城市規劃人口規模預測問題的反思與改進

摘 要 規劃人口規模預測作為城市總體規劃的重要編制內容，影響著城市資源承載、土地開發、公共服務供給和基礎設施配置的可持續性。通過對38座重點城市總體規劃的人口規劃值與七普人口實際值差距比較分析，發現2020年規劃人口和實際人口呈現不同規模等級城市的差異化系統性偏離狀況，進而對其成因展開剖析，最后面向新時期國土空間規劃編制和實施工作，提出需要正確定位規劃人口預測的作用，加強從技術預測邏輯到政策調控邏輯的轉變，創新人口類型認知概念體系、多情景推演模型方法和動態精準響應機制，加強規劃全生命周期彈性應對等建議，以期更好地提升國土空間治理現代化水平。

關 鍵 詞 人口規模；人口預測；總體規劃；城市

文章編號 1673-8985（2024）04-0078-07 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A DOI 10.11982/j.supr.20240411

城市即人的集聚，城市中人口的規模、結構、需求等特征從根本上決定著一座城市發展面臨的諸多問題。城市人口不僅為城市所承載，也是城市服務的出發點和落腳點[1-2]。城市人口規模預測是引導城市未來開發建設容量、用地配置、設施布局、市政交通等眾多方面的衡量基準與重要決策依據[3]，因此，城市規劃歷來都十分重視對人口規模的預測。規劃人口的預測應處在一個恰當區間，過高的人口預測易導致超前規劃或過度規劃，如導致“小城大規”，供大于需造成用地等資源及服務設施的浪費，并加重政府財政負擔；偏低的人口預測則導致“大城小規”，供小于需引發各類公共設施及資源配置不足，誘發交通擁擠、住房緊張、基礎設施過載、環境惡化等城市病，而這種“誤判”直接影響到空間規劃的效度。目前關于人口規劃效果的研究十分有限，人口規劃的科學性、有效性、方法論和認識論有待突破，人口預測偏離背后的原因及改進措施有待深究[4]。

2023年5月，二十屆中央財經委員會第一次會議強調“人口發展是關系中華民族偉大復興的大事，必須著力提高人口整體素質，以人口高質量發展支撐中國式現代化”。人口作為國土空間規劃的核心要素，勢必會對新時期國土空間開發格局的形成產生系統性影響[5]。當前我國國土空間規劃工作重心正從編制審批轉向實施監督，反思檢討以往規劃人口預測存在的問題，有助于科學認識和把握新時期規劃人口預測工作的定位和作用，推進建立從規劃編制、審批、實施和監測反饋的全生命周期“人地關系”調控新模式，對提升國土空間治理效能具有重要意義。鑒于此，本文以我國38個重點城市為對象，基于對其上一輪城市總體規劃的2020年規劃預測人口和第七次全國人口普查（以下簡稱“七普”）數據的差距的比較分析，反思傳統城市總體規劃中人口規模預測偏差的問題及成因，進而對新時期城市國土空間總體規劃人口預測和調控提出完善和改進建議。

1 問題提出：2020年規劃人口規模預測與實際檢驗

1.1 檢驗分析思路

2020年作為七普的節點年份，也是很多城市上一輪城市總體規劃的到期年，更是新一輪城市國土空間總體規劃編制的起始年，具有多重窗口意義。以往城市總體規劃常出現低估或高估未來人口數量的情況，為此有必要探討七普實際人口與規劃預測人口之間呈現的關系。

人口規模總量是規劃人口預測的核心指標，本文將其作為分析探討的核心變量，檢視傳統城市總體規劃中人口預測的效果。研究通過構建“現實—目標”偏差值這一指標，即偏差值＝實際值－估計值，定義偏離系數P=偏差值/估計值，量化分析規劃預測人口與人口普查實際數值的偏離程度。進而根據偏離系數將樣本分為低估類和高估類，透視不同類型城市在規劃人口預測上高估或低估的傾向。

1.2 總體情況分析

選取直轄市、省會城市、七普人口數據顯示的超大特大城市，以及2020年GDP超過萬億元的北京、上海、廣州等38座城市為研究對象。這些城市是我國人口集聚的主陣地，也是人地關系矛盾最為突出的“塔尖”群體。本文搜集各城市政府官網公布的規劃期至2020年的城市總體規劃文本，從中提取各城市2020年規劃預測人口，借鑒石先進[6]的數據處理方法，對其2020年人口實際值、預測值與預測偏差進行統計分析（見表1）。

若P＜0，實際值低于估計值，為高估樣本；若P＝0，實際值與估計值相等，表明人口預測較好；若P＞0，實際值高于估計值，則為低估樣本。根據測算所得偏離系數，以0為基準，將偏離系數劃分為5個等級：偏離范圍低于10%說明預測結果較為準確，在10%—20%說明具有小幅偏差，在20%—30%意味著具有明顯偏差，在30%—50%為大幅偏差，當超過50%則表示具有嚴重偏差（見表2）。

由表1可以發現低估樣本數多于高估樣本，數量分別為24個、14個。根據表2對偏離范圍統計情況，發現偏離預測值范圍在10%以內的樣本占57.90%，偏離預測值范圍在20%以內的樣本為81.58%。從整體來看，近八成的城市偏差處于較低水平，但仍有近兩成的城市偏差值超過20%，而具有明顯偏差、大幅偏差和嚴重偏差的樣本數量分別有5個、1個和1個，占比分別為13.16%、2.63%和2.63%。總體來看，上一輪城市總體規劃的人口預測普遍存在一定程度偏差，而人口規模預測的偏差在城市實際服務和管理過程中會產生連鎖性放大的正負影響效應。

1.3 城市間橫向比較分析

將各城市規劃預測人口與七普實際人口進行可視化處理，從圖1可發現人口在1 000萬人以上的超大城市，基本均為規劃預測人口低于實際人口，其中北京、上海、廣州、深圳等城市尤為明顯。對照各城市統計年鑒，北上廣深的人口數量分別在2009年、2007年、2019年、2014年就已達到規劃人口規模；相較而言，人口規模在1 000萬人以下的城市則更多是規劃人口高于實際人口，例如西寧、蘭州、貴陽、長春、南京、合肥等城市，它們的人口增長并未達到預期目標。進一步觀察實際人口與偏離系數的關系，發現處在500萬—1 000萬人的人口規模的城市，其偏離系數擺動幅度相對較小，而當人口規模過大或過小時，城市總體規劃人口預測的準確性差異則明顯增大（見圖2）。

2 規劃人口規模預測不準的因素分析

事實上，前文所揭示出的這種偏差并非偶然，而是作為一種系統性偏差長期存在于中國城市規劃人口規模預測中。部分學者對造成人口規模預測不準的原因進行探究，主要是從技術方法層面來解析。但從根本上看，規劃人口預測并非純粹客觀的技術推演工作，更反映了基于城市自身人口調控能力、發展訴求和價值觀的政策目標設定過程，是在遵循人口發展規律和追求城市未來合理發展目標之間的綜合平衡與合理抉擇，是多方因素綜合作用的一種“政策選擇”。

2.1 不確定環境下技術方法局限性的影響

規劃人口預測偏差產生的影響因素之一源于在城市發展不確定環境下預測數理模型的技術性局限。這種局限性既體現在預測基礎數據和數理模型技術方法本身的缺陷，也體現在數理模型受主觀價值偏好的影響和客觀環境不確定性的影響等方面。在數據上，過去的人口數據存在多部門管理、多種口徑標準、統計誤差、歷史積累不足、更新周期長、時點不統一等弊端。在預測方法上，傳統方法主要有平均增長率法、帶眷系數法、剩余勞動力轉化法、勞動平衡法等，現代方法主要有線性回歸法、移動平均法、指數平滑法、GM（1，1）灰色模型法、系統動力學方法、人工神經網絡預測法、PS多目標決策預測法，以及近年來興起的手機信令等大數據新方法。但面對城市復雜巨系統和發展不確定環境，預測數理模型技術方法的深層局限性主要體現在：一是所有基于歷史規律外推擬合的預測模型未必能簡單推演未來的趨勢，尤其是面臨外部環境復雜變化和發展模式轉型的情況。例如已有的人口預測數理模型會基于歷史規律做出“外來流動人口是無限量供應的”等前提假設，這便與實際狀況大相徑庭。二是大多數預測數理模型的設計選擇、參數設置和賦值、模型運行操作都不可避免地受到預測人員的主觀價值性影響，尤其是在有特定意圖的驅使下，一個簡單參數或流程的調整都可能對預測結論產生巨大影響。三是無論理論上預測數理模型多么完善，都無法完整還原復雜的現實世界，無法準確反映城市未來內外部環境的結構性變化和人口調控政策的人為性影響，使得人口預測活動具有一定的時效性。有學者指出5年之內的短期人口預測具有較好的擬合程度，模型預測結果更準確[8]。但是從中長期來看，基于參數假設的預測區間會隨著預測期的延長而不斷變寬，模型預測值與實際值的偏差將顯著增大。

2.2 追求增長導向的價值觀傾向性的影響

城市規劃人口規模預測并非單純的技術推演，而是基于特定價值導向和政策目標下的綜合權衡與選擇過程。在我國的體制環境下，城市人口規模不只是一個技術性指標，而是與城市資源配置、治理負荷休戚相關的重要變量。不同規模等級城市的人口規模預測偏差與其潛在的人口預測價值導向和利益訴求有明顯關系。一方面，處在發展階段的多數中小城市，在土地財政模式的長期影響下，以土地出讓作為推動城市經濟發展的有效途徑，在規劃人口預測中傾向于選擇性地“高估”未來人口規模，一旦規劃獲得批準，將爭取到更多新建用地指標。另一方面，在人均建設用地指標控制下，地方政府逐漸形成“經濟→土地→人口”的“以地控人”模式。即政府希望通過擴張新建城市工業開發區、新區新城等方式來創造更多經濟收入，再經過人均建設用地指標倒推未來人口規模。這在很大程度上導致規劃人口要遠高于實際人口的結果。與之相比，超大特大城市因其自身發展條件與機會帶給人們巨大的吸引力，普遍面臨的是人口過度集聚導致的資源緊缺、功能過載、設施缺口等供需失衡問題。出于規模焦慮，決策者往往對規劃人口預測采取保守方案，人口規模控制成為主基調。但市場經濟下人口流動受市場力量驅動，動力強勁、復雜多變的人口流動規律和聚集態勢，亦會產生規劃預測和實際狀況的偏差。

2.3 社會管理制度變革的結構性影響

人口流動除了具有極強的微觀個體主觀選擇性，還受到如戶籍、社保、養老、教育、醫療等制度因素影響，導致城市人口實際值具有較大的不確定性。隨著我國城市戶籍制度的基本全面放寬、區域交通網絡日益完善、公共服務異地聯網不斷擴大，人口流動的交通成本與制度成本較以往大大減少，更便于人們前往宜居、宜業、宜養的城市。近年來，青年人口紅利的價值凸顯，多地出現“搶人大戰”，使得一些城市人口增長出現“突變”。而七普數據顯示，人戶分離的人口數量再一次出現大幅度上漲，達到4.9億人，占全國人口的34.9%，10年間增長了89%；流動人口規模達到近3.8億人，占總人口的26.6%，10年增長了近70%[9]86。因此，在不同社會管理制度與地方政府決策意圖條件下，規劃人口預測會受到很大的不確定性影響。

3 新時期規劃人口預測影響因素分析

2022年我國人口自然增長為﹣85萬人，先后出現勞動年齡人口達峰和人口總量達峰兩個重大轉折點，標志著我國人口發展已進入歷史轉型階段。未來15年，我國城鎮化速度將顯著放緩，面臨的將是長期、持續的人口負增長，以及與人口負增長相關聯的一系列新人口問題[9]76。與此同時，“百年未有之大變局”下有一系列新的影響因素也將對人口系統產生重要作用。

3.1 人群主體行為性因素

從主體行為因素來看，城市人口要受到代際人群生育意愿和人群遷徙意向偏好的影響。雖然國家近10年來逐步放寬生育政策，但是我國的生育率還是在呈現下降趨勢。不少家庭考慮到生養孩子需要花費大量的時間、費用和精力，加之傳統的“養兒防老”觀念也在逐漸淡化[10]，越來越多的人不愿生育更多的孩子。與此同時，在我國流動人口數量達到3.76億人，大規模的人口在不同城市之間或城市內部進行流動，使得城市人口規模的預測更加困難。有學者根據近3次人口普查數據發現，我國的人口分布由“西人東遷”逐步向“北人南移”轉變[11]。而且不同類型的人口也表現出差異性的流動趨勢[12-14]。細分人群的差異化流動行為特征意味著城市政府要更加關注各類群體多元差異化的需求，采取更加精細化、定制化的人口預測模式。

3.2 宏觀政策干預性因素

“以人口適應制度”的剛性干預治理常可在短期內起效。這曾是中國人口發展模式的特征乃至特色之一[15]。在我國人口總量增長減緩、人口結構問題加重、老齡化日益嚴峻、勞動人口比重堪憂的背景下，2013年我國正式放開“單獨二胎”政策，2021年中央更是推出“三孩政策”。有學者發現，“單獨二胎”和“全面二孩”政策確實在一定時期內引起了出生人口的增加，但是在政策實施后的2—3年內出生人口反而持續下降[9]79。生育政策的調整增加了近10年間人口變化的不確定性，目前的規劃編制仍難充分掌握生育政策所帶來的影響，那么后續也就增大了自然增長角度人口預測偏差的可能性。

從人口機械增長角度看，近年多地為吸引人才紛紛出臺各種優惠政策。雖然某種意義上人才爭奪戰促進了人才流動，但這種競爭影響著區域協調發展，加劇了人口流動的不確定性。此外，區域協調發展、新型城鎮化、鄉村振興等國家戰略的推進，也加速了人口流動和城鎮化水平的提高[16]。這些國家政策不僅直接影響區域內部資源分配、經濟社會發展，同時由于政策溢出效應，區際物流、人流、資金流等也會受到影響，決定著人口流向和長遠分布。

3.3 近域性環境因素

城市人口增長主要包括自然增長和機械增長兩部分，前者具有一定程度的穩定性，而后者則具有較大的不確定性。根據人口遷移的“推—拉”理論，人口流入地和流出地對人口流動具有推力與拉力作用，背后實質是人口在各地城市就業收入水平、居住成本和生活質量之間進行收益與成本綜合權衡后的“有限理性人”決策。各地政府推進的戶籍、住房、公共服務等體制改革工作主動改善城市居民生活工作的近域環境，對近域人口遷移決策會產生積極影響。而對于超大特大城市而言，規劃面臨的不僅僅是人口總量問題，更多是人口與空間、資源、設施之間的布局結構性失衡的問題，如中心城區人口功能要素過密，而外圍郊區新城組團乃至都市圈層面的功能要素過疏的現象。這是規劃人口預測和實施調控需要關注的方面。

3.4 廣域性環境因素

從廣域環境視角來看，區域發展對人口流動也起著重要作用。一方面，區域經濟發展差距加劇了人口底層流動程度，隨著南北方經濟差距拉大，受區域經濟格局和宜居環境等因素的綜合影響，人口向陽光地帶移動的趨勢日益明顯，東北地區則面臨大規模人口流出現象，同樣面臨此困境的還有邊境地區。另一方面，城鎮化的快速發展與交通水平的提升，使城市人口流動越發常態化，隨著戶籍制度改革帶來的城市公共服務均等化發展，也使人口流動更加自由[17]。大規模的人口遷徙帶來城市等級和聚集形態的變化。據統計，2000年后，全國24個人口規模在1 000萬人以上的大都市圈持續貢獻全國50%以上的常住人口增量，未來人口流動主要向東部城市群地區和內陸省會都市圈集聚。2020年有20個省（自治區）的省會城市成為省內人口第一大市，且省會城市人口占全省（自治區）的比例均在提升。與之相比，第二大市人口反而呈現下降趨勢。流動人口向區域中心城市再聚集，城市人口發展分化加速，收縮與擴張并存。2020年比2010年人口規模縮減的省份有6個，但地級市增加到154個，比例已擴大至43%，收縮城市數量增多且收縮強度增加，收縮區域呈現擴散態勢[18]。

3.5 其他不確定因素

當前人類發展進入錯綜復雜、高度互聯、瞬息萬變的風險社會，各種不確定性因素增加，對規劃人口預測也提出新的挑戰。例如新一輪產業和科技革命對人口就業造成巨大沖擊，出現“機器代人”現象；對區域勞動力流動和社會就業結構產生顯著影響，出現“數字游民”現象；其更大的地理靈活性和時間自由對人戶分離、職住分離帶來新的影響。這些新趨勢對人口系統產生影響的機理尚不清晰，對國土空間規劃視角的人口治理提出新的挑戰。

4 完善新時期國土空間總體規劃人口預測的思路建議

推動以人為核心的新型城鎮化，意味著理解“人”、尊重“人”、服務“人”、發展“人”是一切工作的出發點。國土空間規劃是堅持以人民為中心、實現高質量發展和高品質生活、建設美好家園的重要手段。規劃人口預測問題不僅是科學問題，也是政治問題，不僅體現為技術預測邏輯，更體現為政策調控邏輯。人口預測只是手段而不是目的，通過科學合理預測與動態精準調控，促進人地和諧、滿足人民美好生活的需要才是落腳點。面對開放性、復雜性、風險性社會的到來，規劃人口預測需要擺脫靜態狹隘的技術理性觀，走向更加動態彈性的政策調控觀，樹立系統性、前瞻性、戰略性的應對理念，在審時度勢的基礎上，及時應對、科學應對、綜合應對人口新國情，營造高品質國土空間和人居環境。這種轉變應貫穿規劃編制前、編制中、編制后的全過程，形成理念指引、技術推演和政策調控的閉環鏈條，切實體現“以人民為中心”的規劃治理效能（見圖3）。

4.1 編制前

4.1.1 正確定位規劃人口預測工作

要克服規劃人口預測中先入為主的傾向，從過去一種研究“數字”的規模桎梏中跳出來，意識到人口規模背后的治理含義。規劃人口預測要致力于滿足人民日益增長的美好生活需求這一根本目的，保證當未來到來之際，城市居民能夠公平公正地享受到規劃配置好的住房、交通、環境、設施。對此，城市決策者應守牢“以人民為中心”的發展理念，深入落實“以人為本”，注重多元利益和價值平衡；規劃師應堅持職業道德、系統思維和理性判斷，尊重人口發展客觀規律，避免唯經濟發展論。

4.1.2 創新人口類型認知概念體系

伴隨我國城鎮化進程進入中后期階段，規劃人口預測的著力點需要轉變，從傳統的規模總量預測，轉變為注重人口結構、空間分布、流動格局的分析預測，追求人口與空間、資源、設施等各類要素更加精細化的匹配。圍繞人的生命周期、主觀意愿、價值特征，對人口的概念類型體系進行系統性擴展創新。例如原住居民、新市民、科技創新人群、國際人群、數字游牧人群、實際價值創造人口、實際價值分配人口等，都是特定的重要目標人群，與城市核心功能、發展動力和空間品質都具有重要的關聯性，需要針對性的規劃應對。再如針對不同的空間尺度和治理維度，細分城區常住人口、流動人口、實際服務人口、都市圈域人口、城市群域人口等，定向研制人口標準體系、統計體系和服務體系，從而與新時期的服務管理需求及趨勢保持有效同步。

4.1.3 拓展細化人口預測工作內容

目前，規劃人口預測已經超出單純的常住人口預測，更強調實際服務人口預測。綜合考慮外來商務、旅游、就醫、城鄉雙棲、跨城通勤、節假事件等人口類型，統籌不同統計口徑的預測人口與空間、資源、設施等之間的匹配關系，開展有針對性的測算和配置。《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》指出“公共服務要針對實際服務管理人口特征和需求，完善服務功能”。這表明公共服務應該以服務人口為配置基準，而非以往的戶籍人口數量。這一理念在《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》 《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》等成果中均有體現。

4.2 編制中

4.2.1 加強多源高質量人口數據采集

要盡快提高我國各類人口調查數據的質量，推廣采用電子化數據采集和實時上報系統，降低人口調查的漏登率與重復率，保證出生人口、流動人口等指標的真實性與可靠性。綜合運用手機信令、交通打卡、互聯網點評、部門調查等多源數據，提升實時人口分析預測的精細化顆粒度。不同機構可以在同一統計口徑的前提下，通過信息共享對人口數據進行多源校核，降低因使用不同來源的人口數據所導致的人口預測誤差。

4.2.2 創新人口情景推演模型方法

每種人口預測模型都有其適用條件和局限性，并且不同城市所處的經濟社會發展階段各不相同，使得預測面臨的情景更加多元。因而在規劃人口預測過程中，應采用多情景預測思路，進而設計多情景下的人口彈性化目標方案、配套政策、行動策略。立足城市群、都市圈的區域整體視角，統籌平衡人口規模、布局和效益的關系，引導人口高效有序布局，促進大、中、小城市協調發展。健全規劃人口預測過程中的技術使用規范性、科學性與評估監督機制有效性，克服特定主體利益訴求對人口預測的干預和誤導。

4.3 編制后

4.3.1 加強國土空間總體規劃成果中的規劃人口預測合理性審查

當前國土空間總體規劃陸續進入評審和報批環節，應把好規劃成果審查關口，加強對人口預測合理性的審查論證。從表4可以看出，相對2020年普查人口，這些重點城市給出的2035年規劃常住人口、服務管理人口都有不小幅度的增加，這種增加需要有足夠的動力支撐。為此，一方面，要對未來不同階段人口規模預測的合理性進行綜合論證，客觀反思原有成效和問題，綜合研判新時期未來變化影響因素，結合城市人口調控能力做出合理預測和權衡，避免非理性選擇。另一方面，對多元人口類型、人口結構變化預測等方面做出審查論證，提升人口預測的精細化水平和顆粒度。此外，還要關注城市內部人地匹配的城市土地和空間資源配置的合理性和高效性、城市外部區域城市之間人口分布的協調性等，真正促進節約集約利用土地，提高城市精細化服務水平和綜合運行效能。

4.3.2 建立人口動態監測評估預警機制

進入規劃實施運行階段，各城市應該定期動態監測城市人口實況以及人口與各類要素的匹配狀況，加強對人、地、財、物、事、情的常態化感知。其次，深入剖析挖掘人口監測數據潛在的人口遷移和分布規律，探究城市流動人口特征，例如流動人口的體量、結構、來源與去向等。最后，保持對人口數量變化的敏感性，一旦出現新情況，及時分析其深層次原因和所反映出的問題，及時給出有針對性的管理措施與政策，以提高人口管理服務決策的敏捷性。

4.3.3 創新人口變化動態響應調適機制

人口測算只是規劃工作的起點，更重要的是調適人口與資源環境、產業經濟、公共服務、支撐設施之間形成良性的匹配關系，城市才能健康運行與發展。自然資源部《國土空間規劃城市體檢評估規程》提出“一年一體檢、五年一評估”，未來要充分建設好利用好城市體檢評估機制，形成對城市人—時—空的全周期、全鏈條、全維度的動態監測，形成及時的調控反饋機制，保障人口發展在規劃預期的調控區間內良性演進。

5 結語

伴隨“多規合一”改革與國土空間規劃體系重構，規劃正經歷從增量規劃向存量規劃的轉型，而這背后的本質是從土地供給驅動型規劃向人本需求牽引型規劃的轉型。建設人民城市，滿足人民對美好生活的需求，規劃預測人口是關鍵的第一步。人口是國土空間高效有序治理的核心資源和變量，也是一個復雜的巨系統，正視規劃人口預測的偏差，厘清其中問題癥結，彌補其中短板，評估與反思過往的實踐，會有助于我們更好地平衡人口與資源環境、經濟社會之間的關系。為此，正確定位新時期規劃人口預測的作用，加強從技術預測邏輯到政策調控邏輯的轉變，創新人口類型認知概念體系、多情景推演模型方法和動態精準響應機制，加強規劃體系對人口系統的全生命周期彈性應對與適應能力，推動我國浮動型城鎮化[19]向人地和諧的人本型城鎮化轉型升級，將筑就國家富有競爭力和可持續發展的不竭動力之源。

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基金項目：國家自然科學基金“基于空間活動的大都市區多層網絡結構的識別、評價與優化方法研究”（編號52178049）資助。