“雙碳”目標，對碳約束背景下規劃目標、空間組織等進行再認識和再思考。

2 “雙碳”目標下上海國土空間發展的基本概況

2.1 城市碳排放結構特征與趨勢

受發展階段和城市產業結構的影響，上海碳排放總量和碳排放結構特征與紐約、倫敦、巴黎等全球城市相比，存在較大的差異，也面臨更為復雜的挑戰。

2.1.1 碳排放總量進入平臺波動期，碳排放強度與GDP增速脫鉤跡象明顯

上海能源消費量在2000年至2009年間保持年均約6.6%的較高速增長，碳排放量隨之攀升。自2010年起，能源消費量逐步企穩并維持在約1.1億t標煤，碳排放總量也在2013年前后達到峰值，并維持在約2億t，標志著上海已邁入碳排放總量控制的新階段。尤為顯著的是，隨著經濟結構的優化和能效的提升，碳排放強度與GDP增長逐漸解耦，萬元GDP碳排放量從2010年約1.15 t降至2021年約0.45 t，展現出低碳轉型的積極成效，高碳能源使用比例顯著降低[12]。

2.1.2 工業碳排占總排放的一半，交通和建筑領域面臨剛性增長壓力

2020年，工業領域依然是上海碳排放的主要來源，占據總排放量的50.9%，交通與建筑領域的碳排放占比分別為27.8%和21.0%。城市交通碳排放（不含航空和水運）的占比從2015年約9.2%微增至2020年約9.5%。2010年至2020年，建筑碳排放總量增加54.5%，其中，建材生產和建筑運行階段是主要的碳排來源[13]。與紐約、倫敦、巴黎等處在后工業化階段的城市碳排主要來自建筑和交通領域不同，在未來較長一段時間，上海在工業領域的能源需求量仍然較大且減碳壓力巨大。同時，隨著生活水平的改善，建筑和交通領域將面臨能源消費剛性增長的壓力。

2.2 城市碳源碳匯空間分布特征

2.2.1 建設用地規模增長對碳排放的影響逐漸降低，需更關注空間結構優化和用地提質增效

研究分析城市碳排放總量與建設用地之間的關系，發現20世紀90年代以來，上海的地均碳排隨著建設用地快速增長而有所下降。2004年左右隨著用能增長速度超過用地擴張速度，地均碳排呈上升趨勢。此后，隨著能源結構優化和碳排放總量進入平臺期，2010年左右地均碳排開始逐步下降。在建設用地規模鎖定、新增建設用地與低效建設用地減量化掛鉤的背景下，上海需通過空間結構優化、土地利用提質增效來降低地均碳排。

2.2.2 碳源空間分布與用地功能密切相關，郊區碳排總量和人均碳排遠高于中心城

現狀碳排空間分布上（見圖1），中心城、主城片區、五個新城和市域其他地區的碳排比重分別為26.89%、11.44%、12.09%、49.83%，人均碳排比例大致為1.00：1.55：1.89：2.60。總體來看，商業商辦集聚區、工業園區、大型基礎設施是主要的碳源地區。主城片區形成了以通勤為主的長距離出行模式，導致交通碳排放也顯著增加。郊區集中了大量工業，其碳排放總量和人均排放量顯著高于中心城，成為碳排放的高值區域。

2.2.3 碳匯空間及能力有限，生態與農業空間轉變為建設用地帶來額外碳排

受自然資源稟賦條件限制，上海的碳匯空間有限，主要為林地、沿海灘涂、公園綠地、水域和其他濕地，陸域碳匯從遠郊到近郊再到主城區呈逐層遞減趨勢（見圖2）。由于海洋濕地生態系統碳匯核算還在持續完善，僅考慮林地，全市碳匯占全市碳排總量比例較低。更為嚴峻的是，生態與農業用地向建設用地的轉變過程會釋放大量額外碳排放。相關研究基于遙感分析上海1994—2006年土地利用變化與土壤碳庫的關系，發現該時間段農田轉變為建設用地導致土壤有機碳的碳庫損失量為217.62萬t[14]。

2.3 空間發展面臨的挑戰和主要關注方向

上海作為持續推動國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新“五個中心”建設的現代化大都市，同時又是高度依賴外來能源的超大城市，正面臨著“雙碳”戰略帶來的深刻變革與巨大挑戰。

2.3.1 全球城市功能綠色轉型與空間資源的合理配置

當前世界正在經歷新一輪發展變革和大調整，綠色低碳發展成為全球共識，上海也在積極謀劃“五個中心”的功能內涵再升級。構筑綠色經濟發展引擎，建立綠色金融體系、發展碳金融，打造綠色低碳供應鏈、建立綠色貿易體系，打造綠色智慧港口，推動以低碳、零碳、負碳為代表的綠色技術創新和應用，是上海在綠色時代城市能級和核心競爭力提升的重要內容。實現經濟社會的全面綠色低碳轉型與上海“五個中心”的功能強化互促共進，空間作為重要的資源配置要素，也應提前謀劃做好支撐。

2.3.2 碳約束背景下空間格局深度優化方向的再思考

城市空間格局的塑造長期以來受到內外部各類因素的影響，隨著“雙碳”目標被納入經濟社會發展和生態文明建設整體布局，綠色生產生活方式的轉型也帶來空間供給關系的變化。上海應重點關注五個新城、東方樞紐、虹橋國際開放樞紐、南北轉型等重大戰略地區與綠色低碳區域格局塑造之間的關系。同時需要重新思考商業商辦集聚區、產業社區、產業基地等重點地區綠色轉型的方向。例如，寶山鋼鐵基地、上海化工經濟技術開發區、松江工業區、青浦工業園區及長興島船舶基地等規劃產業基地，恰是目前地均碳排強度的高值地區，面臨產業升級與低碳發展的雙重挑戰。以上內容都需要基于新的空間組織邏輯做出響應。

2.3.3 重點領域發展訴求與空間供給關系的統籌平衡

空間規劃是上海邁向“雙碳”目標的關鍵路徑，也是統籌能源、交通等降碳領域的重要平臺。如能源領域，上海計劃“十四五”期末將本地可再生能源占全社會用電量比重提升至8%，根據《中共上海市委 上海市人民政府關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的實施意見》，規劃到2030年非化石能源占能源消費總量比重達到25%，2060年該占比達到80%以上。而上海作為高度依賴外來能源的城市，對外能源通道空間緊張，探索多元化能源供應方式及相應空間資源保障成為能源戰略制定的重要考量。又如交通領域，支撐上海全球城市功能的客貨運交通量仍在持續增長，全市總平均通勤距離超過10 km，優化多層次交通網絡、推進低碳交通設施體系建設、減少冗余交通碳排放成為交通降碳的重要工作。在此背景下，迫切需要統籌各領域發展與空間供給的關系，做出合理的安排。

3 “雙碳”目標下上海國土空間發展戰略的響應邏輯

3.1 國土空間規劃的既有低碳導向

作為指導城市中長期發展的綱領性規劃，“上海2035”明確提出“更可持續的韌性生態之城”的目標，應對挑戰和未來發展的不確定性，提出“底線約束、內涵發展、彈性適應”的發展模式轉型。規劃提出建設“網絡化、多中心、組團式、集約型”的空間體系，提升主城區功能能級、控制中心城周邊地區蔓延、發展綠色交通等策略，并納入目標年碳排放總量較峰值削減比例、萬元GDP能耗、綠色出行占比、綠色建筑達標率、固廢無害化處理率和分類收集率等指標。“上海2035”充分體現了綠色低碳發展的重要導向，為響應“雙碳”目標，應更加全面、系統、科學地謀劃未來的空間格局優化的方向。

3.2 國土空間規劃促進減碳增匯的影響因素

有別于以往的低碳發展，“雙碳”目標從碳定量維度對城市發展提出更高的要求。本文基于國土空間規劃視角，銜接國際通行的溫室氣體清單體系和方法，將核算清單進行碳排碳匯細分并與國土空間要素相關聯，從而明確能源、空間格局、交通、資源利用和生態環境等國土空間規劃重點領域（見圖3），并進一步研究重點領域碳核算的影響因素和規劃導向[15]（見圖4），作為各領域關鍵問題的分析基礎。具體來看，空間格局上，主要通過控制建設用地規模、提高單位用地碳排放效率、使空間組織集約緊湊以降低交通出行量和距離來減碳。綜合交通領域，除了與空間協同降碳之外，主要從交通工具、交通設施用地來考慮。生態環境領域，重點通過增加各類生態與農業空間面積，調節城區氣候，促進建筑減排。能源領域，主要通過促進節約高效利用，提升可再生能源比例、降低單位能源消費量的碳排強度來減排。資源利用領域，主要從減少垃圾量和降低單位處理量的碳排強度實現減碳。

3.3 上海國土空間發展戰略的響應框架

面向“雙碳”目標，上海空間發展應在持續建設“五個中心”的框架下，推動經濟社會發展全面綠色轉型和綠色低碳全球競爭力的提升。銜接“上海2035”的總體框架，在目標體系、發展模式、空間支撐、實施保障中充分落實“雙碳”要求（見圖5）。首先，將減碳目標要求全面納入城市的目標體系。其次，銜接重點領域減碳增匯的規劃導向，以及上海綠色轉型面臨的空間約束和挑戰來識別空間戰略關注的重點內容，進而明確策略優化方向。在此基礎上，提出進一步完善“雙碳”目標要求傳導的實施策略。

重點領域遵NXA2uQgJvPTB6Iqyjn/qg7flR/LtigxATLx2YLkhnl4=循“規劃基礎+影響因素+關注重點”到“優化方向”的研究路徑。空間格局方面，上海提出構建多中心空間體系、培育新城綜合性獨立節點城市等舉措都體現了低碳的總體導向。通過建設大都市圈、城鎮圈和15分鐘社區生活圈，提升商品自給率、職住平衡度以及促進日常生活服務供應鄰近化，推動出行和運輸活動短途化，能夠有效減少交通出行產生的碳排放。未來應從關注建設用地減量和存量地區更新、強化空間—交通協同發展、響應新型生產生活關系、加強高碳低效用地管控來深化綠色轉型。綜合交通方面，上海提出構建多模式公共交通系統，建立國際航運中心的綠色港口體系，優化水水中轉，構建空鐵聯運、海鐵聯運體系等要求，考慮到對外客貨運輸系統是上海重要的交通碳排來源，未來應進一步優化重要客貨運通道、樞紐節點與主要功能區的關系。生態環境方面，“上海2035”提出建設多層次、成網絡、功能復合的生態空間體系，未來應加強海陸生態系統統籌，開展以提高碳匯能力為導向的自然資源保護與綜合治理。能源供應方面，在明確構建清潔低碳、安全高效的能源體系，響應非化石能源對空間的訴求的基礎上，未來應聚焦重要的能源通道、清潔能源用地管控等方面。資源利用方面，則要更加全面和深入地推進資源全面節約和循環利用，進一步強調建筑固廢的資源利用，推動循環經濟型園區建設。

4 “雙碳”目標下上海國土空間發展戰略研判

4.1 上海全球城市核心功能強化與綠色轉型

落實“雙碳”目標、實現綠色轉型是新時代賦予上海的新使命，通過“五個中心”功能的綠色升級，構筑生態文明時代的競爭力。踐行“底線約束、內涵發展、彈性適應”的發展模式，將碳約束理念要求全面融入城市發展建設全過程，支持“創新之城、人文之城、生態之城”的建設。首先，著力成為全球綠色經濟的領航者。依托現代化產業體系，深化綠色低碳技術的研發與應用，培育世界級綠色低碳產業集群，使綠色經濟成為全球城市功能的基石。其次，加快構建綠色低碳的綜合交通網絡，支撐綠色智慧的國際航運中心建設。針對超大城市的交通特點，優化多層次交通體系，強化公共交通服務。再次，能源體系革新是上海綠色轉型的重中之重，加速向清潔能源轉型，加大本地可再生能源的開發利用，提升能源利用效率，確保能源供應的穩定性和低碳轉型的可持續性。最后，錨固“上海2035”生態空間格局，加強對近郊綠環、外環綠帶、生態走廊等關鍵生態空間的保護與建設，構建城市藍綠基底，提升城市生態品質和價值。上海的全球城市核心功能強化與綠色轉型之路，不僅是對“雙碳”目標的積極響應，更是對未來城市發展模式的一次深刻探索。

4.2 集約緊湊空間格局的再優化

空間格局再優化主要圍繞“規模、布局、用地”進行深化。

一是推動建設用地規模鎖定下的結構優化。進一步實施減量化和引導更新地區向城市公共交通便捷區域集中，實現空間布局集約緊湊發展。

二是強化空間與交通的協同減排，積極適應生產生活方式革新。一方面是城市功能與多模式的軌道交通系統的協同優化。其中，中心城側重于提升網絡效能與強化城市副中心的交通樞紐功能，主城片區聚焦加快軌道交通切向線的建設，以提升就業中心的均衡分布和吸引力，五個新城則依托都市圈軌道交通網絡，強化樞紐功能，提升骨干公交走廊的公交服務品質，促進新城城市功能布局與骨干公交走廊的協同。研究表明，基于“上海2035”情景，通過優化職住空間結構，將居民出行距離縮短10%可實現碳排放量降低8.5%左右[16]，因此未來在外高橋地區、中心城西部、中心城北部等現狀職住分離程度較高區域或者客運不均衡的重點廊道沿線，應通過功能優化改善職住關系。另一方面是響應數字化、遠程辦公等趨勢，持續提升15分鐘社區生活圈的交通便捷性和完善慢行友好環境，提高綠色出行比例，推動建立就近本地化的生活生產供應鏈，發展都市農業并鼓勵本地食物供應，從源頭上減少能源消耗和碳排放。

三是加強重點地區單位用地碳績效的管控。對中央活動區、產業社區、產業基地等重點地區實行分類管控，深化土地全生命周期管理，將碳排放指標納入用地績效評價體系，嚴格限制高碳排放行業的用地擴張，同步制定存量低效高碳排用地的退出機制。

4.3 綜合交通設施綠色轉型

交通減碳的核心是建立一個綠色出行系統，引導客貨運機動車交通向低碳交通方式轉移。

一是優化對外客運交通格局。在既有高速鐵路、城際鐵路網絡的基礎上，可進一步補充和預留對外鐵路通道，完善高速、城際、市域等不同層次鐵路系統布局，促進上海大都市圈和長三角城市群范圍內城際出行鐵路化。提高樞紐覆蓋率和均衡性，推動新增鐵路樞紐選址靠近人口和崗位集聚區域，如結合寶山、松江等新建高能級鐵路樞紐開展站城融合開發建設，提高鐵路樞紐1小時公共交通可達范圍內的人口崗位覆蓋率。完善鐵路樞紐接駁交通系統，重點提升軌道交通和常規公交的換乘便利性，提高鐵路樞紐的公共交通可達性。推動長三角城市群和上海大都市圈城際和市域鐵路“一張網”協同運營，提升整體運輸效率和服務水平。

二是重視貨運交通系統布局。進一步發揮鐵路和水路運輸低碳優勢，當前上海對外貨運中鐵路比例偏低（僅占1.2%），公路比例居高不下（約37.4%），因此需加強鐵路和高等級航道與大型物流基地、運輸需求旺盛的產業基地的緊密銜接，提高鐵路、水運在全社會貨物運輸中的占比。根據《上海市交通領域碳達峰實施方案》，到2035年，上海市海鐵聯運集疏運量將達到300萬—340萬標準集裝箱，應加快蘆潮港站、外高橋站、徐行站等海鐵聯運樞紐規劃建設，港區規劃預留鐵路專用線接入空間，通過優化鐵路與港口銜接關系、航道與港口銜接關系，提高港口海鐵聯運運量和水水中轉比例。此外，應加強城市物流配送體系建設，優化城市貨運場站體系布局和選址，提高貨運場站可達性，提升末端配送站點覆蓋率。提高道路貨物運輸中新能源車輛占比，在臨港新片區試點氫能貨車使用，降低交通運輸行業中碳排放最為集聚的公路貨運碳排放量。

三是提高交通設施低碳建設水平。提升上海港智慧化、低碳化水平，推廣洋山港四期自動化碼頭建設經驗，加快港口岸電設施建設，提高船舶停靠港口期間以電代油比例。同時，提升客貨運輸清潔能源加注設施覆蓋率，加快電動汽車充電樁與公交、出租、貨運集中式充（換）電場站建設，推進加氫站布局規劃。

4.4 生態與農業空間保護和修復

生態和農業空間重點通過保護和修復提升碳匯能力。

一是嚴格控制建設用地占用生態和農業空間，提高生態系統碳庫的穩定性。保護各類生態空間，穩定現有森林、濕地、耕地等重要生態空間的固碳作用，積極推動基于自然的解決方案，促進生物多樣性保護。

二是開展以提高碳匯能力為導向的自然資源保護與綜合治理。根據《上海市生態空間專項規劃（2021—2035）》，目標在2016年的基礎上新增約380 km2林地，《上海市碳達峰實施方案》也明確，2025年森林蓄積量將提高至900萬m3，2030年遠期達到1 100萬m3。在通過新增林地面積和優化林相結構等措施提升森林碳匯水平的基礎上，未來還應著力完善包括海洋濕地和內陸濕地等在內的全市生態系統碳匯監測核算體系，評估典型生態碳匯系統的固碳能力和增匯潛力，識別現狀高碳匯區和增匯高潛力區，實施以增加碳匯為導向的生態修復工程，尤其是整體推進海洋生態系統保護和修復，提升濱海鹽沼等的固碳能力。

三是加強通風廊道和城區藍綠空間的規劃和管控。盡管“上海2035”鎖定了全市建設用地和建筑規模的“天花板”，但相較現狀仍有一定的建筑增量。中心城已經呈現較高熱島強度，在五個新城、臨港新片區、東方樞紐等重點戰略地區持續發力，人口和產業還將進一步集聚的情況下，應加強全市風況特征分析，評估通風潛力，研究確定通風廊道格局，明確主、次通風廊道的管控要求，充分利用城區藍綠空間，協同新建城區通風廊道預控或更新地區城市形態改善，發揮好改善局部氣候、緩解城區熱島效應的作用，配合建筑節能減排相關政策與措施，合理引導降低能源消費側需求。

4.5 能源基礎設施重構

前述提到2060年，上海非化石能源占比將大幅提高到80%，主要為風能、太陽能、生物質能、海洋能及外來清潔電力。面向新的能源結構，空間資源成為能源戰略實施的硬約束條件，必須在國土空間規劃中提前謀劃，協調好能源基礎設施與國土空間各系統的關系，納入各級各類國土空間規劃。

一是對全市能源保障做出前瞻性部署，在規劃中做好通道、場站預留。在外來清潔電力通道布局方面，存量挖潛與新增通道并重，應充分利用現狀特高壓輸電設施及空間資源消納更多外來清潔電力，新增輸電通道應結合已有能源通道、大型市政走廊、大型生態廊道、重要交通走廊兩側隔離帶等布局，節約集約利用空間資源。提前研判風力發電中遠期空間布局和配套設施方案，近期主要以保障海上風電送出通道及陸域配套設施落地為主，預留海上風電場址至市區通道走廊；遠期在保障城市綠色電力需求的同時，應進一步深化風電資源利用方式，結合深遠海風電場利用海域空間，布置新型能源設施，如結合風電場布置氫能生產設施、儲能設施，以及結合風電場布局新型產業等，促進風電資源的高質量開發利用，同時減少對城市空間格局、能源網絡的沖擊和影響。

二是系統謀劃氫能、儲能、綜合能源站等新型能源基礎設施布局方案，盡快啟動相關專項規劃編制工作。氫能已成為日本和美國能源結構轉型、能源安全保障和應對氣候變化的重要抓手。上海的氫能基礎設施應基于氫能發展方向，結合海上風電等大型綠色能源基地，形成氫能生產、儲運和加氫基礎設施總體安排。儲能設施作為支撐新型電力系統的重要基礎設施，應從電力生產源端及負荷端兩端發力，在源端充分結合海上風電場利用海上空間資源布局，在負荷端化整為零通過小型儲能設施減少集中式儲能設施布局，同時增加能源網絡安全。

三是開展分布式清潔能源開發利用空間資源研究，形成規劃引導及控制要求。以光伏為例，目前空間資源主要分布在工業、倉儲物流、商業、公共建筑等建筑屋頂和不考慮作為農業用地的灘涂地區，其實際裝機受建筑適用性、土地兼容性、經濟性、開發技術、權屬意愿、環境問題等多種客觀因素制約。為保障光伏資源開發，應進一步拓展光伏建設方式，如結合農業用地、漁業空間等綜合利用光伏資源，對新建地區、新建建筑形成光伏規劃引導及控制指標，納入規劃體系，在相關項目建設和審批管理中予以落實。風電除集中式風能開發外，應進一步結合郊野公園、產業園區、生態防護綠地等空間，因地制宜發展陸上分布式風電。

4.6 資源循環利用

資源利用方面的重點是通過資源的節約和循環再利用，從全過程減少碳排。首先，要促進建筑垃圾的減量化與資源化。注重對存量建筑的利用，并對建筑垃圾進行資源化利用，逐步探索建筑全生命周期碳排放評估和循環利用模式。其次，是重視生活垃圾的源頭減量與高效回收。不斷完善可回收物的收集與處理系統，保障相關設施空間的供給，構建閉環的資源循環模式。此外，還要進一步推動園區循環化發展和廢棄物末端處置的協同。促進基礎設施共享、廢棄物互為資源、能源梯級利用和水資源循環，全面提升園區內部資源流動效率。例如：上海化學工業園區企業由于產業關聯度較高，因此探索實現了資源共享和原料產品互通的低碳生產模式；上海浦東老港資源循環利用基地利用先進的循環技術，實現了園區內35%的資源循環利用率，在此基礎上應進一步提高標準。

5 “雙碳”目標下上海國土空間發展戰略的實施保障

5.1 構建戰略實施總體框架

依托國土空間規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系，基于“雙碳”國土空間發展戰略要求，考慮各級各類規劃的定位作用和規劃編制實施進展，搭建上海“雙碳”的國土空間戰略實施框架。編制審批方面，圍繞全市“兩個維度、三個層次、四種類型”國土空間規劃編制審批體系。在空間維度上，強化相關戰略要求在總體、單元和詳細3個層次的有效傳導與銜接。在時間維度上，結合國土空間近期規劃、單元規劃近期建設重點以及國土空間年度實施計劃等對相關目標任務進行分解落實和實施推進。實施監督方面，探索將項目層面的重點管控內容納入規劃實施許可。法規政策支撐與技術保障方面，將相關要求納入法規政策，開展技術標準制定、修訂工作[17]。

5.2 完善規劃管控傳導銜接

在“雙碳”國土空間發展戰略的統領下，明確全市3個層次規劃重點解決的問題，確定管控要素和管控方式，強化相關戰略要求在總體、單元和詳細規劃層次間的有效傳導與銜接。總體規劃層次主要體現減碳目標要求，加強重大專項響應；單元規劃層次注重指標分解和內容深化；詳細規劃層次既要在技術層面與上位規劃有效銜接，也要關注空間治理的靈活性和適應性。其中，考慮到全市不同區域碳排放特征存在差異，應加強自上而下的低碳分區管控和自下而上的低碳片區建設，率先在特定政策區等重點地區開展示范性探索。如在中央活動區設置“零排放區”，通過管控車型種類、優化公共交通、規范非機動車停放和進行健康街道改造等綜合策略，降低交通碳排；在五個新城推進“低碳/零碳實踐區”，優化城市中微觀形態，豐富城區藍綠空間，改善局部氣候；在南北轉型區的重點產業園區，結合行業規范將碳排放納入準入標準。在重點建設和更新區域，嚴格管控高能耗公共建筑建設。同時，探索實施工程建設全過程綠色建造，健全建筑拆除管理制度。

5.3 強化跨部門的系統聯動

“雙碳”工作是一個系統性工程。在上海市碳達峰碳中和“1+1+N”政策體系下，目前市發展改革委和生態環境、住房和城鄉建設等相關主管部門都在積極行動。國土空間規劃作為強有力的政策抓手，需充分銜接全市減碳路線和重點行業的政策和標準，在規劃編制和實施全過程中協調和解決好不同部門減碳措施在空間需求和影響之間的協同和競爭關系。同時，關注國土空間規劃與國民經濟與社會發展五年規劃、政府年度重大項目、財政預算安排等工作的銜接，對國土空間規劃相關行動的近、遠期時序做出安排。

5.4 健全規劃監測評估機制

上海已經探索建立了國土空間規劃實施監測、評估和維護機制，并開展近期規劃、年度監測和實施評估等工作，“雙碳”空間發展戰略應同步融入實施監督的一系列工作中。將碳排放和相關空間要素情況納入總規年度實施監測和五年實施評估，及時總結經驗、發現問題并提出建議，實現全過程動態化監測和維護。同時，可探索將“碳”模塊嵌入信息平臺，整合人口、用地等多源時空數據，形成國土空間碳排“一張圖”，更好地實現以國土空間視角監測評估碳排。

6 結語

本文通過建立碳約束背景下的空間響應思路，對“上海2035”的綠色轉型路徑進行再思考，研判空間發展戰略中重點領域的舉措，提出實施集約緊湊空間格局再優化、重大交通設施綠色轉型、生態與農業保護修復、能源基礎設施重構和資源循環利用等多維度空間戰略，并從銜接規劃體系、強化規劃傳導管控、加強跨部門聯動、完善監測評估等方面建立實施保障體系，以期為“雙碳”目標下國土空間規劃實踐和超大城市綠色低碳發展做好支撐。

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