以人為本的城市公共空間精細化治理新探索

摘 要 上海市“一江一河”的建設目標是成為“世界級城市會客廳”。《楊浦濱江公共空間無障礙環境建設導則》是“一江一河”建設邁向精細化治理的一次重要探索，導則編制和示范建設同步推進，具有較強的落地性特點。解讀當前無障礙環境建設的規范標準和國內外趨勢，從平等融合的人文理念、協同推進的工作組織、因地制宜的技術創新等3個方面，對導則的內容構架和創新特點進行闡述。為城市規劃拓展學科領域、關注多元化需求、提升公共空間精細化治理水平、踐行人民城市理念進行積極嘗試。

關 鍵 詞 楊浦濱江；公共空間；無障礙環境；精細化治理；全人群友好

文章編號 1673-8985（2024）04-0064-06 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A DOI 10.11982/j.supr.20240409

1 背景及概況

《楊浦濱江公共空間無障礙環境建設導則》（以下簡稱“《導則》”）于2022年9月27日在“上海楊浦”公眾號上向社會發布。這是上海市濱江公共空間無障礙環境建設的首部導則，也是“一江一河”建設邁向精細化治理的一次重要探索[1]。

截至2021年12月，楊浦區全區持證殘疾人共有50 515人，占常住人口的4%①。聯合國《殘疾人權利國際公約》中指出：“為了使殘疾人能夠獨立生活和充分參與生活的各個方面，締約國應當采取適當措施，確保殘疾人在與其他人平等的基礎上，無障礙地進出物質環境，使用交通工具，利用信息和通信。”[2]而廣義的無障礙適用人群不僅僅包括肢體有障礙者、視力有障礙者、語言和聽力障礙者，還包括體能弱者、自理能力弱者、攜帶器物行動不便者等[3]10，特別是大量的老年人群體。上海正在迅速邁入老齡化社會，2021年楊浦區的老齡化比例已達33.7%②。在此背景下，對楊浦濱江公共空間無障礙環境建設的探索有著重要的意義。

楊浦濱江是人民城市重要理念的首發地，南段（長5.5 km）已經全線貫通。但是從使用情況來看，楊浦濱江公共空間對于殘疾人、老年人等群體的通行和游覽而言仍然存在一定障礙。《導則》編制的目的是要實現“人人樂享生命”，積極探索新時代城市既有公共空間的治理新路，讓所有市民，不論男女老幼、不論健康殘障，都能平等地分享濱江建設的成果。《導則》的編制起到統領楊浦濱江一系列無障礙建設工作的作用，具有較強的落地實施性特點。

《導則》適用于楊浦濱江整體范圍內的道路、廣場、橋梁、公共綠地、體育場地、兒童樂園、碼頭驛站、停車場地、各類公共建筑等濱江公共空間，包括3個空間層次：完整段，楊浦濱江總岸線，長15.5 km；已建成段，秦皇島碼頭—上海國際時尚中心，長5.5 km；示范段，懷德路—明華糖廠，長1.2 km（見圖1）。

2 我國無障礙環境設計規范及辦法

2.1 國家層面規范

我國目前無障礙環境設計參照的是住房和城鄉建設部批準發布的《無障礙設計規范》（GB507W7ribdHTY1AO2mnD5DYiOA==63—2012）和《建筑與市政工程無障礙通用規范》（GB55019-2021）。

《無障礙設計規范》于2012年9月1日起正式實施，適用于全國城市新建、改建和擴建的城市道路、城市廣場、城市綠地、居住區、居住及公共建筑等。

《建筑與市政工程無障礙通用規范》于2022年4月1日起正式實施，全部條文均為強制性規范，在我國無障礙設計的建章立制方面具有里程碑意義，主要具有以下4個方面的特點：一是在內容架構、設施構成、技術指標設置等方面與國際發達國家接軌；二是系統地對無障礙通行、服務、信息交流設施建設，以及無障礙設施施工驗收和維護等作出規定；三是首次增加信息無障礙要求；四是提升無障礙設施的標準水平，例如將輪椅坡度要求從1：8提升至1：12，避免使用者體力不支時的安全隱患，將通行凈寬從1.00 m提高到1.20 m，保障各類輪椅均可正常通行，將無障礙廁位由1.80 m×1.00 m加大為1.80 m×1.50 m，提供充足的輪椅回轉空間等[4]。

2.2 上海市層面管理辦法

2002年，上海被列入創建全國無障礙設施建設示范城市之一，《上海市無障礙設施建設和使用管理辦法》 《上海無障礙設施環境建設規劃綱要》等相繼頒布實施。2005年，上海獲得了首批“全國無障礙設施示范城市”稱號。2021年，上海市頒布《上海市無障礙環境建設與管理辦法》，適用于本市行政區域內的無障礙設施、無障礙信息傳播與交流、無障礙社會服務等相關建設與管理活動。2023年3月1日，《上海市無障礙環境建設條例》正式施行，對上海的無障礙設施建設與維護、信息交流、社會服務，以及相關社會共治、監督管理等作出系統規定[5]。

我國無障礙建設經歷了專門為殘疾人建設階段、無障礙設施建設階段，目前已進入無障礙環境建設階段，并建立了一定的無障礙建設標準。但在實際使用中，無障礙設施仍缺少連貫性、整體性和系統性，相關標準的執行也不夠充分。在日常的城市街頭，很少見到獨自出行的殘障人士，公共交通、公園廣場、文化場館、甚至醫院學校，都尚未做到讓殘障人士能在無他人幫助的情況下自主出行。上海距離發達國家的無障礙環境建設和服務水平仍有較大的差距，隨著城市老齡化的日益突出，對無障礙設施的需求面也大為擴展。在邁向高質量發展的今天，系統化的無障礙環境建設已經成為城市精細化治理的重要課題。

3 已有研究和國內實踐

3.1 公共空間無障礙相關研究

對于城市公共空間無障礙環境建設的研究，主要集中在對現狀問題的剖析、對國外經驗的總結，以及對未來提升完善的策略上。

薛峰[3]10認為當前我國無障礙環境建設與國際一流水平的差距主要體現在：針對城市和建筑公共空間人性化設計的理念差距、要素差距、配置差距等。我國目前的城市建筑和公共空間設計往往因受強制性條文約束才考慮設置無障礙設施，并未將其理解為城市和建筑的基本性能。發達國家認為沒有所謂的“特定”群體，城市和建筑都應具有包容性，設施應具有通用性。城市公共空間慢（步）行系統的無障礙性能如同城市基礎設施，是城市的基本功能標準，體現為“少設施，多坡地”。無論是景觀綠地還是城市廣場的可行走空間，均以坡地化為設計標準，有大高差處均會設置無障礙垂直電梯[3]10。我國比較注重道路及其相關節點設施建設，未將其外延與城市公共空間環境品質提升相結合，近幾年才提出系統性要求，反而造成設施越建越多，實用性、便利性和美觀性卻不隨人愿，與國際一流水平存在差距[3]11。

趙佩雯等[6]以杭州市為例，提出無障礙設施覆蓋率的提高并未帶來殘障人士出行便利性的顯著提高，主要問題在于無障礙規范要求與建筑實際限定條件相矛盾；城市和建筑無障礙性能的系統性配置與標準存在差距；城市公共空間無障礙環境的連貫性和系統性不足，尤其缺少信息無障礙；大眾缺乏無障礙意識，對無障礙認識不全面。建議從系統的連續性、設計的包容性，以及平等意識的培育等方面來優化和提升無障礙設施的服務水平。

李小云[7]提出以包容性環境設計，通過提供多樣的空間品質和以多種方式使用空間的機會，滿足不同年齡群體，尤其是弱勢群體的多樣化和平等的需求。從社會學角度來看，包容性設計通過社會凝聚力的構建以及公共空間和服務的可達（可及），促進社會融合，避免因老年人口快速增加可能帶來的代際沖突。同時，提出包容性設計要具有公平性、靈活性、可識別性、可達性（可及性）、舒適性、多樣性、連貫性、安全性、參與性。

作為世界上人口老齡化最嚴重的國家，日本在無障礙環境建設方面走在世界前列，宮曉東等[8]169研究了日本無障礙環境建設理念及推進機制。日本的無障礙設計法規體系由國家層面法規加上地方條例組成，在日本國土交通省2006年頒布的《交通與建筑無障礙法規》基礎上，47個都道府縣依據自身情況制定了更加詳細的地方福祉設計規范條例。日本在城市無障礙建設中，采取“優先發展區域”的推進方法，從公共交通和建筑領域著手，推進區域性的、系統性的無障礙環境建設。東京借助備戰2020夏季奧運會的契機，立足城市長遠發展，提出了將東京建設成為無障礙城市（create an elegant，barrier-free city）[8]171，從而將改善無障礙環境提升到城市總體發展水平指標的高度。

3.2 國內城市無障礙環境導則及建設經驗

近年來，我國的無障礙環境建設逐步受到社會關注，特別是以舉辦北京2022年冬奧會為契機，完善無障礙標準規范體系，多個城市陸續發布涉及多個層面的無障礙建設導則。例如，2018年《北京市無障礙系統化設計導則》、《北京2022年冬奧會和冬殘奧會無障礙指南》，2020年《安徽省無障礙環境建設導則》，2020年《杭州市無障礙環境融合設計指南》，2021年《嘉興無障礙環境設計專項導則》等。

其中比較突出的是《北京2022年冬奧會和冬殘奧會無障礙指南》（以下簡稱“《指南》”）及《北京2022年冬奧會和冬殘奧會無障礙指南技術指標圖冊》。《指南》遵循“公平、尊嚴和適用”的基本原則，以安全性為首要出發點，體現通用性設計理念，完善無障礙細節要求。同時，適應中國特點，加強了信息無障礙、服務無障礙等薄弱環節，特別是突出無障礙環境的系統性、連貫性，促進形成閉合的無障礙環境[9]。

《嘉興無障礙環境設計專項導則》于2021年發布，立足于嘉興城市特色和定位，圍繞“和諧共享的宜居之城”的目標愿景，注重體現規劃引導和實際操作性。該導則分為上篇（規劃引導）和下篇（建設指導），便于使用人群結合各自需求翻閱。以圖文并茂的形式，對人文宜居、紅色基因、生態城市、漫享古城、幸福活力、智造園區等6個專題進行場景引導，明確重點區域建設要求[10]。

在具體的建設實踐方面，杭州西湖湖濱步行街改造、北京大興國際機場南航運控保障基地等局部地區的實踐案例，都將無障礙環境建設作為主要抓手，體現重要城市公共空間對全人群使用的關注，取得了良好的社會效果。

但總體而言，我國城市關于公共空間的無障礙系統化建設尚處于起步階段，相關的實施項目也比較片段化。當前城市空間中的物理障礙和社會障礙是客觀存在的，現實場景中殘障人群使用公共空間的頻率遠遠低于健全人群，他們在日常的社會生活中幾乎是“隱形”的。楊浦濱江從“工業銹帶”蝶變為“生活秀帶”，持續為市民營造公共開放空間，在滿足大多數人的基本通行需求下，進一步邁向精細化空間治理新臺階。楊浦濱江公共空間無障礙環境建設，以類似于日本“優先發展區域”的切入口，研究如何在現有戶外開放空間提升無障礙標準，形成區域性的無障礙環境系統，以更高的品質服務于包括殘疾人在內的所有人群。

4 《導則》創新特點

作為上海市關于公共空間無障礙環境建設的首部導則，其本身也是在城市高質量發展要求指引下，城市規劃學科深度服務于社會的一次重要探索實踐，具有人文理念、工作組織、技術路徑等3方面的創新特點。

4.1 平等融合的人文理念

4.1.1 全人群友好

根據《世界殘疾報告》估計，全球有10億人或15%的世界人口帶有某種形式的殘障狀態而生存[11]。隨著“一江一河”作為上海城市會客廳的影響力逐步提升，人們對于濱江的要求也不再僅限于貫通。其承載的文化、展演、運動、休閑等城市功能更為多元，濱江已從文化景觀逐漸發展成為上海市民喜愛的公共生活空間。《導則》的編制是在現有建成環境下，以盡可能復合滿足所有人群使用需求的精細化建設為指引，以“全人群友好”為基本理念。

濱江空間本身由工業空間轉型而來，在建成環境上有一定的局限性，比如地形高差、防汛墻要求、工業遺產場地情況等，因而對現場物理障礙的消除是無障礙建設的基本目標。然而，濱江作為重要的城市公共空間，其無障礙環境打造不能止步于此，而要通過提供更為多樣的空間使用方式，讓所有市民能夠充分和切實地參與社會生活，平等地享受濱江改造的成果。

4.1.2 社會融合包容

楊浦濱江是“人民城市”理念的首發地，實現社會融合包容是濱江無障礙環境建設的長遠目標。因此，《導則》在硬件設施的布局和設置要求方面提出，在保證安全使用的前提下，盡可能地采取通用性設計，不刻意區分適用對象。同時，考慮到濱江空間的局限性，盡可能地提高各類設施的復合使用效率，通過加載服務種類的方式，滿足兒童友好、殘疾人友好、黨群服務等各種人群需求。在軟件服務方面，則通過保障環境安全、增強信息分享，消除對殘障人士的環境和社會障礙，讓不同人群更為平等地使用公共空間。

為了提升“全人群友好”氛圍，《導則》特別增加了“無障礙文化”的專門篇章，從加強無障礙社會融入、促進民生保障升級、推進無障礙法治化進程等方面，對于楊浦濱江公共空間如何逐步實現“人人都有樂享生命的權利”進行了具體部署。

通過建設陽光綜合服務中心、促進殘疾人就業、深化志愿者服務、加強社區企業參與等多種方式，實現社會共同參與，幫助殘疾人融入社會，打造“無差別”的濱江共享空間環境，培育全社會關愛殘障人士的人文氛圍，突出楊浦濱江“人民城市”理念。

4.2 協同推進的工作組織

《導則》的編制是集體的成果，由楊浦區殘聯、楊浦區建管委、濱江辦、同濟規劃院、相關項目設計團隊等共同完成。協同工作的機制對于《導則》的全局性、系統性、落地性產生了至關重要的影響。其中，楊浦區殘聯各個分協會，包括聾人協會、盲人協會、肢體殘疾人協會、智力殘疾人親友會、騰輝無障礙環境建設督導隊和殘疾人志愿者均全程參與了《導則》編制。

4.2.1 “使用者需求”導向

健全人群無法替代各類殘障人士體會對公共空間的使用感受。例如，濱江步道的一些段落布置了很長的坡道，看似滿足了無障礙通行需求，然而沒有安裝雙側扶手的過長坡道對于輪椅使用者是不安全的。因而，以使用者需求為導向的全面社會參與機制，成為《導則》編制的一項重要工作理念和組織方法。

“使用者需求”原則貫穿了《導則》編制的全過程，多個專業調研小組對楊浦濱江5.5 km已建成段開展了多次深入調研，以了解使用者需求。

以殘疾人滿意度為衡量標準，《導則》明確安全第一、集約公平、親水易達、直觀易讀、注重細節、復合好用等6項基本原則。在《導則》的內容框架上覆蓋了硬件、軟件、驗證3大方面。其中既包括無障礙通行設施、服務設施、信息交流設施等硬件配置要求，也包括信息建設、無障礙文化、實施管理機制等軟件配套要求（見圖2）。

4.2.2 分步組織實施

本次《導則》的編制起到統領楊浦濱江無障礙設施改造、信息無障礙項目、殘疾人陽光綜合服務中心項目等一系列工作的作用。通過各個部門的協同，從可操作性出發，按《導則》要求分3個階段逐步實施。

對1.2 km示范段，結合公園城市示范區建設，以《導則》為總綱細化可行性方案，列出工作清單。完成無障礙貫通道、垂江通道、標識系統、無障礙衛生間、街道家具等的系統改造（見圖3），同步完成示范段信息無障礙建設。其中，對于漁人碼頭東側斷點，示范段建設采取平時開啟防汛閘口進行無障礙坡道改造，汛期關閉的方式。這對于沿濱江防洪堤的無障礙環境改造具有一定典型性意義（見圖4）。

對5.5 km已建成段，形成無障礙環境總體提升方案，從通行設施、服務設施、導識設施3大方面形成系統。為了確保《導則》條文的可行性，通過入口、通道、公共建筑等各類典型場景引導進行驗證（見圖5）。

未來10 km濱江空間尚未形成落地性規劃方案，具有較大的可變性。《導則》建立了無障礙要求前置和優化反饋機制，并對重要節點、垂江通道提出明確要求，確保在未來建設過程中不斷優化，提升楊浦濱江全段的無障礙環境水平。

4.3 因地制宜的技術路徑

4.3.1 一般規定和特殊規定

《導則》從充分認識楊浦濱江空間特點和殘疾人需求出發，內容既包含了環境設施建設等硬件要求，也包含了智慧引導、文化融入等軟性要求。

技術條文的編制堅持“實事求是、因地制宜”。一方面，以國家現行規范為基礎，形成“一般規定”。另一方面，在現有國家規范的基礎上提高標準，以優化提升5.5 km已建成段的公共空間無障礙環境為抓手，充分考慮楊浦濱江的多層次濱水空間、多尺度工業遺存、多類型設施場館等自身特色，形成具有濱江特色的“特殊規定”。例如，無障礙主通道要滿足擁有良好濱江視野的要求，并符合系統增設垂江通道、殘疾車停車位、語音導覽、應急報警、服務驛站系統等要求。這些內容大多來源于使用者需求調研。

其中，從平等分享濱江景色的角度，《導則》將“擁有良好的濱江視野”作為無障礙主通道建設的一大原則。楊浦濱江道路有全景騎行道、7 m防汛墻跑步道、5 m防汛墻外親水慢步道等3個豎向高差，由于地形高差的限制，目前大量市民活動集中在親水慢步道，對于大量濱江腹地并未充分利用。因此除了濱江步道主線本身的無障礙化，《導則》還強調增加垂江通道、增設殘疾車停放點、明晰標識系統等系統設置要求，拓展公共空間的使用效率。楊浦濱江的一大特色是百年工業遺產，因此在《導則》中特別提出在臨近地形變化處設置安全防護設施的要求，同時要求在老工業廠房建筑的升級改造利用過程中優先開展無障礙設計，形成工業遺產無障礙改造示范。

《導則》編制的主要目的是指導實踐，為了確保其中各項技術條文能夠落地，通過5.5 km已建成段對入口型、通道型、公服型、場地型等各類場景進行諸項驗證。

4.3.2 信息賦能

隨著信息技術的不斷進步，智慧手段已成為城市精細化管理的一項重要支撐。無障礙環境建設不僅注重物理空間的打造，也包括信息方面的無障礙。濱江空間不僅是戶外休閑空間，還承載著越來越豐富的文化、展演、教育、宣傳等城市功能，需要借助信息化輔助手段來實現高質量的使用體驗。

《導則》與上海電氣智慧城市信息科技有限公司制定的《楊浦濱江公共空間信息無障礙項目》同步編制、互為支撐。結合智慧濱江建設，開發“楊浦濱江語音導覽系統”，通過“楊浦濱江”微信公眾號、小程序等進行推廣。系統包含道路定位、景點名稱和方位、景點介紹、公共衛生間位置等信息，在主要點位增加語音解說系統，同時具備安全應急功能。通過信息賦能，保障殘障人士能夠在濱江實現自主游覽，并能更廣泛地服務于老年人等全體人群。此外，預留服務端口，以便后續制作、接入楊浦區全區域的殘疾人無障礙導覽圖。

4.3.3 長效運維

在全生命周期管理方面，《導則》從保障機制、建設要求、施工驗收、維護管理、社會監督等方面，依托濱江城運的運維平臺提出具體要求，確保后續實施管理有所依托、形成閉環。特別是通過不斷優化楊浦濱江公共空間的智慧導覽系統，依托城市運行“一網統管”平臺，完善共建共享共治的濱水公共空間治理體系，推動楊浦濱江成為黃浦江沿岸濱水地區精細化治理的樣板地區。

5 結語

《導則》的編制和實施是一次公共空間精細化治理的積極嘗試，聚焦以人為本、系統治理、科技賦能、建章立制，實現各類人群通行無障礙、信息無障礙、配套設施齊全、空間體驗平等，拓展楊浦濱江“高品質生活區”的人文內涵，推動“一江一河”作為“世界級城市會客廳”的全人群友好氛圍打造。《導則》的編制過程和研究成果也是城市規劃拓展學科范疇、轉變工作方式、關注社會服務、探索新時代城市空間治理新思路的一次重要嘗試。

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