政府信用、政府融資與地方政府債務

摘要：近些年，地方發展和投融資短缺的矛盾日益凸顯，地方政府債務問題也備受關注，地方政府融資理念和體系模式亟待創新。通過引入政府信用的概念，結合中國地方政府的制度特點和實際運行，構建了基于政府信用的理論框架，以詮釋地方政府融資的機理，并通過構建多期重復博弈論模型，探究地方政府債務的形成機制和發展趨勢，最后提出相應政策建議，本文對理解中國發展模式、化解地方政府債務、構建新形勢下的地方政府投融資體系，具有一定的理論和現實意義。

關鍵詞：政府信用；投融資；地方政府債務

中圖分類號：D648；F812.5；F832.39 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2024.05.007

在我國，地方政府是發展經濟的主要推動力量，地方政府通過有效融資帶動經濟社會的發展，為促進經濟增長、推動城市化進程、服務民生普惠發揮重要作用。政府信用是市場經濟中的一種稀缺資源，地方政府通過發揮政府信用，促進了地方投融資，有效實現了政府目標。近些年，地方政府投融資面臨一定壓力，地方政府債務尤其是隱性債務問題引發國家和社會高度關注。中央金融工作會議強調要建立防范化解地方債務風險長效機制，建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制，優化中央和地方政府債務結構，地方政府融資理念和融資體系模式亟待創新。

1 文獻綜述

信用的歷史淵源流長，是人類社會古已有之的普遍現象，主要包括政府信用、企業信用、個人信用等幾個層面，對其的解釋也集中在兩個范疇：一是廣義的社會學、倫理學角度，指遵守諾言，承諾履行，從而獲得的信任；二是狹義的界定，更加關注其經濟學含義，將其與契約關系相聯，并體現在商品貨幣的信貸關系中。馬克思在《資本論》就曾闡述［1］：信用指的是一種價值運動，是以償還和付息為條件的價值單方面運動；信用是市場經濟發展過程中的內生性需求，是一種有償性的債權債務關系，這里體現的就是一種經濟和社會關系。陳元［2］延續并拓展了信用的概念，認為信用是人類在經濟社會中為產生和增加財富、分配財富，對讓渡財富的權利和利益進行交易而產生和發展出的一種特殊形態的社會關系，并將信用分為公共信用和私人信用兩大類，其中公共信用主要指政府信用。

目前學術界尚未對政府信用的定義達成廣泛的共識，但很多學者從不同的視角做過相關研究，委托代理理論、交易成本理論、博弈論等都曾將政府信用納入其研究框架。結合前述對“信用”的解釋，并借鑒相關學術研究，我們可以將“政府信用”從廣義和狹義上進行分解。從廣義上來說，政府信用屬于社會學、政治學的范疇，指的是作為公共主體的政府，履行法定職責和承諾的能力和責任，此處的界定內涵較廣，內容包含了經濟、政治、司法、文化、衛生等各個方面。國內外相關研究也據此提出了一些研究觀點，例如張旭霞［3］認為政府信用是指政府對公眾在委托契約中賦予的期待和信任的責任感及其回應；章延杰［4］則認為政府信用就是國內外社會各主體對一個政府守約重諾的意愿、能力和行為的信任，這里的“約”和“諾”可以理解為政府和社會公眾之間的契約，是政府必須完成的職責。二是從狹義上來說，集中在國家或地方政府的經濟職能，聚焦于經濟金融領域，體現了一種政府與其它主體之間的一種債權債務關系。例如王孝偉［5］指出狹義的政府信用指政府以債務人的身份，借助債券等信用工具在金融市場、證券市場籌措資金的行為；張鳴等［6］指出作為經濟主體的政府，政府信用意味著政府償債的能力和意愿。

當前從政府信用視角來研究地方政府融資的較少：例如張牧揚等［7］研究了社會信用、政府信用以及二者之間的關系對地方政府隱形債務的影響。《政府信用融資研究》一書中梳理了美國、英國等發達國家的政府信用融資實踐和我國的地方政府融資實踐，模擬測算了有關省市的地方政府安全債務規模［8］。毛捷等［9］指出，地方政府舉借債務主要借助于政府信用的金融化，本質是要素稟賦的組合使用，并將稟賦劃分為資源稟賦和動能稟賦。溫鐵軍等［10］研究了蘇州工業園區的投資，指出公司化的地方政府可以在政府角色和企業角色之間相互轉換，地方政府信用可以轉化成公司信用，并可與中央政府信用進行交易，以發揮逆周期的宏觀調節作用。

目前對于地方政府債務風險的成因，學者曾從多個角度進行分析，并取得部分共識，一般將其歸結為財權與事權不匹配、預算軟約束、債務舉借缺乏監管等原因。1994年分稅制改革后，中央政府和地方政府財權事權不對等［11］，中央政府財權大，事權少；地方政府財權小，事權多。我國地方政府具有發展地方經濟的職能，要通過負債進行大量投資和基礎設施建設等，同時面臨以GDP增長率為核心評價指標的地方競爭錦標賽激勵機制［12］，促使地方政府通過大量政府舉債來彌補缺口和發展地方經濟。一些學者通過預算軟約束現象來解析債務擴張，姜子葉等［13］認為，預算軟約束是地方政府過度舉債的根本原因，中央政府對地方政府的救助是預算軟約束的主要表現形式；政府間財政關系及預算軟約束引起的地方政府財力減少和支出擴張，是地方政府債務持續膨脹的主要原因［14］。李茹霞［15］以信用風險為切入點，結合地方政府債務及其風險特征，分別提出了隱性債務和顯性債務的化解思路與方式。

綜合相關研究來看，當前關于政府信用的研究以陳述性分析為主，缺乏對政府信用的內涵、機制的系統性總結和闡述，也沒有理論框架解釋清楚政府信用在地方政府融資中的運行機理及如何影響地方政府債務的擴張。本文的創新和貢獻在于：第一，確定政府信用的具體內涵，系統闡釋政府信用在地方政府融資中的內在機理，構建基于政府信用的理論分析框架；第二，從政府信用視角探究地方經濟發展的金融邏輯，解釋中國經濟發展的制度模式；第三，構建多期重復博弈論模型，分析地方政府債務風險的形成原因和發展趨勢，并提出相應政策建議。

2 基于政府信用的理論框架構建

2.1 概念及特征

本文所研究的“政府信用”特指其經濟學意義，并結合地方政府債務的主題，將其確定為地方政府的信用。具體定義為：地方政府在公益性項目和準公益性項目的融資過程中（包含所有由政府直接或間接“背書”的融資活動），政府以自身的履約意愿和履約能力為基礎，從社會上籌集資金以滿足融資需求，并按期償還，從而實現政府目標。

政府信用綜合反映了地方的經濟發展水平、財政狀況等指標，主要具有以下特征：一是具有永續性，只要國家存在，政局穩定，政府信用就會一直存在并有效運行；二是具有衍生性，政府信用可以通過直接或間接的中介組織和形式出現泛化；三是具有成長性，政府信用會隨著地區經濟增長、財政收入增加等及政府的守約而實現增信；四是具有有限性，政府信用不能過度透支使用。一般來說，政府活動的領域僅限于市場失靈的領域，政府基本不介入市場能夠有效調節的領域。因此，政府信用的發揮空間也限定在“兩基一支”“扶貧攻堅”“金融普惠”等公益性和準公益性項目中，這些項目宏觀效益高，外部性強，可以有效促進地方發展，但是由于存在市場失靈問題，因此需要政府參與進來。

2.2 動因原理

一是地方政府的相對獨立性為政府信用提供制度保障。伴隨上世紀八十年代的“財政包干”和1994年后的“分稅制改革”，地方政府在決定本級地方發展事務上擁有了一定的事權和財權。地方政府的相對獨立也決定了其政府信用的相對獨立，確保了政策推行的控制力和協調力，保障了政府信用融資的順利實施，基于此，地方政府在行政范圍內，就有動力依托政府信用通過投融資來促進地方經濟社會發展，以實現政府目標。這也是中國改革開放40 多年來，具有中國特色的典型發展經驗。

二是地方政府的經濟職能是政府信用發揮作用的直接推手。發展經濟一直是我國地方政府的核心工作之一，并且是考察地方發展的關鍵指標，正是基于這種發展向導，在財政約束和資源稟賦限制的情況下，尤其是在分稅制改革降低了地方政府的稅收分攤比例導致地方政府財政壓力變大后，地方政府會通過政府信用適度擴大政府債務來促進經濟發展。

三是地方政府的財政能力為政府信用融資提供引導和后盾。在地方投融資需求旺盛的情形下，地方財政資金雖然有限，但可以通過補助、擔保、貼息、兜底等方式，為地方發展融資提供直接或間接“背書”（部分模式現已受限），因此地方政府的財政實力和行為在一定程度上也決定了政府信用融資的能力。在財政發力基礎上，地方通過合理負債促進地方經濟發展，并反向惠及財政收入，但若地方債務顯著增加，則會影響地方財政收支平衡。

四是地方政府的多重角色使其出現權責不對等局面。中國的城鎮化率已從1978 年的35% 提升到2023年的65%，基礎設施等公共產品大量供給。但是由于限價、民生等法規與政策原因，地方政府考慮廣義上的外部性，并未根據巨量資金投入和有限的現金流制定較高的公共產品價格，居民享受到了較為便宜的鐵路、公路等基礎設施和公園、水利等公共服務，促進了整個地區社會收益的增長，但也造成了地方現金流的不足和政府債務的攀升。由于缺少當期的融資束縛，地方政府依托政府信用，投資收益和外部性釋放到當前，將發展成本和風險跨期配置到未來，尤其是之前承擔地方融資5Bcg0eKrHn4dsANAhqC/+3zb1iX7jhfgy++NNPE0m7E=職能的國有企業融資平臺承擔了部分風險。

2.3 現實路徑

20世紀末，相關法律法規明確，地方政府及其部門不得作為借款人或保證人直接舉借債務，因此地方政府通過融資平臺公司進行間接舉債融資，以解決地方經濟發展和城市建設過程中的資金短缺問題。同時，國家政策鼓勵支持地方政府和企業通過“代建制”方式實施基礎設施等公益性項目的投資建設，并明確了企業可通過銀行間債券市場發行債務融資工具，奠定了融資平臺公司發行城投債的制度基礎。伴隨著2008年金融危機后的經濟刺激計劃，地方融資平臺迅速發展，融資平臺公司成為拓寬地方政府投融資渠道、緩解地方政府財政壓力的一種有效手段，融資平臺也成為政府信用的主要發揮主體。

融資平臺的迅猛發展引發地方債務規模不斷擴大，地方債務風險累積加劇了地方政府負擔，隨后發布的國發〔2014〕43號文、財預〔2017〕87號文等，明確要求地方融資平臺與地方政府進行剝離，地方政府不能借助地方融資平臺進行舉債，未來只能通過發行債券進行融資。2015年1月1日，新《預算法》正式生效，允許地方政府以預算約束下自發自還政府債券的方式舉債，地方政府顯性債務納入預算管理，要求剝離融資平臺的政府融資職能，明確規定不得通過企業融資。因此，如果從廣義的口徑來看，當前政府信用的實施主體既包括現今地方政府唯一的合法融資渠道——標準化的地方政府債券（一般債和專項債），同時，還包括各種形式的政府債務及隱形債務和通過地方融資平臺累計的各類債務等。政府信用受地方經濟實力、財政狀況、守信程度等因素影響，同時也直接影響地方籌資的能力，主要反映在籌資成本上（例如債券發行利率）。