城鄉融合視角下成都“西控”區域農村集體經濟發展路徑研究

摘要：城鄉融合發展促使農村集體經濟在組織形態、發展模式、風險防范等方面發生重要轉變，為實施全面鄉村振興注入新的活力。成都“西控”區域秉持綠色發展理念，創新多村合作、整鎮組團、跨鎮抱團等農村集體經濟發展模式，探索超大城市以生態價值轉化帶動農村集體經濟高質量發展之路。當前，成都“西控”區域農村集體經濟發展在“人”“位”“制”方面仍存在短板，須從提高“人”的數與質、厘清“位”的長與短、強化“制”的循與導三個維度持續發力，進而為“人與自然和諧共生”中國式現代化的鄉村表達提供示范。

關鍵詞：城鄉融合 “西控” 農村集體經濟

*基金項目：成都市哲學社會科學重點研究基地“新時代推進共同富裕研究基地”（項目編號：GTFY2023006）。

城鄉融合發展是破除城鄉二元結構重塑城鄉關系的新發展階段，為農村集體經濟注入了新的活力，尤其是當下以縣域為切入點推進城鄉融合發展的政策實施，進一步為農村集體經濟創新發展提供了更多的現實可能性。成都“西控”區域規劃面積涵蓋了都江堰、崇州、邛崍、蒲江、大邑等8個區縣，占市域面積的50.1%；總人口約447萬人，占市域人口的28%，并整體納入國家城鄉融合發展試驗區，承擔著探索建立城鄉有序流動的人口遷徙制度、建立農村集體經營性建設用地入市制度、完善農村產權抵押擔保權能、搭建城鄉產業協同發展平臺、建立生態產品價值實現機制、城鄉基礎設施一體化發展體制機制等改革任務。在建設國家城鄉融合發展實驗區的大背景下，成都“西控”區域旨在堅持以綠色發展理念建設高品質生活宜居地，創新農村集體經濟發展路徑推動生態價值創造性轉化，進而探索超大城市周邊鄉村綠色高質量發展之路，繪就公園城市“人與自然和諧共生”的鄉村現代化新篇章。

一、成都“西控”區域農村集體經濟的發展機遇

（一）中國式現代化特征的鄉村表達

黨的二十大報告中明確提出以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的中心任務，闡釋了中國式現代化的五大特征及本質要求等，為世界現代化發展道路提供了中國方案。“人與自然和諧共生”作為中國式現代化的特征之一，集中體現了“生命共同體”“兩山”理念等習近平生態文明思想的精神內核，它所堅持的生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路從本質上實現了馬克思主義生態觀中的“兩個和解”，即“人類與自然的和解以及人類本身的和解”。人與自然和諧共生的生態文明思想在農業農村現代化進程中對農村集體經濟的轉型發展起著至關重要的作用，也給農村如何實現巨大生態資源存量的價值轉化及現有產業的生態化帶來新發展機遇。成都“西控”區域絕不是字面上的“控制發展”而是從長遠的社會、生態、經濟等綜合效益出發實現“以控促優”。換言之，成都西控戰略布局是堅持“人與自然和諧共生”理念下，以切實保護成都優良的耕地和生態環境為基礎高質量發展“生態經濟”，促進現代都市與大美鄉村融合發展，進而建設生態宜居的現代化公園城市。農村集體經濟在“人與自然和諧共生”中國式現代化特質彰顯與成都“西控”的戰略機遇疊加期，應該順勢而上推動鄉村自然資本的增值，不斷創新發展生態生產力實現綠色轉型與重構，提升農村產業綜合競爭力和可持續發展能力。

（二）城鄉融合發展的宏觀政策支撐

《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》于2019年發布并實施，為城鄉融合發展提供了全方位制度供給，隨后11個國家城鄉融合發展試驗區開始率先示范，成都基于“大城市帶大農村”的典型特征、豐富的城鄉關系重塑的改革實踐以及作為省會城市中唯一整體推進的國家現代農業示范的全國農村改革試驗區城市，“西控”區域被整體納入國家城鄉融合發展試驗區。為確保試驗區的引領示范帶動效應得到充分釋放，形成一批可復制可推廣的典型經驗和體制機制改革措施，國家在改革授權、財力保障、金融支持、政策集成等方面都給予了試驗區有力的政策傾斜，于成都“西控”區域的農村集體經濟發展而言也是帶來了極大的政策紅利和重要制度保障。

同時，在國家以全面鄉村振興戰略推進農業農村現代化發展的大背景下，成都堅持新發展理念以加快轉變超大城市發展方式為導向，相繼出臺了《中共成都市委關于加快推進超大城市城鄉融合高質量發展的決定》《中共成都市委成都市人民政府關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗在推進鄉村振興上全面發力的實施意見》等一系列指導文件對成都縣域城鄉融合發展進行專門部署，為農村集體經濟發展提供了基本的工作遵循和方向指引。無論是國家宏觀戰略的發展引領，還是地方具體的創新探索，城鄉融合發展的大趨勢都將進一步打破農村集體經濟發展的要素流動壁壘，進而實現鄉村發展空間的有效拓展以及山水林田湖草沙等生態資源的價值轉化。

（三）經濟運行市場主體的法治保障

農村集體經濟作為我國社會社會主義公有制經濟的重要組成部分，以“農村集體所有制”充分體現了中國特色社會主義制度的本質特征和基本要求。為了更好適應社會主義市場經濟體系，農村集體產權制度改革應運而生，農村集體經濟的內涵得到進一步闡釋和明晰，農村集體資產得以摸底，集體經濟組織成員的身份得以科學界定。2021年《民法典》施行并規定農村集體經濟組織的“特別法人”身份，它有別于一般意義上的市場主體，它既對本組織內農民集體所有的資產行使管理權和經營權實現資產增值，又要為本集體經濟組織成員提供基本的社會保障，是集經濟功能和社會功能于一體。今年6月28日，十四屆全國人大常委會第十次會議表決通過了《中華人民共和國農村集體經濟組織法》，2025年5月1日起施行。該法是為促進農村集體經濟發展壯大奠定良好法治基礎的重大舉措。隨著農業農村法治建設的不斷完善，農村集體經濟發展的法治基礎得以夯實和強化，將進一步推進農村集體財產規范管理的法治化以及更好維護廣大農民集體成員的合法財產權益。農村集體經濟組織在法律法規體系中架構更加清晰、運行更加規范、權益保障更加全面有力，在全國統一大市場的建設中，為激發農村集體經濟巨大潛力平等參與市場競爭、更好適應經濟的市場化步伐奠定了堅持基礎。

二、成都“西控”區域農村集體經濟發展面臨的困境

成都“西控”區域全面貫徹落實國家生態文明建設和國家糧食安全戰略，在都市現代農業和生態涵養的功能定位中，以國家城鄉融合發展試驗區為重要契機，農村集體經濟迎來了一個發展黃金期，出現了“黨組織+”、村社治理型、村合互動型、村村聯動型、村企共建型等多種融合發展探索模式。但成都“西控”區域農村集體經濟發展勢頭向好中仍然面臨著人力要素保障跟不上、區域聯動不夠高效、制度配套不完善等諸多現實問題。

（一）人力要素不足與不優并存

農村集體經濟的發展離不開強有力的集體經濟組織、現代農業管理精英以及專業技術人才團隊。隨著城鄉融合發展的快速推進，城鄉空間布局的變化和農村人口的大量流失等現象使農村集體經濟創新發展的人力要素保障變得更加突出。就成都“西控”區域而言，農村集體經濟的發展就人力要素保障來看主要體現在發展理念的轉變及產業項目人才隊伍建設上。一是缺乏生態價值轉化科學思維。成都“西控”區域的重點任務是如何挖掘生態資源實現綠色發展，農村的生態本底較好，但部分傳統的村集體經濟發展方式無法實現生態產業化和產業生態化。在以村（社區）“兩委”干部為主導的村集體經濟組織架構中，他們習慣用已熟知的自治組織運行方式去引導集體經濟發展。在此情況下，村上均對盤活現有資源以促進集體經濟發展有著共同的認知，但聚焦生態資源實現價值轉化的思考不足，在方式和渠道上無法進行有效的生態資源開發項目引導。甚至有部分村（社區）原有的集體經濟來源面臨著摒棄粗放式發展實現產業轉型升級挑戰，存在項目外溢或者終止的風險。二是缺乏懂農業善經營的專業性人才隊伍。成都“西控”區域的村集體經濟發展基礎相對比較薄弱，村集體經濟收入參差不齊、差距較大，村集體經濟組織數量多但發展不平衡、創造經營性收入的能力不高。部分村集體經濟組織成立后，因無法引入專業性的經營管理人才對項目進行市場化運行，導致經濟組織的收入主要來源成了合作社（股份公司）對專項財政資金的“過賬式”積累。近幾年農業職業經理人隊伍不斷發展壯大，但這支隊伍在村集體經濟發展中融入度不高、引領作用發揮不充分，尤其是本土農業職業經理人才貯備不足，成為村集體經濟組織成員的占比較小。三是勞動力缺乏市場競爭力。城鄉融合發展促使人才、技術、資金等生產要素的加速流動，但因城鄉收入差距較大使農村在要素競爭市場中處于劣勢，尤其是扎根農村進行農業生產的勞動力在市場競爭中沒有吸引力。成都“西控”區域的農村勞動力相較于四川省部分山區及全國的偏遠山區來講成本更高，對掌握科學技術水平的要求更高，在村集體經濟發展中，無論是村（社區）的自主經營還是以資入股的托管經營，勞動力成本過高都成為了阻礙經濟發展的桎梏。

（二）區域聯動不密與不強并存

成都“西控”區域在生態價值轉化方面進行了很多創新實踐，如邛崍市白沫江水美鄉村生態綜合體項目作為全國（36個項目）首批、四川省三個入選項目之一、成都唯一EOD試點項目，以“一村一品一韻”的建設模式，建成產業開發反哺生態環境治理的長效機制，促進農村產業融合發展。雖有示范項目的引領帶動，但“西控”區域挖掘特有資源強化區域聯動提高生態價值轉化質效的能力仍存在不小差距，對那些沒有明顯區位優勢的農村經濟發展也提出了更多挑戰。一方面，部分村可直接開發利用的資源較少，村集體資源的承包權和使用權集中在農民手中，村集體經濟組織在進行資源的再利用時，需要平衡經營主體與組織成員間（主要是農民）的相互信任與利益分配。成都“西控”區域多以山區、丘陵地貌為主，各村的資源稟賦相似度極高，村集體經濟組織因經營理念不新、管理辦法不科學等，往往存在項目“人云亦云”的惡性同質化競爭，在對同一類型的資源開發利用中陷入泥沼而無法脫身，“若面臨市場低迷或產業鏈穩定性降低，則集體收益將可能明顯萎縮甚至出現虧損跡象”。另一方面，近兩年成都推行合并村集體經濟融合發展試點，跨村域聯合體逐步在村集體經濟發展中取得較大成效，但典型試點村的跨區域聯動示范經營模式在推廣中也遇到一些困難，如屬地產業帶頭人不可復制、主導產業及鏈條無法復制、交通區位便利無法復制等。在村集體經濟組織跨區域聯合的“飛地抱團”過程中，雖然在資金儲備、項目引入、市場風險防控等方面具有良好優勢，但對村集體經濟組織的管理能力尤其是財務賬目的監管提出了更高要求，對資源的投入產出利益分配帶來更多挑戰。同時，“村莊各類身份及群體權益交織，導致復雜的身份認同沖突和利益糾紛，集體成員權利保障難度越來越大”。

（三）制度配套不全與不活并存

成都農業農村發展在不斷推進創新改革中取得階段性突破，農業產業的供給質量和效能提高，農村產權制度改革不斷深化，農村公共服務得到優化，村民自治也逐步完善。成都“西控”區域的農村集體經濟也在改革的洪流中發展壯大，如彭州市龍門山鎮創新“鎮村合營、跨村聯營”模式，在運營管理中因地制宜制定了《一二三級公司職能職責（試行）》《龍門山鎮集體企業監督指導委員會工作規則（試行）》《龍門山鎮集體企業薪酬及考核指導方案（試行）》等機制，有效推動了村（社區）集體經濟收益大幅提升。雖部分村的創新實踐為其他地方提供了引領示范，但就成都“西控”區域整體而言，集體經濟發展仍在運用管理制度配套、利益聯結機制等方面存在掣肘。一方面，集體經濟組織的運營管理制度不完善。近幾年，成都“西控”區域在國家城鄉融合發展試驗區建設的過程中，以有效的激勵政策保障促進了集體經濟的快速發展，村集體經濟組織這一合法化市場主體的數量不斷攀升。村集體經濟組織在運行中由于自身的監督管理不到位（如集體經濟組織賬目管理不清、“三資”管理臺賬混亂等）導致巡察審計風險增加，尤其是集體資產管理權不明晰會造成村組換屆后資產的流失。部分村因發展村集體經濟的硬性考核任務指標緊迫，在成立集體經濟組織時謀劃不夠、對政策的認識解讀不夠，在公司（合作社）的管理制度設計上往往比較滯后，尤其是在經濟利益優先的前提下缺乏完善嚴密的財會管理制度。另一方面，利益聯結機制不完善。集體經濟組織的成員構成比較復雜，成員之間對集體資產市場化運營收益的分配形式多樣、對市場風險的韌性不同，導致村集體經濟組織相較于一般市場主體來講更容易陷入“契約精神”失效的不良局面。成都“西控”區域在發展集體經濟中，對于生態資源專業化運營缺乏統一平臺及成熟的運營機制，導致集體經濟組織在探索生態產品市場化交易新模式中既認知較模糊又實踐困難，更利益聯結機制提出更大挑戰。

三、成都“西控”區域農村集體經濟發展的優化路徑

成都在深化國家城鄉融合發展實驗區建設中，突出“重點在縣域、難點在鄉村”，堅持問題導向，從提高“人”的數與質、厘清“位”的長與短、強化“制”的循與導三個維度持續發力，探索農村集體經濟新的實現形式，開創出一條“大城市帶動大農村”的城鄉融合發展新路徑，進而為“人與自然和諧共生”中國式現代化的鄉村表達提供示范。

（一）提高“人”的數與質

1.培育本土人才

堅持生態立村、生態致富，引導農民、村（社區）黨組織、公司（合作社）等轉變發展理念，注重從本村（社區）致富能手、外出務工經商返鄉人員、返鄉創業大學生的黨員中培養選拔村（社區）黨組織書記，培育愛農村、懂農業、有情懷的“鄉村發展頭雁”。通過成都農業職業經理人學院、村（社區）書記強基提能計劃、村集體經濟組織業務能力培訓等渠道（平臺）或方式，壯大本土人才庫，加快建設高素質農民隊伍、示范引領性強的集體經濟組織，尤其是要強化引導建立市場化的集體經濟組織，完善法人架構體系，明晰各類成員主體的角色定位和職責。針對目前基礎較薄弱的村，上級政府應該加大政策、資金等方面的支持力度，可探索建立“先進村+薄弱村”聯盟或者結對聯動，有效帶領薄弱村在村集體經濟組織運營管理上樹立科學的市場思維、構建完善的法人體系、組建優秀的管理團隊等，以強有力的集體經濟組織來引領社會經濟發展。

2.引入專業型人才

農村的收入水平有限導致對人才的吸引力度不高，因此，集體經濟發展中需要村（社區）主動走出去，可以先就近邀請周邊的管理團隊來村上進行業務培訓，可面向從事適度規模精英的農民開展農機操作、無人機播撒等復合型全鏈式培訓；同時，也可以組建村上研學隊到其他具有豐富經驗的公司（合作社）進行考察學習，去農業領域的?？圃盒Ｑ垖＜叶ㄆ诘酱暹M行技術指導，進而不斷增強綜合業務素質。充分挖掘家庭農場和農民合作社帶頭人資源，促進其身份向職業化轉變，引導高素質的農業職業經理人參與并引領村集體經濟發展。探索建立鄉村首席運營師制度，在已有一定經濟基礎的村聘請首席運營師團隊對鄉村整體規劃、農業品牌建設以及新媒體運營等方面開展先行先試，尤其是對于那些以生態旅游為主導產業的村，可以在運營師團隊的策劃下吸引更多流量，進而打出旅游品牌的廣度和知名度。

3.強化城鄉人才流通

通過政府搭建的鄉村科創基地、創業孵化基地、實習（見習）基地、專家工作室等平臺，有效組織村與相關基地開展人才合作交流，把新發展理念、新科學管理制度、新賽道等帶到農村，讓鄉村“漲見識”、城市“接地氣”，完善人才共享機制，實現城市與鄉村人才資源在雙向流動中利用價值最大化。同時，對于本就“空心化”的村（社區），要通過村域范圍內的產業發展吸引青壯勞動力返鄉就近就業，進而反哺村集體經濟發展。如成都“西控”區域布局的現代農業產業功能區依靠在地村成立的勞務派遣輸送公司進行勞動力補充，既有效吸納村民返鄉就近就業增加收入，又促進了村集體經濟的發展，更為產業功能區招工提供了便利和勞動力保障。

（二）厘清“位”的長與短

1.著力補短板

成都“西控”區域在交通、公共服務、教育、人才等方面并不具有明顯優勢，集體經濟需要因地制宜解決所在村（社區）面臨的發展短板，也要對上積極爭取示范試點發展契機的政策、資金等方面支持。譬如邛崍、蒲江搶抓國家紅色美麗村莊建設試點發展機遇，通過試點的資金、政策等支持，既可以強化在地村（社區）公共基礎設施的完善，又可以招引一批項目促進村集體經濟發展，帶動當地村民提高收入水平。積極推動數字鄉村建設，“運用數字信息技術加強鄉村集體產業布局規劃，避免集體產業低質量重復性發展”。加快推動城鄉基礎設施一體化，在示范試點的引領下，周邊毗鄰村（社區）可以強化聯動合作，適度聚集現代生產要素，擴大建設試點輻射范圍實現產業鏈的后向延伸。

2.挖掘優勢資源

“西控”區域作為成都重要的生態涵養地和水源保護區，擁有成都市最豐富的生態資源、最美麗的田園風光、最優良的宜居品質，為集體經濟的發展指明了新方向、提供了新思路。村（社區）要堅持“生態、生產、生活”相融合理念，不斷激發集體經濟發展的內生動力，在打造稻魚蝦生態種養、水果蔬菜生態農業、藥材、食用菌、竹林等農產品供給模式中，可探索開發森林旅居、風味餐飲、戶外露營、生態旅游、康養等廣受消費者喜歡的新型生態產品，充分挖掘自身特色生態林地潛力，以“天府森林糧庫”建設為契機，將生態、產業、文旅串聯成線，促進生態價值多元轉化。同時，要注重挖掘和保護傳統農耕文化，做好“鄉愁”文化旅游產品的開發，如都江堰、崇州等地通過新場景營造重塑川西林盤文化符號，恢復性建設具有代表性的傳統村落，打造獨具特色的川西林盤，探索集體經濟發展“綠色新賽道”。

3.區域統籌聯動

在國家城鄉融合發展試點的政策紅利下，成都“西控”區域城鄉要素自由流動的部分制度障礙會得到突破，為集體經濟發展的區域聯動也帶來了更多可能和更大空間。為了更好優化整合區域范圍內的閑置資源，可打破邊界壁壘探索跨區域的村村合作發展模式，發揮資源集聚效應，化競爭為合作，實現多村在資金、資源、人才、技術等要素融合，以片區項目集群實現多業態的產業融合。在成都實行以重點片區和結對聯動合作區建設賦能城鄉融合發展的戰略布局中，可通過跨區域的村企、村村、村鎮合作，聯動國有企業、民營企業對整合的資源進行統一開發經營，提高村集體經濟運營中抵抗風險的能力，進而打造具有區域影響力的特色品牌。政府部門對農業產業發展、綠化造林、生態保護、社區治理等方面給予的資金補助或財政保障等可進行統籌形成合力參與村集體經濟發展，有效提高資金使用效益。

（三）強化“制”的循與導

1.優化運營管理

隨著《中華人民共和國農村集體經濟組織法》的出臺，規范了農村集體經濟組織的組織機構，為將來集體經濟的市場化運營管理奠定了法治基礎。成都“西控”區域的村集體需要進一步研究相關法律的政策內涵，梳理目前已有集體經濟組織存在的問題，有效引導村（社區）按照新法律條文規范集體經濟組織，同時依托數字鄉村建設，可同步建立村集體經濟資產的數字化臺賬管理系統，讓村集體經濟在成員、組織架構、資產核算等實現系統化管理。在此基礎上，大力培育集體經濟組織的經營管理潛力，“建立以‘股’代‘權’，以‘股’定‘責’，以‘權’?！男聶C制”，統籌村集體的經營性資產（建筑物、無形資產、集體投資形成的投資權益），引入社會資本，采用項目合作、股份投資等方式進行市場化運營，促進資本要素的加速流動以實現城鄉產業協同發展。

2.強化風險防控

集體經濟組織在參與市場化競爭中，無論是采用獨立經營亦或是托管經營，在抗風險能力上相較于其他市場主體來講較弱，因此，可鼓勵引導金融機構把村級集體經濟組織和村黨組織領辦的合作社納入授信范圍，增加金融產品和優惠服務供給。探索“政銀擔”風險基金金融模式，對有發展意愿的村集體，通過政府引導，省農擔公司、惠民擔保公司和銀行等金融機構三方合作，壯大集體經濟。根據《農村集體經濟組織法》，盡快完善集體經濟組織法人代表制度，建立財務會計、財務公開、財務報告制度以及審計監督機制等強化監督管理，既減少村集體“三資”流失的風險，又規范集體經濟組織發展村集體經濟的途徑，進而促進資產變資本，提高集體經濟的安全性、穩定性和可持續性。

3.完善利益聯結

要健全村黨組織領導機制，確立村集體經濟組織的特殊法人地位及組織架構，明確其代表集體行使所有權和作為村集體資產的管理主體，完善考核激勵機制，建立科學合理的村級集體經濟發展考核評價指標體系，配套建立問題移交、定期通報和責任追究查處制度，定期開展檢查、督查與考評工作，增強激勵效果。集體經濟發展“帶頭人”可納入到村兩委后備干部人選進行重點培養，增強黨組織戰斗堡壘作用，引領集體經濟快速發展。要健全村級集體經濟收益分配機制，根據有關法律制度和集體經濟組織章程規定，合理設置股權收益比例，妥善處理集體經濟組織成員和集體的股權關系，正確處理集體經濟收益分紅與兜底民生保障的關系，讓集體經濟組織成員共享經濟發展成果。創新聯農帶農機制，引導農戶參與村集體經濟組織，團結形成一定規模的農戶經營主體，吸引農戶家庭經營加入村集體經濟發展大軍中，形成鄉村共同富裕的建設合力。

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（作者單位：中共邛崍市委黨校）

責任編輯：李政