更大力度推動城鄉融合發展

黨的二十屆三中全會提出，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。中國式現代化和城鎮化發展到一定階段，必然呈現城鄉融合發展趨勢，以人為核心的新型城鎮化是城鄉融合發展的重要內容和特征。推動城鄉融合發展，要貫徹以人民為中心、城鄉共同繁榮的新發展觀，走新型城鎮化和鄉村振興統籌發展新路。江蘇作為我國城鎮化水平較高的省份，亟須發揮新型城鎮化的內驅和外牽雙向動力機制作用，推動城鄉融合發展，解決城鄉發展不平衡問題，縮小城鄉差距，從而實現城鄉共同繁榮。

黨的十八大以來，江蘇以統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興為路徑，著力促進城鄉融合發展，取得顯著成效，但城鄉規劃、建設和治理融合程度仍顯不足。第一，公共服務資源均衡配置有待加強。在快速城鎮化過程中，進城的農業轉移人口未能均等享有城鎮基本公共服務。比如，在經濟較為發達的人口流入地城市，外來人口隨遷子女中的一部分還只能在外來人口子弟學校接受義務教育，辦學條件和教育質量不如城區公辦學校。第二，農村人居環境有待改善。鄉村整體人居環境尚顯“臟亂差”，即便是經濟較為發達的蘇南農村，一些村莊也存在老舊房和新建房混雜的情況，整體風貌不夠和諧。第三，城鄉居民收入差距有待縮小。江蘇城鄉居民人均可支配收入差距雖已由2012年的2.43∶1縮小到2023年的2.07∶1，但與先進省份相比還有較大改進空間。第四，城鄉要素雙向流動有待暢通。城鄉要素雙向流動未能完全暢通，這種不暢根源于長期存在的城鄉二元體制尚未完全瓦解。城鄉二元體制是導致城鄉發展差異的主要障礙，制約著城鄉融合發展。因此，更大力度推進江蘇城鄉融合發展，需要從打破體制機制壁壘入手，以體制完善和機制健全為路徑，推進城鎮、鄉村以及城鎮內部在政策制度、發展規劃、具體建設等方面的全面融合。

發揮新型城鎮化的動力機制作用。城鎮化是現代化的必由之路，是中國作為人口大國有效解決特有的農業、農村和農民問題的重要途徑，對農民與城鎮居民共享現代化成果、對農業現代化和農民增收都具有內在驅動和外在牽引作用。習近平總書記指出：“我們一開始就沒有提城市化，而是提城鎮化，目的就是促進城鄉融合。”發揮城鎮化對城鄉融合發展的動力機制作用，必須堅定不移走以人為核心、以縣城為重要載體的新型城鎮化道路。新型城鎮化不是人為地大幅吸引人口進城，而是重在推進農業轉移人口市民化，通過構建更加完備的基本公共服務制度體系，增進公共服務均衡化，讓進城農業轉移人口融入城鎮。縣城是連接城市、服務鄉村的天然載體，是城鄉融合發展的重要支撐。江蘇應根據百強縣、百強區眾多的實際，加快推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，引導大中小城市和小城鎮協調發展，著力推動農業轉移人口就近就地城鎮化，讓農業轉移人口就近就地享受現代城市文明。

健全推進新型城鎮化體制機制。以人為核心的新型城鎮化旨在實現所有進城人口享受與城鎮戶籍人口均等的基本公共服務和市民權利。要構建產業升級、人口集聚和城鎮發展良性互動機制，形成“產城人”融合發展狀態，保障城鎮基礎設施和公共服務能有效承載與容納所有進城人口，并讓人口集聚達到產業升級和城鎮發展需要的狀態，推動產業升級和城鎮發展。推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，完善公共服務要素保障機制，尋求緩解人口流入地公共服務供給壓力的可行路徑。分門別類解決公共服務設施建設用地壓力、公共服務領域人員編制和配置壓力以及常住人口規模變化所致的公共服務需求變化不確定性壓力。從財政、用地指標等方面建立健全公共服務投入與常住人口掛鉤機制，多途徑探索人口流入地公共服務領域人員編制保障機制。根據常住人口及其動態變化測算教育衛生等公共服務機構的事業編制，實行編制省級、市級統籌，動態調整人口流入地和流出地編制定額，真正形成相關公共服務“隨人走”的運行機制。

促進城鄉要素雙向流動。暢通城鄉要素雙向流動是促進城鄉融合發展的前提條件。一方面，深化戶籍制度改革。戶籍制度是城鄉二元體制的基礎和表現，推動既有戶籍壁壘的松動是農業轉移人口由鄉村向城鎮流動遷移的關鍵。但農業轉移人口“進得去”城的同時，能在城鎮“呆得住”“留得下”且“回得去”鄉，需要進一步深化戶籍制度改革。南京、蘇州等城市均已進一步放寬落戶條件，明確轄區內取得合法產權房并實際居住人員，包括其配偶、未婚子女和超過法定退休年齡或已辦理退休手續的父母，均可申請落戶。新型居住證制度作為戶籍制度的必要補充，可使符合一定條件的進城農業轉移人口在獲得城鎮戶籍前或不愿落戶時成為居住證持有人，不受戶籍限制，在部分公共服務領域享有同常住地戶籍人口同等權利。要健全新型居住證制度，積極推行電子居住證，探索開展居住證跨區互認轉換制度。另一方面，深化土地制度改革。讓進城農業轉移人口“回得去”鄉，必然要求深化農村土地制度改革，破除土地制度對城鄉要素雙向流動的限制。保障進城落戶農民合法土地權益，探索建立宅基地自愿有償退出機制，深化承包地所有權、承包權、經營權分置改革和集體建設用地改革，有效解決進城落戶人口在城鄉“雙重占地”問題，引導城鎮人口和人才向鄉村合理流動。推動土地用途合理轉換和低效用地高效利用改革，及時收縮城鎮工業區和高校新校區過度占用城鎮建設用地，讓部分土地回歸城鄉居民共享的鄉村田野。

做好統籌城鄉一體化發展的規劃。有效的政府治理是促進城鄉融合發展的根本保障。要強化政府對城鄉規劃的引導作用，以一體化規劃推動城鄉建設一體化。以設區市為整體，不區分城鄉、縣鎮，以市域內城鄉發展一體化和公共服務均衡化為基本要求，做好整體規劃，加強城鄉在土地、人口、基礎設施建設等方面的融合。基于城鄉融合發展的現實要求，在做具體規劃時，應把同一市域內與城鎮發展相比顯得較為薄弱的鄉村建設所需資源作為規劃重點，對規劃資源進行分配和管理，推動城鄉發展的協調和一體化。比如，針對農村基礎設施和公共服務相對薄弱的情況，進行針對性研究，加大鄉村投入，促進技術、資金、人才等要素由城鎮向鄉村流動。

完善推動鄉村全面振興長效機制。鄉村建設是促進城鄉融合發展的重點和難點。要學習運用“千萬工程”經驗，因地制宜推進鄉村人居環境整治、整體風貌提升、住房條件改善和產業振興，促進城鄉共同繁榮發展。全面排查全省所有行政村、自然村的人居環境情況，形成問題清單，合理制定人居環境整治規劃和行動計劃。推行市域范圍內城鄉規劃全覆蓋，分類推進鄉村規劃建設。進一步優化村莊和鄉村人口布局，明確村莊分類，并按類推行村莊居民宜散則散、宜聚則聚、宜遷則遷，優化鄉村資源配置。根據農民居住條件改善愿望和實際需求，推進農村住房條件改善專項行動。實踐“千萬工程”所倡導的“千村千面”“萬村萬象”理念，根據村莊不同情況，分類確定發展模式，發展優勢特色產業。強化用地保障，提升農村基礎設施建設水平，加快鄉村產業人才隊伍建設，推動鄉村一二三產業融合。壯大鄉村富民產業，發展休閑農業、鄉村文旅、健康養老等鄉村新產業新業態，以城鄉聯動和產業帶動推動鄉村全面振興。

（作者系蘇州大學新型城鎮化與社會治理協同創新中心主任，蘇州大學政治與公共管理學院教授、博士生導師） 責任編輯：孫秋香