罕見病保障立法的國際經驗

為有效解決罕見病患者的困境，自20世紀80年代開始，美國、日本、歐盟等國家和地區通過立法固定激勵措施、搭建激勵體系，帶動罕見病藥品、醫療器械以及生物醫藥產業持續發展。從國際層面看，罕見病立法主要可以分為以罕見病為主題的專門性立法和將罕見病保障融入其他法律規范的融入性立法兩種類型。

美國：最早出臺《孤兒藥法案》

美國是最早開始針對罕見病保障進行專門性立法的國家。早在1983年，美國就出臺了《孤兒藥法案》，經過多次修改后，目前該法案對孤兒藥的認定、上市、命名等都有相應規定，是世界范圍內較為完善的罕見病藥品立法。除此之外，2002年，美國還出臺了專門的《罕見病法案》，明確罕見病定義的同時，在美國國立衛生研究院設立專門的罕見病辦公室，支持罕見病相關研究以及罕見病患者權益的保障。

在內容方面，美國罕見病立法主要從明確罕見病的定義、立法目的以及罕見病藥品保障兩個角度對罕見病患者予以保障。一是明確定義。明確罕見病定義是罕見病立法的重要內容之一，《罕見病法案》將罕見病定義為影響美國不超過20萬人的疾病或病癥。同時，《罕見病法案》也明確提出立法目的旨在增加國家對罕見病診療開發的投入。二是對孤兒藥研發的支持。孤兒藥的研發不僅關系著罕見病患者的診療，而且關系著本國醫藥產業的發展。為了鼓勵孤兒藥的研發，美國《孤兒藥法案》規定對新批準上市且之前未批準相同效果或適應證的孤兒藥，食品藥品監督管理局在7年內不會批準同樣效果或適應證的藥品上市。

歐盟：以專門性立法為主

歐盟同樣以專門性罕見病立法為主。在借鑒美國罕見病保障立法經驗的基礎上，1999年12月，歐洲議會和理事會通過了《孤兒藥條例》，對罕見病與孤兒藥的定義、孤兒藥研發與生產的保障以及罕見病患者的保障等作出規定。《孤兒藥條例》的出臺對歐盟各國罕見病患者的保障提供了極大支持，條例不僅明確了罕見病定義、從適應證、經濟效益以及療效等多個方面對孤兒藥的范圍進行了界定，該條例還通過設立孤兒藥委員會、給予市場排他權等方式激勵孤兒藥的研發與生產。通常，專門性立法還需要相應的實施細則作為配套措施，例如在2000年，歐盟委員會出臺了《罕見病藥品認定標準》，對《孤兒藥條例》中孤兒藥的定義進行了細化。

從具體內容上看，首先，歐洲議會和理事會出臺的《孤兒藥條例》將歐盟國家的罕見病標準規定為每萬人中不多于5人的發病率。其次，歐盟還明確了對孤兒藥的定義，《孤兒藥法案》對此規定較為細致，一是藥品的適用范圍應當為罕見病患者且該藥品應當以治療罕見病為主要目的；二是該藥品在缺少支持措施情況下，難以通過市場銷售覆蓋投資成本；三是該藥品不具有可替代性或該藥品效果相比同類型藥品具有明顯優勢。最后，歐洲《孤兒藥法案》第8條授予符合條件的孤兒藥6—10年的市場排他性保護。

日本：以融入性立法為主

相比歐美地區，日本罕見病立法模式主要為融入性立法。融入性立法通常由立法機關在制定部門法律時，將罕見病保障相關內容融入該法律之中。既可以將罕見病保障相關內容融入整個衛生健康法律體系之中，又可以節約相關立法資源，提高罕見病保障立法效率。日本將對罕見病保障的相關規定融入《藥品和醫療器械的質量、有效性和安全性確保法》之中，該法第77條從藥品的適用范圍、療效及社會效益等方面對孤兒藥進行了定義，此外，第77條還對孤兒藥的優先審評審批、資金支持、稅收優惠等進行了相關規定。

相比歐盟，日本對孤兒藥的認定更為寬松，日本《藥品和醫療器械的質量、有效性和安全性確保法》對孤兒藥的認定，一是藥品使用人數符合厚生勞動省條例規定人數；二是不具有可替代性或藥品效果明顯優于同類型其他產品。此外，除了藥品外，符合上述條件的醫療器械也屬于孤兒藥。

韓國：建立了較為全面的罕見病診療管理制度

韓國罕見病立法與日本有一定相似之處，例如都通過修改《藥事法》等衛生法律，將罕見病保障相關內容融入其中。但是，韓國在融入性立法之外，還制定了專門的罕見病立法。韓國于2016年出臺專門性《罕見病管理法》，分別于2019年、2020年、2023年作出多次修改，目前，該法案主要規定了韓國罕見病的認定標準、認定程序、管理主體、管理辦法等內容。韓國在出臺專門性《罕見病管理法》的基礎上，又于2021年對《藥事法》第35條進行了修改，規定了孤兒藥上市的附條件批準和優先審評審批。

在內容上，首先，韓國《罕見病管理法》將罕見病的標準定義為患病人口少于2萬人或因難以診斷而患病率未知并根據保健福祉部條例規定的程序和標準定義的疾病。其次，韓國《罕見病管理法》還規定了較為全面的罕見病診療管理制度：一是建立專門的罕見病管理機構。《罕見病管理法》規定由保健福祉部長官成立專門的罕見病管理委員會，負責制定罕見病管理計劃、新增罕見病的登記及罕見病的監測與研究管理等。在此基礎上，韓國又成立了罕見病支援中心，專門負責對罕見病預防、診療等研究的支持，收集分析罕見病相關信息和數據，開發和推廣罕見病診療相關新技術等。二是建立完善的罕見病診療支持制度。為了集中優質醫療資源提升罕見病診療能力，韓國設立了“罕見病專業機構”指定制度，設施、人才、診療能力等滿足規定的醫院，可以申請成為罕見病專業機構。只有罕見病專業機構才可以診治罕見病、開展罕見病相關信息收集與統計并享受費用支持等優惠政策。最后，韓國規定了較為詳細的孤兒藥上市的綠色通道，主要包括附條件批準上市和優先審評審批兩方面：一是根據《罕見病管理法》第2條第1款，食品藥品安全部長官對申請批準且總理令指定的用于治療嚴重疾病或罕見疾病的藥品，可以直接根據中央藥品審查委員會的意見予以批準（即“附條件批準”），條件是該藥物的臨床試驗數據必須在另行規定的期限內提交，以確認該藥物在人體中的安全性和有效性。二是藥物開發人提出申請后，食品藥品安全部長官可以將根據總理令的指定正在開發的用于治療嚴重疾病或罕見病的藥物確定為優先審查對象。

從比較的視野來看，其他國家罕見病保障相關立法的成功經驗對我國罕見病立法具有借鑒意義。例如需要在罕見病立法中明確罕見病、孤兒藥等的相關定義，明確罕見病保障的具體部門職責與經費來源，特別需要重視對孤兒藥研發、生產的支持等。

（作者練育強系華東政法大學教授、博士生導師）

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