村規民約合法性審查的困境與出路

摘 要：村規民約憑借其多重功效，在鄉村社會有效實現了自我治理，化解了村民糾紛，維護了鄉村社會和諧秩序。然而，在長期的實踐過程中，村規民約遭遇了制定內容或程序違法、合法性審查工作不健全等新挑戰，這些問題威脅到了其權威性， 阻礙了村民救濟自身合法權益。盡管《村民委員會組織法（修訂草案征求意見稿）》在其他方面有一定亮點，但在關注村規民約的合法性審查方面仍有欠缺，難以為村規民約未來發展提供足夠保障。基于村規民約合法性審查的困境，需要明確合法性審查和備案的對象及次序，形成鄉鎮政府主導下的多元主體協作審查模式，建立與行政審查相銜接的司法審查制度，從而完善村規民約的制定與實施，健全村民救濟手段，確保村規民約在法治鄉村建設中合法、合理地發揮治理功效。

關鍵詞：村規民約；合法性審查；備案審查；《村民委員會組織法》

一、問題的提出

法治國家的建成需要依賴國家法律法規等正式制度，也離不開社會自治規范等非正式制度。作為非正式制度的村規民約，在全國各村以三字語、對仗句等文本形式出現，是村民合意進行自治的載體。但是，一些村規民約侵害村民合法權益的現象也不同程度存在。除了制定內容明顯違法，村規民約制定程序在現行法中的不明確使其本身合法性審查與備案的順序不明確、被侵害者據以救濟的手段不健全，導致村規民約在鄉村治理中陷入進退兩難的局面。《村民委員會組織法》于2018年12月修訂后，情況略有改觀。在國家法律文件缺位情況下，自2020年4月湖南省司法廳、民政廳聯合發布《關于開展村規民約和居民公約法制審核的指導意見》（以下簡稱《湖南省指導意見》）以來，河南商丘、山東日照、貴州畢節等地級市相繼開展了村規民約法制審核或者合法性審查工作?！洞迕裎瘑T會組織法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）自2022年9月民政部開始征求公眾意見以來，先后形成的《征求意見稿》不同版本都反映了群眾對該法修改的強烈愿望，這也說明了現行法還存在完善的空間。本文主要基于《村民委員會組織法》和《征求意見稿》以及《湖南省指導意見》現有規定等內容進行評價，為村規民約合法性審查工作的完善提供參考。

關于村規民約的概念，正式法律文件中沒有明確規定，理論界也未能達成通說。從涉及村規民約的文章來看，大多數學者認為村規民約是介于正式制度與非正式制度之間，具有一定內生性、自治性和規范性的鄉村社會規范，是村民進行自我管理、自我教育、自我監督和自我約束的行為準則。值得注意的是，高其才作為較早對村規民約深入研究的國內學者，從長遠發展角度出發，認為村規民約不只是局限于墻上或者榜上的常見形式，村民會議作出的與村民利益相關的決定或者決議也應當屬于村規民約以及由村民小組等鄉村組織制定的關于村民利益的規約。《村民委員會組織法》第二十七條①明確規定村民會議有資格制定村規民約，因此村民委員會以及村民代表會議無權制定規約，因這種制定本身違反了法定程序。本文認為村規民約是民間法的一種，它是一定自然村或者行政村范圍內的村民以法律和政策為指引，經過民主程序召開會議，將長期的生產、生活經驗融入治理理念的非正式制度。故本文語境下討論的“村規民約”不僅指固定在墻上、榜上甚至石碑上張貼、鐫刻的文字內容，還包括村民會議以其為依據作出的決議或者決定，以及村民委員會、村民小組等村民組織依照村規民約作出的涉及村民利益的決定。

二、村規民約合法性審查的困境檢視

（一）制定過程之困：制定違法影響村規民約權威性

第一，內容違法不具合法性。《村民委員會組織法》第十條規定：“應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策，遵守并組織實施村民自治章程、村規民約?！币虼耍逡幟窦s發揮各項功能的前提是其內容合法。否則，不能據此對村民的合法權益進行保護。然而，實踐中的村規民約與國家法律或政策相悖的情況時有發生。例如，張某訴陜西省寶雞市某村民委員會、第三村民小組案中，一審和二審法院均認為村規民約無權設定罰款等行政處罰，村規民約中的罰款條款違反了《行政處罰法》，侵害了村民的合法權益②。再如，貴州省某村村規民約規定：“對打擊、報復、威脅、謾罵村干部的，每人處以罰金200元?！痹撘幎ú粌H混淆了“罰金”與“罰款”的性質，而且以村規民約為依據施以罰款明顯違反了《行政處罰法》③。

第二，程序虛置不具合規性。根據《湖南省指導意見》，村規民約的制定過程一般應當經過征集民意、擬定草案、提請審核、審議表決、備案公布④5個主要步驟。然而，實踐操作中可能省略某個甚至多個步驟。例如，有的村沒有召開村民會議或者村民代表會議聽取村民們的意見，而是由村干部和部分有一定文化知識的村民直接起草本村村規民約的內容；有的村盡管召開了村民會議，但是參會表決人數或者表決成功通過所需人數達不到法律規定；還有更多村雖然前四項步驟依法完成，但是沒有向鄉鎮人民政府備案。出現程序違法的主要原因在于村內有文化知識的村民不多，他們不了解村規民約的制定程序，因此由有一定權力的村干部進行主導。這可能間接導致村規民約的內容與當地的陳規陋習相似。如此制定村規民約，難以充分反映村民意見，其原本應當發揮的基層治理功能被嚴重削弱，基層自治特征之一的民主性全然得不到體現，村規民約應有的權威性也蕩然無存。

（二）監督制度之困：合法性審查程序不夠具體阻礙救濟

村規民約在制定中合法性問題未能得到足夠重視，這種忽視在很大程度上造成其違法通過并在正式實施過程中侵害村民的合法權益。因此，合法性審查就成了預防村規民約違法制定以及為受侵害村民提供救濟的關鍵環節。村規民約合法性審查包括鄉鎮人民政府主導的行政審查和人民法院作為主體的司法審查兩種模式。因此，在村規民約正式通過的前后階段，應當以行政審查和司法審查的救濟方式為村民維權提供法律途徑。但是，現有法律沒有明確村規民約合法性審查的具體程序，由此導致依據行政審查和司法審查施以救濟的渠道受到阻礙。

第一，行政審查體系不健全。在行政審查中，村規民約在制定完成、實施過程中，行政審查主體作用發揮欠佳映射出的行政審查體系不健全制約著村規民約的合法性審查。首先，法律規定不明確。現行法盡管規定了鄉鎮人民政府是村規民約備案的主體以及對違法內容有加以責令改正的權力，但是均未規定具體程序，這導致相關工作人員有較大的操作空間，而且無從認定違規操作人員的法律責任。其次，《湖南省指導意見》認為村規民約制定的最后一項“備案公布”將村民會議通過的村規民約報鄉鎮人民政府備案且經過嚴格把關后才予以公布，該做法似乎將“報送備案且嚴格把關”作為村規民約的生效要件，與《村民委員會組織法》第二十七條第一款體現的“村規民約生效不以備案為要件”相沖突。因此，《湖南省指導意見》中村規民約制定程序不夠明確且有違法之嫌，應當加以糾正。最后，村委會為減輕后續修改工作量，提前把草案交鄉鎮人民政府聽取指示，得到肯定性答復后將其制定在草案文本中。這實際上是鄉鎮人民政府基于對村民自治的指導地位，提前介入村規民約制定過程。這種程序上的“前移”破壞了備案與審查工作的界限。

第二，司法審查限度不夠明確。司法審查的主體是人民法院，目的是審查實施中的村規民約制定內容或者程序是否存在違法現象?！洞迕裎瘑T會組織法》第二十七條第三款明確鄉鎮人民政府有責令改正的權力，但是針對當事人因村規民約侵害個人合法權益要求賠償的訴訟請求，某些法院直接作出涉案村規民約“具體內容違法，因此無效”的判決，越過了由鄉鎮人民政府先行責令改正的步驟。人民法院在村民自治中的司法審查體現的是國家權力自上而下的治理要求，而村民自治是自下而上的民主制度，二者之間的界限如果不明確，司法權力不適當介入會破壞依村規民約化解村民糾紛的自治氛圍，同時也是對鄉鎮人民政府代表的行政權力的不尊重。然而，盡管村規民約確實違反了法律規定，但是現行法律并未明確人民法院具備撤銷或者確認村規民約無效的權力，這也導致多數法院認為村規民約屬于村民自治事項，不屬于法院受案范圍，應依據《村民委員會組織法》第二十七條第三款由鄉鎮人民政府處理，從而回避對村規民約進行審查。

三、村規民約合法性審查的相關建議

以審查主體不同為標準，村規民約合法性審查分為行政審查和司法審查兩種模式。行政審查包括備案審查和依申請審查。其中，備案審查的依據是《村民委員會組織法》第二十七條第一款；而依申請審查是受村規民約侵害的村民向鄉鎮人民政府申請審查村規民約合法性，該請求權基礎來源于《村民委員會組織法》第二十七條第三款。

近些年，農村問題愈來愈成為現代化建設的重點，村規民約的治理作用更加明顯。因此09AHchWRfkMHpjXk8OmXUA==，地方開始探索村規民約制定規范化、開展合法性審查等工作流程。例如，福建省人大常委會于2023年7月通過了地方性法規《福建省發揮村規民約基層治理作用若干規定》（以下簡稱《福建省規定》），該規定是對《村民委員會組織法》關于村規民約原則性規定的細化，體現了地方性法規對村規民約自治規范性質的認可以及提高其權威性的傾向。然而，從實踐效果來看，在《福建省規定》公布實施后相繼修訂的村規民約仍未增強其可操作性。例如，福建省福州市閩侯縣大湖鄉新塘村村規民約的內容仍完全照搬于其他村莊，體現不出該村特色以及《福建省規定》的強調內容：禁止亂搭和亂建，公共區域要共享。紅白大事應節約，人情交往不鋪張。生活垃圾不亂擱，胡扔亂放受譴責?？梢钥隙ǖ氖?，全國范圍內在對村規民約制定、實施、修訂的實踐中，已經逐步探索出村規民約的基本工作機制，并評選出了多批優秀村規民約代表。有關村規民約制定程序、備案審查程序的具體流程以及相關工作人員不依法履職的法律責任等事關村規民約正常實施、村民依法救濟的事項，應在《村民委員會組織法》修訂時加以考慮。

（一）明確審查和備案的先后次序

在《村民委員會組織法》第二十七條第一款影響下，實踐中的備案審查沒有成為村規民約制定過程的必經階段，多數村莊在審與不審的局面下選擇了后者。因此，建議該條該款用詞改為“村民會議制定和修改村民自治章程、村規民約，應當報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案”。這與《征求意見稿》第三十六條第一款⑤不謀而合，將備案確立為村規民約制定的必經階段，并明確備案目的在于為后期糾正制定階段不當之處提供證據。

《湖南省指導意見》對制定或者修訂村規民約和居民公約過程中如何確保法制審核工作的規范化、常態化、法治化運行，明確了以下步驟：提請審核、組織審核、出具意見、修改完善、復核登記。詳言之，村規民約草案完成后交鄉鎮司法所進行合法性審查，由司法所給出書面意見并遞交鄉鎮黨委和政府審核。村委會收到鄉鎮政府修改意見后提請村民會議修改完善，在村民會議通過并公布實施修改后的村規民約之前，村委會將修改情況報審核機關復核登記。

針對現有法律規定不完整、指導文件涉嫌違法之舉，應對村規民約合法性的行政審查進行專門法律規定，需要借助《村民委員會組織法》修訂之際對村規民約備案和審查程序作出具體規定，以期為村規民約合法性審查提供法律依據。《湖南省指導意見》最大亮點是明確審查與備案的先后次序，審查主體能夠最大限度參與審查工作。因此，在對《村民委員會組織法》修訂時，細化村規民約具體的制定流程，明確審查對象是未經村民會議通過、未生效的村規民約，備案對象是經過村民會議通過、已經生效的村規民約。由此，某村村民會議擬定好村規民約草案，就應向鄉鎮人民政府提請審核，再根據審核意見適當修改內容，并經過村民會議通過，此時村規民約已經生效。到備案公布階段，將生效的村規民約向鄉鎮人民政府備案，并在本村、鄉鎮范圍公布。

（二）形成鄉鎮政府主導下的多元主體協作審查模式

周林將村規民約合法性審查分為3種模式，即自主審查模式、輔助審查模式、強制審查模式。自主審查是村規民約執行者即村委會在村規民約的實施過程中展開的審查活動，該模式貫穿于村規民約制定和實施的全過程，針對較明顯的問題可以及時修正。但弊端在于自主審查主體村委會和村規民約制定者村民會議在某種程度上的“親近”可能導致這種審查模式收效甚微，審查活動會受到一定阻礙。輔助審查模式是指《湖南省指導意見》所構建的在村規民約制定完成、報送鄉鎮政府備案期間，鄉鎮司法所輔助鄉鎮政府開展的合法性審查。強制審查模式是各級立法主體和人民法院在各自職權范圍內對村規民約開展的審查模式，包括立法審查和司法審查，后文將對以人民法院為主體的司法審查展開深入探討。

盡管《湖南省指導意見》標志著湖南省在全國率先出臺規范村規民約法制審核工作，有供全國各地借鑒之處，但是缺點在于鄉鎮政府負責的前提下將村規民約的備案審查工作交由鄉鎮司法所這一審查主體，實際上司法所工作人員配置不足，法治資源相對匱乏，工作任務繁重，通過法律職業資格考試的人員更在少數，整體備案審查能力有限。因此，《湖南省指導意見》中鄉鎮司法所輔助鄉鎮政府備案審查的模式應當改變。

從近幾年各鄉鎮的村規民約合法性審查工作的參與主體來看，“黨政辦+鄉鎮司法所+律師事務所、村法律顧問”所代表的“1+1+N”合法性審查模式逐漸成為主流。這種多主體的審查模式能確保各階段前后精準銜接，提升合法性審查工作的嚴謹性、實用性和全面性。《村民委員會組織法》第二十七條第一款明確了鄉鎮政府對村規民約備案的法定職責，鄉鎮政府在“屬地管理”的行政結構之下除了開展村規民約的備案，更應當負責村規民約制定階段內容和程序上的審查，同時實施階段的解釋、監督也在其職責范圍之內。因此，村規民約的備案審查工作在明確了審查與備案的先后次序以及具體流程后，在審查階段需要形成以鄉鎮政府為主導、多元主體共同參與的協作審查模式。這種審查模式避免了村委會自主審查難以全面把握問題的弊端，又能以鄉鎮司法所、律師事務所、村法律顧問等作為專門技術主體協作從而彌補鄉鎮政府的缺陷，針對輔助審查模式中鄉鎮司法所單獨開展備案審查的專業度不高等問題進行了有力回應。

（三）建立實施過程中的司法審查制度

村規民約作為村民自治的典型代表，能否作為司法審查對象在理論和實務界都有著不同觀點。一種觀點認為，法院對村規民約進行司法審查已經干涉村民自治，實務中也存在法院以村規民約為依據作出的決定不屬于法院受案范圍而駁回起訴⑥。另一種觀點認為，村規民約在制定和實施過程中就應以國家法律作為依據和界限，那么為了更全面維護村民合法權益和國家法制統一，國家有權力以司法審查的形式監督村規民約，故此實務中也有法院判決村規民約“部分內容違法而無效，撤銷村委會據此作出的決定”。

司法審查的直接目的是為受違法村規民約侵犯合法權益的村民提供司法救濟，即鄉鎮人民政府責令某村村規民約改正之后，受侵害村民的合法權益仍不能得到賠償的情況下，應當賦予該村民權利向基層人民法院申請撤銷依據村規民約作出的決定。這種司法審查手段對當事人無疑是尋求救濟的方式，同時該手段兼具對村規民約合法性審查的功能。因此，建立村規民約司法審查制度實屬必要，建議以《村民委員會組織法》修訂為契機為司法審查構建具體制度安排。

第一，明確司法審查限度。一方面，村規民約是根據村民意愿通過村民會議制定的自治規范，因此在不違法的情況下應當對村規民約的制定和實施予以尊重和不干涉。根據《村民委員會組織法》第二十七條第三款，村規民約存在違法事由時，鄉鎮人民政府責令改正，此時法院不應當直接對受違法村規民約侵犯合法權益的村民的訴訟作出判決，而是先由鄉鎮人民政府對違法村規民約進行責令改正。另一方面，部分法院認為因案件涉及屬于自治規范的村規民約，應歸村民自治處理，不屬于法院受案范圍而駁回受侵害村民的訴訟請求。這種解決方式有一定的合理性，因為司法權力不直接介入村民自治體現了國家權力尊重基層治理的理念。但是，如此解決不能改變村規民約的違法性質和村民所受損害的事實，應當杜絕這種有不作為傾向的解決方式，這就需要在構建司法審查制度時進一步明確審查限度。

最高人民法院認為，村規民約在具體實施過程中違法作出侵犯村民合法權益的行為應當納入行政訴訟受案范圍。具體而言，當村民受違法村規民約侵害合法權益時，應當由鄉鎮人民政府處理。對該處理結果不服的，村民再提起行政訴訟，由人民法院對涉案村規民約附帶審查⑦。某些法院以《村民委員會組織法》第三十六條第一款為依據判決相關村規民約無效，這種做法將該款的適用對象“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定”擴大解釋為“村規民約”，不僅毫無法律依據，而且嚴重侵害了村民自治的發展?，F行法第二十七條第三款是鄉鎮人民政府有權責令改正違法村規民約的法律依據，但是并未授予鄉鎮人民政府以及人民法院撤銷違法村規民約的權力。因此，法院針對當事人請求撤銷村委會依據違法村規民約作出的決定，法院只能撤銷該決定，而不能判決該村規民約無效或者徑行撤銷。

第二，明確司法審查方式。在司法審查限度明確的前提下，對村規民約進行附帶審查時可以采用司法建議的方式向鄉鎮政府作出提醒，由鄉鎮政府對涉案村規民約的違法內容責令改正。法院向鄉鎮政府發出司法建議的審查方式具有多重益處，它不僅能夠與《村民委員會組織法》第二十七條第三款鄉鎮政府責令改正權力相銜接，即將司法審查作為間接審查，只能通過鄉鎮政府的責令改正權力督促村民會議修改村規民約內容；又能展現司法權力監督、指引行政權力實施的作用，確保鄉鎮政府準確履行其法定職責。換言之，司法建議的審查方式保證了鄉鎮政府履行審查村規民約職責的正確性與有效性，同時加強了司法與行政權力的合作與協同。

第三，明確司法審查法律依據?！洞迕裎瘑T會組織法》第二十七條和第三十六條分別出現在該法的第四章“村民會議和村民代表會議”以及第五章“民主管理和民主監督”中。應當闡明的是，既然第三十六條第一款賦予了受侵害村民撤銷權，而本文在對“村規民約”定義上采用的廣義理解包括村委會等村民組織以及村民會議、村民代表會議依據村規民約所作的決定，并且村委會本身是村規民約的執行主體，既然第三十六條第一款規定村委會及其成員作出的決定侵害村民合法權益的，當事人可以申請人民法院予以撤銷，那么村民會議作為村民實現直接民主的基本形式、村委會作為村民會議的執行機關，村民會議依據村規民約所作決定侵犯村民合法權益的，更應當受到法律監督，更有必要賦予村民向基層法院申請撤銷的權利。這一構想在《征求意見稿》第三十六條第三款⑧得到了回應，并將該撤銷權同時設置于第四章、第五章更符合相關主體承擔法律責任、受侵害當事人依法救濟的監督目的，而且保持了前后章節的銜接性和整體體系完整。

《征求意見稿》在完善村民救濟上有進步之舉，但是《征求意見稿》第五十五條第一款⑨保留了對村委會所作決定侵害村民合法權益，該村民可以向人民法院起訴的規定，其與該意見稿第三十六條第三款理念重復。因此，應對第三十六條第三款和第五十五條第一款的行文內容作出調整。另外，第五十五條第一款“作出的決定侵害村民合法權益的”與第三十六條第三款“作出的侵害村民人身權、財產權等合法權益的決定”在措辭上不一致，即前者沒有列舉合法權益的具體形式，直接采用“合法權益”表述可能造成糾紛時理解上的爭議。因此，為保證法律條文前后統一和行文用語簡潔，建議該意見稿第五十五條第一款修正為“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民人身權、財產權等合法權益的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正仍不能賠償受侵害村民的合法權益的，適用本法第三十六條第三款規定”。

如此修正條款為司法審查賦予法律依據，能保證法律條文前后統一和行文用語簡潔，能為受違法村規民約侵害的村民提供法定權利，能避免法院將村規民約侵害村民合法權益的案件認定為非受案范圍，為村規民約合法性審查構建更中立的司法手段，有效實現行政救濟與司法救濟的銜接。

四、結語

在以剛性為主的國家法律法規等硬法的規制之下，如何發揮以柔性為主的村規民約等軟法是建設法治鄉村的題中應有之義。村規民約在制定和實施階段所展現的合法性、合理性是村民自治嚴格把控的關鍵，需要對此不斷完善。本文針對村規民約合法性審查的實際需求，對《村民委員會組織法》及其《征求意見稿》相關條文提出修改建議，以行政審查模式的完善與司法審查制度的建立作為手段，為村規民約合法性審查工作完善構建路徑。在今后的村規民約制定與實施過程中，應及時修訂《村民委員會組織法》以順應法治鄉村建設的目標，完善合法性審查工作，從而為村規民約在鄉村治理中發揮功效、多途徑維護村民合法權益提供有力的法律支撐。

注釋：

①《村民委員會組織法》第二十七條：村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規定的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。

②參見陜西省寶雞市中級人民法院（2019）陜03民終1449號二審民事判決書。

③《行政處罰法》第十四條第一款明確規定“地方政府規章可以在法律、法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定”，第十六條明確規定“除法律、法規、規章外，其他規范性文件不得設定行政處罰”，而村規民約是依據村民合意制定并規范村民行為的自治規范，不具備設定罰款的法定權力，因此村規民約設定罰款的條款當然無效。

④本文中“備案”與“審查”并非指一項行為，若表述為“備案審查”則指備案與審查兩項行為，其中前者指向主管機關報告事由以備查考，側重于形式上使主管機關得知某行為的發生；后者指檢查、核實，側重于為避免不利后果發生而進行的謹慎檢查行為。為區分備案與審查，本文結合各地針對村規民約備案審查工作的文件命名習慣、實施情況，以涵蓋村規民約備案與審查的“合法性審查”為討論內容。

⑤《村民委員會組織法（修訂草案征求意見稿）》第三十六條第一款：村民會議制定和修改村民自治章程、村規民約，應當自通過之日起十日內報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案并公布實施。

⑥參見江蘇省鹽城市中級人民法院（2021）蘇09民終2334號民事裁定書。

⑦參見民政部《對“關于推進村規民約法治化的建議”的答復》（民函〔2019〕734號）。

⑧《村民委員會組織法（修訂草案征求意見稿）》第三十六條第三款：村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規定的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。對于村民會議或者村民代表會議作出的侵害村民人身權、財產權等合法權益的決定，受侵害的村民可以依法向人民+TMueb0jEIaYy2Am2Bv5Kw==法院申請撤銷或者確認決定無效。

⑨《村民委員會組織法（修訂草案征求意見稿）》第五十五條第一款：村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權益的，受侵害的村民可以向人民法院提起訴訟。

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[責任編輯：李偉杰]

基金項目：延安大學博士科研啟動項目（YAU202407529）；延安大學“四個一流”科技創新項目（YAU202405290）

作者簡介：汪栩漾（1998—），男，河南鄢陵人，碩士研究生，主要從事農村法治方面的研究。

通信作者：劉智華（1994—），女，陜西西安人，講師，博士。