英國(guó)的虛幻財(cái)政黑洞

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羅伯特·斯基德?tīng)査够怯?guó)上議院議員、華威大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)榮譽(yù)教授。本文已獲Project Syndicate授權(quán)。

英國(guó)新工黨政府在上臺(tái)后不久就宣稱，在公共財(cái)政中存在一個(gè)據(jù)稱是前任保守黨政府留下的、總額達(dá)220億英鎊的“黑洞”。首相基爾·斯塔默表示，在面對(duì)這個(gè)大窟窿時(shí)“別無(wú)選擇”，只能采取一些“痛苦”的措施，包括可能增加稅收。

正如一些評(píng)論家指出的那樣，新政府往往會(huì)把自身制造的問(wèn)題歸咎于前任。但人們普遍忽略的是，這個(gè)“黑洞”其實(shí)是一些過(guò)分武斷的財(cái)政規(guī)則的產(chǎn)物。比如，各國(guó)對(duì)“預(yù)算外”和“預(yù)算內(nèi)”支出的定義就各不相同。

目前的財(cái)政規(guī)則，由時(shí)任財(cái)政大臣戈登·布朗于1997年提出，目的是向債券市場(chǎng)保證工黨政府不會(huì)進(jìn)行不計(jì)后果的支出。2010年，時(shí)任首相大衛(wèi)·卡梅倫領(lǐng)導(dǎo)的保守黨政府，通過(guò)建立負(fù)責(zé)確保政府遵守其規(guī)則的獨(dú)立預(yù)算責(zé)任辦公室，鞏固了這一框架。

工黨財(cái)政大臣蕾切爾·里夫斯承諾，會(huì)在工黨5年執(zhí)政結(jié)束時(shí)實(shí)現(xiàn)“預(yù)算平衡”，并降低公共債務(wù)相對(duì)于GDP的比重。她需要依靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，但削減公共開(kāi)支將阻礙實(shí)現(xiàn)其財(cái)政目標(biāo)所需的增長(zhǎng)。

目前的財(cái)政框架在一定程度上，是對(duì)1950年代和1960年代那種隨意操作預(yù)算的回應(yīng)。在那個(gè)時(shí)期，政府優(yōu)先考慮的是維持不會(huì)引發(fā)通脹的充分就業(yè)，而不是預(yù)算平衡。赤字被用來(lái)降低失業(yè)率，而盈余則被視為控制通脹的工具。這種做法的主要缺陷在于，通過(guò)增加支出和減稅來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，遠(yuǎn)比通過(guò)削減支出和提高稅收來(lái)降低通脹要容易得多。因此，通脹壓力就成為了充分就業(yè)承諾的固有組成部分。

對(duì)此，英國(guó)政府將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到確保價(jià)格穩(wěn)定上，并將其作為首要宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。約翰·梅納德·凱恩斯曾指出，即使是高效運(yùn)作的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也無(wú)法維持充分就業(yè)。但這一觀點(diǎn)基本上被忽視了。隨著鐘擺從一邊擺向另一邊，找到中間區(qū)域變得越來(lái)越困難。

如今增加公共投資的決策，完全是從供給側(cè)角度考慮的。例如，經(jīng)濟(jì)學(xué)家瑪麗安娜·馬祖卡托就呼吁，實(shí)施以任務(wù)為導(dǎo)向的公共投資以實(shí)現(xiàn)凈零排放。雖然清潔能源的回報(bào)率遠(yuǎn)高于化石燃料，但僅靠市場(chǎng)無(wú)法提供應(yīng)對(duì)氣候變化所需的必要投資，因此“明智”的公共支出至關(guān)重要。正如英國(guó)《旗幟晚報(bào)》最近的一篇社論所言，一個(gè)“真正激進(jìn)的新政府”將“打破常規(guī)”，投資于“有助于為充滿活力的經(jīng)濟(jì)奠定基礎(chǔ)的各類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目”。

這一論點(diǎn)引出了兩個(gè)基本問(wèn)題：為什么公共投資比私人投資更有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)？為什么私營(yíng)部門不應(yīng)該為綠色能源提供必要的資金？一個(gè)基于凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)的可能答案是，公共投資不會(huì)擠壓私人資本，反而會(huì)吸引目前被投機(jī)性投資占用的資金，并將其引導(dǎo)到實(shí)體經(jīng)濟(jì)中。盡管這個(gè)說(shuō)法有些道理，但與公共支出天生不如私人投資高效這一觀點(diǎn)相比，難以在政治上說(shuō)服別人。

英國(guó)的財(cái)政緊縮政策，無(wú)法在不采取需求側(cè)措施的情況下實(shí)施寬松。要減少國(guó)債，政府政策必須著眼于確保GDP增長(zhǎng)高于債務(wù)增長(zhǎng)而不是削減開(kāi)支。保守黨過(guò)去14年執(zhí)政的一個(gè)重要教訓(xùn)就是，當(dāng)財(cái)政緊縮政策導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)停滯時(shí)，公共債務(wù)相對(duì)于GDP的比重必然增加。

英國(guó)政府不像美國(guó)政府那樣可以無(wú)視金融情緒，而且不能隨意提高稅收。曾經(jīng)用以阻止資本外逃的匯率管制早已不復(fù)存在，英國(guó)也不再擁有可以強(qiáng)迫資金留在境內(nèi)的帝國(guó)權(quán)力。盡管如此，如果準(zhǔn)備充分的話，英國(guó)政府應(yīng)該能夠發(fā)行某些“凈零債券”——類似于資助一戰(zhàn)和二戰(zhàn)的戰(zhàn)爭(zhēng)債券——為清潔能源轉(zhuǎn)型籌集資金。這項(xiàng)財(cái)政舉措可以滿足供給側(cè)和需求側(cè)的迫切需求。