供需視角下科技賦能黃河流域生態保護的政策之窗研究

關鍵詞：科技創新；生態保護；政策之窗；黃河流域

0引言

科技賦能黃河流域生態保護政策是發揮科技效能、提升流域質量的重要措施。2021年10月，中共中央、國務院印發了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，明確要求“開展黃河生態環境保護科技創新”。2022年11月，科技部出臺《黃河流域生態保護和高質量發展科技創新實施方案》，提出推動由黃河源頭至人海口的全域科學治理，支撐黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略的實施。然而，黃河流域的生態脆弱性和科技創新的復雜性使得現有的政策供給未能有效滿足黃河流域生態保護的科技創新需求。因此，開啟科技賦能黃河流域生態保護的政策之窗，尋求政策供給與實踐需求的高度適配之策是一個亟待深化的課題。

目前，國內學界關于科技賦能黃河流域生態保護的政策之窗研究相對較少，現有研究大多集中在黃河流域科技創新與生態保護的耦合協調、綠色科技創新在黃河流域生態保護和高質量發展中的價值體現、黃河流域省域科技政策供需匹配實證等方面，鮮有從供需適配視角對科技賦能黃河流域生態保護的政策之窗進行整體性考察和研究。鑒于此，本研究以供需適配為切入點，著重探討以下2個問題：一是科技賦能黃河流域生態保護的政策之窗是否開啟和在何種狀態下開啟？二是如何開啟科技賦能黃河流域生態保護的政策之窗，完成從“供需失配”向“供需適配”的轉變？本研究通過科技賦能黃河流域生態保護的現實審視與理論對話，揭示理論與現實供需狀態的差異及其背后的深層原因——在于政策之窗這一關鍵中介變量，以期為開啟科技賦能黃河流域生態保護的政策之窗，實現政策供給與實踐需求的高度適配提供參考。

1研究設計

1.1研究思路

研究主要圍繞“兩重比較”和“一個適配”的思路展開：首先，通過對黃河流域與長江流域科技賦能生態保護的供需現狀進行對比分析，揭示科技賦能黃河流域生態保護的供需狀態，再進行現實與理論的對話，進而提出研究問題的理論命題；其次，探討政策之窗的開啟程度與科技賦能黃河流域生態保護供需狀態之間的內在關系，為黃河流域各省（區）科技賦能生態保護供需狀態的調整提供理論依據；最后，依據政策之窗的開啟程度，通過韌性調適推動黃河流域科技賦能生態保護供需失配向供需適配轉變。以供需適配情況為目標導向、以韌性調適為實施策略，在“供給與需求”和“理論與現實”的對話中為科技賦能黃河流域生態保護政策之窗的開啟提供創新性的研究思路，同時也是對供需適配理論的嘗試性理解。具體研究思路見圖1。

1.2對象選取與數據收集

選取黃河流域和長江流域的科技賦能生態保護情況進行對比分析，以更好地解析科技賦能黃河流域生態保護的供需狀態。選取依據如下：1）長江流域和黃河流域是大江大河治理的標桿，先后上升為重大國家戰略，具有典型性；2）黃河流域和長江流域在科技賦能生態保護方面表現出明顯的差異性，可以進行正反對比；3）黃河流域和長江流域科技賦能生態保護的實踐需要、政策供給等，具有數據和文本的可獲得性。

數據收集主要采用文本分析法，政策文本是反映科技賦能流域生態保護供給情況的重要信息源。自國家實施“十二五”規劃以來，特別是黨的十八大后，黃河流域和長江流域各省（區、市）在流域管理機構的統一協調指導下，呈現良好的生態環境發展態勢。因此，政策文本收集的時間界定為2010年1月至2023年5月。科技賦能流域生態保護涉及生態、科技兩領域，根據我國政府部門的職能分工，在黃河流域和長江流域各省（區、市）政府及其科學技術廳（局）、財政廳（局）、生態環境廳（局）等官方網站檢索政策文本，并按照如下原則對政策文本進行篩選：一是政策文本標題和內容要與科技賦能流域生態保護相關：二是政策類型主要為直接體現政府意志和立場的規劃、通知、意見等。同時，為保證政策數據的客觀性和可靠性，通過北大法寶數據庫進行文本補充和檢查遺漏，以實現對同一研究問題的全方位數據收集，為多角度、多層次的分析提供條件。

2現實審視：科技賦能流域生態保護的供需分析

2.1科技賦能黃河流域生態保護的供需現狀

黃河流經我國西、中、東三大區域的九省（區），各省（區）發展差異顯著。隨著黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略的深入推進，在生態保護修復、解決流域水資源開發和流域治理轉型等方面對科技創新提出了一系列需求。但是，從黃河流域整體上看科技創新發展基礎相對薄弱，實力水平較低、創新能力不足，受地理區位、發展水平和資源條件等因素的影響，各省（區）發展不平衡、不充分問題突出。黃河流域各省（區）科技創新水平層次化現象突出，創新要素與生態要素難以深度融合、中心城市及經濟圈創新輻射效應有限，且極化效應嚴重等，使得科技難以發揮支撐作用。打破省際技術市場藩籬、提升技術轉移協同水平是各省（區）的共同需求。在科技人才和科技成果轉化方面，黃河流域的研究型大學和科研院所數量在全國具有一定的比較優勢，但是受區域市場容量有限、市場化水平差異、市場激勵機制缺乏等的影響，大量企業家、科技人員流失，一些科技成果無法轉化甚至流失到外地轉化。在研發投入方面，《2021年全國科技經費投入統計公報》顯示，黃河流域九省（區）研究與試驗發展（R&D）經費投入強度均低于全國平均水平，其中投入超過千億元的省份僅有山東、四川和河南。企業科技投入存在“不敢投、不愿投，內生創新動力不足”的難題。

面對生態保護的科技創新需求，黃河流域九省（區）政府共出臺了987份政策文本，其中：河南、山東和四川的科技賦能流域生態保護政策文件較為全面和具體，基本上可以滿足生態保護的科技創新需求；內蒙古、甘肅和陜西的科技賦能流域生態保護專項規劃和政策文件缺乏制度設計和指導性，即宏觀規劃引導政策的實施細則和配套措施不完善；青海、寧夏、山西環境標準與技術規范方面的政策缺失現象依然存在，青海在稅收優惠與金融扶持政策、寧夏在科技服務政策方面有所欠缺。解決黃河流域生態保護的科技創新難題本質上就是解決現實中的重大需求問題，而不同省（區）政策文件的缺失在一定程度上難以滿足實踐的需要。相較于黃河流域生態保護的科技創新需求，流域整體的政策供給力度和供給質量都有待提高。

2.2科技賦能長江流域生態保護的供需現狀

長江流域生態保護是國家重大區域發展戰略，也是我國走綠色可持續發展之路的重要示范。經過多年的探索與實踐，長江流域在水環境治理、生態修復等方面已有了大量科技創新成果，各省（區、市）積極貫徹“共抓大保護，不搞大開發”的要求，圍繞“四水共治”，形成了“四位一體”的水環境治理科技創新體系。隨著長江大保護的深入推進，各省（區、市）都在加大投入，積極推進生態保護和治理，社會對相關技術的需求日益強烈，然而在科技創新方面還存在生態環境監測技術研發不足、環境風險感知能力較弱，以及生態保護和修復核心技術缺少標準化、模塊化和可復制的技術實施模式等問題。在對流域科技問題正視和回應的基礎之上，長江流域各省（區、市）圍繞水資源管理的重大技術問題，制定了長江流域生態保護科技創新的政策文件共計4846份。

在應對長江流域生態保護的科技創新難題和實踐需求方面，長江流域科技賦能生態保護的政策供給具有整體性和系統性，政策文件覆蓋范圍廣且實施細則可操作性強。從動態視角來看，長江流域在科技創新綜合能力上呈較好的提升態勢。在長三角科技創新一體化中，安徽與上海、江蘇、浙江等省（市）協同創新發展能力有所提升，科技創新政策供給與落地執行情況良好、政策實施效果顯著，其中載體建設、人才集聚、財稅金融、產業發展方面績效突出。雖然流域內部的差異性使得各省（區、市）的政策方案略有不同，但是大多數省份的科技賦能生態保護政策都已經出臺且漸趨完備。相對來說，長江流域科技賦能生態保護的政策供給基本上能夠滿足流域生態保護科技創新的需求。

2.3黃河流域與長江流域科技賦能生態保護的對比分析

從行動方案、推進方式、治理重點、資金投入和激勵措施等方面，對黃河流域和長江流域科技賦能生態保護狀況進行對比分析，見表1。

通過對比分析發現，黃河流域的科技賦能生態保護政策較為欠缺，在政策供給類型和政策內容上均難以滿足實踐需求，尤其是在行動方案上黃河流域以宏觀引導性政策為主，專項政策和實施細則有待進一步補充和完善。在推進方式上，黃河流域因忽視流域生態系統的動態關聯性而在政策制度方面“各自為政”，易造成流域整體科技賦能生態保護效果不佳。在治理重點上，黃河流域更加關注生態監測技術、綠色低碳技術的研發，但與長江流域相比還有差距。在資金投入方面，黃河流域強調財政資金投入，輔以稅收優惠和金融扶持作為補充，但稅收優惠和金融扶持力度較小，多元化投入機制尚未健全。在激勵措施方面，黃河流域普遍采用科學技術獎勵的形式，激勵措施較為單一。長江流域科技賦能生態保護的政策供給類型較多，政策內容更為細化，基本可以滿足實踐需求，整體上呈現供需適配的狀態。相較于長江流域，黃河流域的山東、河南和四川三省的政策供給基本上與實踐需求相適配，但在政策供給數量和質量上仍應進一步提升，以滿足實踐中的動態需求。因此，科技賦能黃河流域生態保護總體上處于供需失配的狀態。

3理論對話：基于多源流理論的科技賦能黃河流域生態保護供需分析

多源流理論將公共政策制定視為一個充滿模糊性、偶然性與不確定性的場域，其中并行流淌著問題源流、政策源流、政治源流三股獨立的源流。三股源流作為自變量，政策之窗作為中介變量，共同作用于因變量議程設置。當問題得到清晰界定、政策方案準備充分、政治動力充足時，三股源流在一個關鍵的時間點融合到一起，問題就會被提上議事日程，這樣的時間點稱為“政策之窗”。基于多源流理論審視科技賦能黃河流域生態保護的“政策簇”能更清晰地展現多源流耦合的過程，從而開啟政策之窗，豐富政策議程，改善政策供給與實踐需求間的適配關系。

從問題源流來看，雖然黃河流域擁有豐富的煤炭、天然氣、石油等資源，能夠在一定程度上增加科技創新和市場化發展的機會成本，但是對傳統產業的路徑依賴和“資源詛咒”也會在一定程度上造成企業技術創新的匱乏和內生動力的不足。黃河流域生態保護的科技創新資源仍然存在行政分割、跨省（區）流動存在障礙，致使其產業核心關鍵技術與協同創新力度不足。黃河流域九省（區）多位于中西部地區，科技人才資源匱乏，人才引入難，難以滿足生態保護的現實需要。另外，黃河流域科技研發投入較少、多元化投融資體系不健全、財政收入吸納能力和金融服務能力較弱等都會成為問題源流中的焦點事件。

從政治源流來看，國家歷來重視科學技術的發展，尤其是黨的十八大以來，習近平總書記曾多次考察沿黃省（區），主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會，提出要努力在關鍵核心技術和重要創新領域取得突破，為堅持科技先行、依靠創新推動黃河流域生態保護指明發展方向。山東省科技廳聯合沿黃各省（區）相關科技部門和機構成立黃河流域科技創新聯盟，力圖共同打造黃河流域生態保護和高質量發展的創新增長極。政治上的高位推動和社會對科技賦能黃河流域生態保護的迫切需求，都在很大程度上助推政策議程的設置。

從政策源流來看，為保障科技賦能黃河流域生態保護的發展，例如有山東省政協委員提出關于加強黃河三角洲生態保護科技創新工作的提案等，流域內政府在“政策原湯”中進行意見的碰撞和融合，將意見主張形成具體的政策建議。經國家有關部委的支持與協調，黃河流域各省（區）紛紛出臺科技賦能黃河流域生態保護政策，探索構建具有黃河流域特色的生態保護科技創新政策體系。

可見，當問題源流、政治源流和政策源流匯合在一起時，政策之窗開啟，政策活動家抓住機會開始行動，從而使政策實現具體化和可操作化，實際問題得到解決，科技賦能黃河流域生態保護政策供給與實踐需求處于適配狀態。但是，從當前情況來看，科技賦能黃河流域生態保護的政策供給并未解決實踐中存在的科技創新難題，即二者處于供需失配狀態。究其原因，在于政策之窗這一中介變量的開啟程度不當。

4政策之窗：科技賦能黃河流域生態保護供需狀態的關鍵變量

所謂“政策之窗”就是政策倡導者把注意力集中在政策問題并實現他們所偏好的方案的機會。政策之窗開啟的程度是決定特定治理場域中科技賦能黃河流域生態保護供需狀態的關鍵因素（如圖2所示）。根據楊志軍等對政策之窗開啟和政策議程設置的程度劃分可知，當政策之窗部分開啟時，政府建立有限議程；當政策之窗全部開啟時，政府建立完全議程。據此，以政策之窗的開啟程度為導向，可將科技賦能黃河流域生態保護的供需狀態分為供需零點、供不應求、供過于求和供需適配4種。通過對政策之窗開啟程度的剖析，有助于揭示黃河流域不同省（區）科技賦能生態保護政策的供需問題，為供需適配找到前進方向。

4.1政策之窗尚未開啟，供需零點狀態

科技賦能黃河流域生態保護的政策之窗尚未開啟時，政策供給與實踐需求處于供需零點狀態。這時并不是政策供給和實踐需求均為零，而是相對其他區域而言，社會對該類政策需求較少，且政府的政策供給也較少，這是地區經濟社會發展、科技創新水平和生態環境治理相對落后時的一種供需狀態。根據前述分析可知，內蒙古、青海和寧夏在科技賦能生態保護的政策供給方面出臺文件較少，實際需求也少。部分地方政府相關政策和配套措施缺乏，存在被動執行國家政策的現象。如青海各生態功能區科技助推綠色發展的支撐力較為薄弱，仍處于夯實基礎、營造氛圍、重點突破、體系建構的階段。與長三角等東部地區相比，黃河流域上游等地區傳統企業數量多，轉型升級難度較大，科技創新內在需求不足在一定程度上不利于黃河流域生態保護和高水平治理。可見，這些省（區）在一定程度上處于供需零點狀態。

4.2政策之窗部分開啟，供不應求狀態

科技賦能黃河流域生態保護的政策之窗部分開啟時，政策供給與實踐需求處于供不應求狀態。這是一種實踐需求多而政策供給較少的狀態。科技賦能流域生態保護的實踐需求始終是一種客觀存在，而政策的結構調整沒有跟上，會造成政策供給在數量和質量上均未能滿足實際需求，流域治理將出現困境。黃河流域的陜西、山西和甘肅均屬于這種狀態。甘肅、陜西兩省政策供給明顯不足，政策連續性較差，政策碎片化問題普遍存在。陜西雖然已認識到科技需求對科技發展的拉動作用，但是科技資源供給、配置能力，以及對科技扶持與科技市場的綜合治理能力仍顯不足。山西作為典型的資源型地區，受資源型經濟擠出效應的影響，科技創新發展水平總體來說較低，科技創新能力和創新協調性也較弱，技術、人力資本和資金等科技創新要素不完善，難以滿足科技賦能生態保護的實踐需求。

4.3政策之窗溢出效應，供過于求狀態

科技賦能黃河流域生態保護的政策之窗會出現溢出效應，此時政策供給與實踐需求處于供過于求狀態。這是一種實踐需求少、政策供給多的狀態。科技創新問題相互交織，政策議題呈現相當程度的關聯性，某一議題在政策議程上出現的同時，也就確定了相關議題在此后議程上的重要地位，即出現所謂的“政策溢出”。金登將其定義為開啟有利于某一主題的政策之窗常常可以為另一相關主題政策之窗的開啟增加可能性。根據這一定義，單一議題的通過會增加政策主體對該類議題的注意力，多級政府不同職能部門針對同一問題出臺不同的政策，導致政策數量激增，執行場域環境未變，多個政策的執行不到位，無法滿足實踐需求，因而會出現供過于求的情況。目前黃河流域總體上未出現科技賦能生態保護政策供給過多的情況，隨著科技創新水平的提升和生態保護形勢的發展，未來應避免黃河流域科技賦能生態保護某一具體政策的頻繁出臺和供給過多的情況。

4.4政策之窗全部開啟，供需適配狀態

科技賦能黃河流域生態保護的政策之窗全部開啟時，政策供給與實踐需求處于供需適配狀態。這是一種實踐需求多、政策供給多的狀態，即政策供給與實踐需求之間達到了較為契合的一種狀態，但這種適配狀態只是在一定的“時點”和“區（領）域”有條件出現。科技賦能黃河流域生態保護政策之窗的全部打開，不僅需要黃河流域重大國家戰略和科技創新實踐需求的推動，更需要流域內地方政府之間達成利益共識。目前，河南、山東和四川基本上屬于這種狀態。相對而言，山東對于協同的積極性更高一些，一直扮演倡導者的角色，牽頭簽訂各類政策協議，舉行各種會議。四川借助長江經濟帶、成渝城市群等戰略機遇，通過頂層設計及平臺搭建，構建了良好的科技創新環境場。

對照黃河流域的現實情況和發展趨勢，供需適配是科技賦能黃河流域生態保護所要實現的長期目標，而供需零點和供不應求則是現實存在的2種狀態。科技賦能黃河流域生態保護供需狀態的空間差異明顯，其政策的出臺并非一朝一夕、一地一域之事，上中下游不同地區科技創新資源和創新能力也千差萬別（如圖3所示）。

中國科技發展戰略研究院發布的《中國區域科技創新評價報告2021》顯示，黃河流域整體科技創新能力穩步提升，但是科技創新能力整體上仍相對較弱，區域差異較大，其中山東、四川、河南屬于第二梯隊的中等創新地區，而內蒙古、青海屬于第三梯隊的創新追趕區。由此可知，本文分析結果與《中國區域科技創新評價報告2021》相似，可以說明研究結論的科學性和可靠性。

5結論與建議

5.1結論

本文以供需適配為切入點，對科技賦能黃河流域生態保護的供需狀態進行現實和理論的雙重對比，研究得出如下結論：

1）科技賦能黃河流域生態保護供需狀態存在現實和理論的偏差。通過黃河流域和長江流域科技賦能生態保護的供需狀況對比分析，發現黃河流域科技賦能生態保護整體上處于供需失配狀態，但基于多源流理論對科技賦能黃河流域生態保護的供需分析結果卻呈現出與之不同的供需適配狀態。

2）政策之窗開啟程度是決定特定治理場域中科技賦能黃河流域生態保護供需狀態的關鍵變量。根據政策之窗的開啟程度，可以將科技賦能黃河流域生態保護的供需狀態分為供需零點、供不應求、供過于求和供需適配4種。

3）黃河流域九省（區）科技賦能生態保護供需狀態存在明顯的區域差異。內蒙古、寧夏和青海屬于供需零點狀態，陜西、山西和甘肅屬于供不應求狀態，河南、山東和四川基本上屬于供需適配狀態。

4）韌性調適為科技賦能黃河流域生態保護由“供需失配”向“供需適配”轉變指明方向。目前黃河流域主要存在“供不應求”和“供需零點”2種失配狀態，而韌性調適作為帶有適應性和靈活性的系統性治理手段，可以打通政策“堵點”，破解供需“失配”，轉化潛在需求，推動科技賦能黃河流域生態保護政策適配目標實現與韌性賦能雙提升。

5.2建議

1）增強政策流與需求感知，刺激“供需零點”接受同步提升。黃河流域各省（區）要積極從需求角度出發給予科技創新發展機會，通過創造需求、刺激需求來實現科技創新資源和要素的聚集效應。同時，在保證政策延續性、整體性推進的基礎上，提升政策需求精準感知，這是指導政策適度適時調整的關鍵。

2）統籌流域政策資源，適度維持“供過于求”的政策供給。黃河流域各省（區）在科技賦能生態保護的具體政策方面容易出現供過于求的情況，即政策外溢現象的發生。針對這種情況，各省（區）要靶向瞄準，學習長江流域的經驗，統籌流域內政策資源，適當減少宏觀引導型政策的供給，加大生態科技專項政策規劃和實施細則的出臺，提升政策的活力和動力。

3）提高政策供給精準度，強化“供不應求”的政策支持。要使政策供需圓滿對接，黃河流域必須在有效供給上下功夫，保障資金、人才、信息等要素的持續供給，提高供給型政策的針對性。充分利用大數據預測、研判、指導等功能，創新和充分利用現代技術，為科技賦能黃河流域生態保護政策的制定、落實、評估提供依據，進而提升政策實效。

4）加強流域內政策聯動，完善“供需適配”的政策內容。黃河流域應以全域統籌為導向，建立政策協同推進機制，在保證政策合理供給的同時，加強和細化有關政策的制定與改進，發揮政策之間的協同促進作用，以實現政策供給從“失配”到“適配”的轉變。