老年人社會參與實踐考察與保障機制研究

摘要：社會參與是積極老齡化應(yīng)對全球人口挑戰(zhàn)提出的重要任務(wù)之一。以社會參與理念落地為研究背景，以昆明市老年人社會參與實踐考察數(shù)據(jù)為例，從老年人社會參與實踐特征維度予以分析。結(jié)果顯示：昆明市老年人社會參與存在缺乏理論與制度保障、就業(yè)權(quán)益缺乏法律保障、社會參與能力不足的問題。對此，應(yīng)通過優(yōu)化老年人社會參與政策制度、完善老年人社會參與平臺建設(shè)、分類管理指導(dǎo)老年人社會參與工作、優(yōu)化老年人社會參與能力與環(huán)境四個保障機制推進積極老齡化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：積極老齡化；老年人社會參與；就業(yè)權(quán)益；勞動關(guān)系；保障機制

中圖分類號：D669.6文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2024）19-0019-04

Research on Social Participation Practice of the Elderly and Safeguard Mechanisms

— Taking Kunming City as an Example

Xu Qingqing

（Kunming University of Science and Technology Oxbridge College， Kunming 650206）

Abstract： Social participation is one of the important tasks put forward by active aging to cope with the global population challenge. Taking the concept of social participation as the research background， and taking the survey data of social participation practice of the elderly in Kunming as an example， analyzes from the dimension of characteristics of the elderly social participation practice. The results show that there are some problems in social participation of the elderly in Kunming， such as a lack of theoretical and institutional safeguards， a lack of legal safeguards for their employment rights and interests， and a lack of social participation ability. In this regard， the development of active aging should be promoted through four safeguard mechanisms： optimizing the policy system of social participation for the elderly， improving the construction of social participation platform for the elderly， clas_{3e9e7936d6f08d210ab6d451a52461994b5eb6ff19926e92906a95bb090d1dd5}sifying management and guiding the social participation work for the elderly， and optimizing the social participation ability and the environment for the elderly.

Keywords： active aging; social participation of the elderly; employment rights and interests; labor relations; safeguard mechanisms

世界衛(wèi)生組織在《積極老齡化：一個政策框架》的報告中指出，老年人社會參與是應(yīng)對人口老齡化的重點任務(wù)之一，這是一項權(quán)利，各國應(yīng)為老年人行使這一權(quán)利提供制度支持。本文界定的老年人社會參與是指老年人根據(jù)自己的意愿和需求，通過合法渠道參加的有組織的社會活動，并且在參與過程中，與他人或組織產(chǎn)生互動和交流的行為。主要包括政治參與、經(jīng)濟參與等正式參與方式，亦包括公益參與、家庭參與等非正式參與方式，既包括有償勞動，也包括無償勞動［1］。

近20年來，基于緊迫性與兜底性，我國老齡工作將“老有所養(yǎng)”置于首位進行頂層設(shè)計，各地出現(xiàn)將老齡問題逐步窄化的趨勢，如將老齡問題視為老年人問題，把老年人問題視為養(yǎng)老問題，把養(yǎng)老問題視為養(yǎng)老服務(wù)問題。中央“積極老齡觀”理念的提出，是在全過程、全領(lǐng)域、全生命周期對中國老齡化工作進行的構(gòu)架設(shè)計，隨著我國老齡化程度的加深與老齡事業(yè)的實踐推進，老齡問題必將進行全鏈條的拓展、深化和細(xì)化。自1996年《老年人權(quán)益保障法》頒布及后續(xù)三次修正，中國老齡政策從被動應(yīng)對向積極主動更迭，但各省市在實施“老有所為”國家戰(zhàn)略的過程中，仍未就“老年人社會參與”形成具體行動方案。本文現(xiàn)以昆明市為例，就老年人社會參與實踐考察與保障機制進行探討。

一、昆明市老年人社會參與實踐考察

第七次人口普查與《2023年昆明市常住人口主要數(shù)據(jù)公報》顯示，昆明市60歲及以上常住人口139.5萬人，占總?cè)丝诘?6.07%。其中65歲及以上人口為99.6萬人，占11.47%。與第六次全國人口普查相比，0至14歲人口比重下降0.52個百分點，15至59歲人口比重下降1.79個百分點，60歲及以上人口比重上升2.31個百分點，65歲及以上人口比重上升2.12個百分點。由此可見，昆明市老齡化呈現(xiàn)出基數(shù)大、增速快、高齡化、空巢化等特點。

基于官方數(shù)據(jù)，課題組對昆明市轄7個區(qū)的老年人進行調(diào)查（發(fā)放問卷452份，回收有效問卷281份），并對60歲以上老年人以面談、電話等方式進行個別訪談（面談21人，電話訪談16人）。調(diào)研顯示，87%老年人對“積極老齡化”與“社會參與”制度不了解，經(jīng)介紹后，93%老年人表示有參與意愿與需求，按意愿強度參與方式依次為：就業(yè)、文化娛樂、社區(qū)治理、參政議政。62%的受訪老人表示有就業(yè)需求與意愿，就業(yè)需求依次為：“補償型”（補貼生活費用）、“調(diào)劑型”（靈活就業(yè)調(diào)劑生活）、“價值型”（發(fā)揮專業(yè)價值）。已經(jīng)再就業(yè)老年人主要為60—65歲的低齡老人，以補償型就業(yè)需求為主，具有明顯的城鄉(xiāng)差異性，城鎮(zhèn)和農(nóng)村60歲至64歲的老年人就業(yè)比例分別為18.83%和46.11%，且受到年齡與技能的限制，多從事臨時工種。其中，71%的受訪老年人從事農(nóng)、牧、漁工作，或保潔、門衛(wèi)、收銀、維修等低技術(shù)簡單密集類崗位，依靠熟人介紹、線下招聘、勞務(wù)輸出等方式獲取工作；9.5%的老年人從事個體、自由職業(yè)；1.21%為專業(yè)技術(shù)人員再就業(yè)，通過原單位返聘或熟人介紹獲取工作。

在養(yǎng)老金短缺、彈性退休制度實施、社會勞動力供給失衡、老年人社會參與強烈的現(xiàn)實需求與龐大的既有事實背景下，老年人社會參與雖有制度宣示，卻未進入政府與公眾的實踐視野，老年人就業(yè)權(quán)益保障幾乎空白，隔代養(yǎng)育老人的“囚徒感”、數(shù)字社會帶來的隔離與淘汰、“老人是問題與負(fù)擔(dān)”擔(dān)憂等諸多表象，共同導(dǎo)致老年人心理生理健康受損與社會效能降低等問題。整體而言，昆明老年人積極老齡化意識不強，將社會參與視為個體化抉擇，強調(diào)個人責(zé)任與家庭風(fēng)險，對正式參與的就業(yè)需求強烈，對就業(yè)權(quán)益保障尤為關(guān)注。為此，我們需要在老齡化程度加深、養(yǎng)老服務(wù)已先行起步且具備一定基礎(chǔ)時，針對“老有所為”的要求，構(gòu)建“老年人社會參與”保障機制。

二、昆明市老年人社會參與保障機制評析

（一）昆明市老年人社會參與缺乏理論與制度保障

一是缺乏“老年人社會參與”的理論研究與實踐調(diào)研。首先，國內(nèi)老年人社會參與相關(guān)研究近年雖有加強，但就其概念與內(nèi)涵、分類標(biāo)準(zhǔn)、參與動機、影響因素、參與機制的有效性評估等而言呈現(xiàn)較大的差異性。其次，既有官方數(shù)據(jù)多依托人口、養(yǎng)老、就業(yè)、社會保障等大項，缺乏細(xì)致的專項調(diào)研。已有數(shù)據(jù)和事實因調(diào)研主體、方法、樣本的隨機性，尤其是調(diào)研對象的隱匿性等原因，無法提供全貌、客觀的數(shù)據(jù)支持。如課題組將老年人就業(yè)作為正式參與的調(diào)研重點，對臨時勞動力市場、建筑工地、餐飲后勤、綠化保潔等單位進行調(diào)研時，老年人、單位管理人員均保持謹(jǐn)慎，回收的有效問卷極少，以事后單獨面談或電話訪談為主。

二是缺乏系統(tǒng)性的政策制度指導(dǎo)。目前國家積極老齡化戰(zhàn)略處于初步探索階段，雖然國家及省、市級政府都將老年人社會參與納入規(guī)劃，但局限于養(yǎng)老、就業(yè)領(lǐng)域，政策、法律、規(guī)劃等各效力層級文本構(gòu)成的制度有效性不足，沒有考慮到老年人社會參與事關(guān)全領(lǐng)域、全生命周期，需要進行多維度的協(xié)同設(shè)計。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)在《昆明市養(yǎng)老服務(wù)促進條例》《昆明市促進養(yǎng)老托育服務(wù)體系發(fā)展整體解決方案》中，僅涉及老年人非正式社會參與的部分方式列舉，未見正式參與方式。

（二）昆明市老年人就業(yè)權(quán)益缺乏法律保障

年齡歧視是老年人就業(yè)權(quán)益保障的首要障礙，它將年齡作為唯一界分分配權(quán)利，對老年人在觀念認(rèn)知、情感態(tài)度、行為對待與制度安排等方面具有復(fù)雜結(jié)構(gòu)特點的本質(zhì)進行否定或存有系統(tǒng)性的偏見，否定了年齡組內(nèi)任何多樣性［2］。從我國《勞動法》第十二條、《就業(yè)促進法》第二十七、二十九、三十一條的規(guī)定來看，我國法律并未明確禁止年齡歧視，這是導(dǎo)致老年人難以獲得工作機會，部分老年人被排除于勞動者保護范圍不容忽視的原因。《勞動合同法》及其實施細(xì)則，最高人民法院發(fā)布的有關(guān)司法解釋明確以開始享受基本養(yǎng)老保險待遇或達到法定退休年齡作為勞動合同終止情形，勞動合同終止意味著老年勞動者與用人單位無法形成勞動關(guān)系，只能認(rèn)定勞務(wù)關(guān)系。工資定價隨意、工作時長與強度、無理由辭退、工傷認(rèn)定和處理等問題的存在，很大程度上影響著老年人就業(yè)的積極性。《關(guān)于執(zhí)行〈工傷保險條例〉若干問題的意見（二）》（人社部）、《最高人民法院行政審判庭關(guān)于超過法定退休年齡的進城務(wù)工農(nóng)民因工傷亡的，應(yīng)否適用〈工傷保險條例〉請示的答復(fù)》（最高院）、《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律問題的解釋（一）》（最高院）等相關(guān)文本對有關(guān)問題進行了答復(fù)，但在司法實踐中各地法院具體適用仍有不同。

2021年1月1日起施行的《昆明市老年人權(quán)益保護條例》將“老有所為”列入立法目標(biāo)，但在具體條款中，并未就老年人社會參與，尤其是正式參與中最主要的“就業(yè)權(quán)益保障”進行立法，該項滯后與空白導(dǎo)致老年人被排除在政府就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)與職業(yè)培訓(xùn)體系之外。勞動關(guān)系的認(rèn)定，直接關(guān)系到當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的劃分與法律干預(yù)程度。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，昆明市超過法定退休年齡的勞動者占比19.6%，超齡勞動者勞動關(guān)系認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在立法中未予以明確，現(xiàn)存立法有“用工開始”“達到法定退休年齡”“享受養(yǎng)老保險待遇”“享受基本養(yǎng)老保險待遇”四個標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)涉勞動關(guān)系與勞務(wù)關(guān)系的差異認(rèn)定。在司法適用時，法院面對相似的事實會選擇不同的裁判依據(jù)進行解釋，得出不同裁判結(jié)果，導(dǎo)致嚴(yán)重的法律適用分歧［3］。

（三）昆明市老年人社會參與能力不足

一是老年人對社會參與的方式、范圍、價值等基本內(nèi)容缺乏系統(tǒng)認(rèn)知，影響參與的主體性、多元性、有效性。昆明市老年人社會參與多為自發(fā)式、被動式，缺乏規(guī)劃與動態(tài)調(diào)整，導(dǎo)致老年人的經(jīng)驗與優(yōu)勢并未匹配或遷移到恰當(dāng)?shù)纳鐣⑴c中。

二是老年人職業(yè)教育保障不足。國家在《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃的通知》中提出，“要將老年教育納入終身教育體系，為有勞動意愿的老年人提供職業(yè)介紹、技能培訓(xùn)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)服務(wù)”。目前昆明老年教育統(tǒng)籌管理程度和水平都相對較低，昆明市老年大學(xué)提供的教育大多以興趣類、文化娛樂類課程為主，缺乏專項的法律法規(guī)、職業(yè)技能等培訓(xùn)。尤其針對老年人數(shù)字素養(yǎng)的培訓(xùn)，僅以網(wǎng)絡(luò)接入與簡單的電子產(chǎn)品使用作為目標(biāo)達成，無法消弭老年人與社會之間的“數(shù)字鴻溝”。

三、完善昆明市老年人社會參與保障機制的建議

（一）健全老年人社會參與政策制度

其一，按照“積極老齡化”理念，清查、調(diào)整與積極老齡化理念沖突、不利于老年人社會參與的現(xiàn)有政策措施。

其二，出臺促進老年人社會參與的措施、方案或意見。組織開展細(xì)致的專項調(diào)研，根據(jù)昆明市老年人社會參與特征，發(fā)布促進社會參與的針對性措施。在現(xiàn)有就業(yè)平臺信息基礎(chǔ)上，增加老年人社會參與監(jiān)測指標(biāo)，動態(tài)掌握轄區(qū)老年人社會參與基本狀況，為科學(xué)研判社會參與情況提供信息支持。

其三，著眼圍繞老年人就業(yè)權(quán)益，在不違反上位法的背景下，就老年人就業(yè)相關(guān)的勞動合同、勞務(wù)合同、雇傭合同、工傷認(rèn)定與保險、勞動時長、最低勞動保障、勞動場所適老化改造等事宜給出指導(dǎo)性意見。建議參考《江蘇省勞動人事爭議疑難問題研討會紀(jì)要》形成地方經(jīng)驗，尤其針對超齡勞動者勞動關(guān)系的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，需要結(jié)合新型人口資源與勞動關(guān)系多元特征，梳理司法適用情況，明確以《勞動合同法》中“享受基本養(yǎng)老保險待遇”（僅指職工養(yǎng)老保險待遇，不包括城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險）為標(biāo)準(zhǔn)，彌合法律適用分歧，保障老年人就業(yè)權(quán)益［4］。

（二）加強老年人社會參與平臺建設(shè)

線上依托昆明市健康養(yǎng)老信息化服務(wù)中心，設(shè)立老年人才庫，及時發(fā)布老年人求職信息，對老年人非正式類社會參與項目進行備案登記；線下依托各行政區(qū)街道綜合養(yǎng)老服務(wù)中心，對轄區(qū)內(nèi)有意愿社會參與的老年人進行信息收集、意愿與能力評估。對轄區(qū)內(nèi)有意愿接受老年人社會參與的企事業(yè)單位、社會團體等進行登記備案，就老年人社會參與的崗位要求、工作內(nèi)容、技能評估、工作時間與地點、報酬與待遇等基本信息進行匹配對接，消除信息不對稱，促進相關(guān)工作落實。

（三）分類管理指導(dǎo)老年人社會參與工作

區(qū)分正式社會參與和非正式社會參與，列舉項目清單，進行合理配置、分類指導(dǎo)。

正式參與以經(jīng)濟參與、老年人就業(yè)為主，根據(jù)調(diào)研分為三類。第一類為專業(yè)技術(shù)類人力資源。根據(jù)云南省產(chǎn)業(yè)布局，重點開發(fā)緊缺型老年專業(yè)技術(shù)人才。如2023年8月，教育部等十部門發(fā)布《國家銀齡教師行動計劃》，昆明市可以此為契機，總結(jié)“中小學(xué)銀齡講學(xué)計劃”和“高校銀齡教師支援西部計劃”的試點經(jīng)驗，對標(biāo)國家文件制定方案，組織昆明市銀齡教師支教支研，促進社會參與。第二類為普通老年人力資源。培養(yǎng)老年人社會參與意識與能力，將老年人能力評估適用場景拓展至社會參與，為有就業(yè)意愿和能力的勞動者提供就業(yè)信息，構(gòu)建集開發(fā)、推介、評估、培訓(xùn)、反饋、保障于一體的就業(yè)服務(wù)平臺，做好就業(yè)類社會參與的信息服務(wù)與勞動權(quán)益保障工作。第三類為保障性老年人力資源，其社會參與能力相對較弱，就業(yè)以生計保障為主。在積極完善養(yǎng)老保險體系的同時，給予其自謀生計的就業(yè)保障與優(yōu)惠政策。政府可開發(fā)政策性就業(yè)崗位，提供技能培訓(xùn)、就業(yè)幫扶與用工風(fēng)險防護，著重強調(diào)工作形式、工時休假、安全健康、解雇等勞動權(quán)益保障［5］。

非正式參與以公益參與為主。首先，根據(jù)昆明市老年人才優(yōu)勢，設(shè)計老年人公益志愿服務(wù)品牌，樹立昆明老年人志愿服務(wù)示范崗。在志愿服務(wù)類別里，昆明市已有老年人社會參與的實踐和經(jīng)驗，比如昆明市公安局銀霞志愿者服務(wù)隊、安寧市老年大學(xué)志愿服務(wù)品牌、盤龍區(qū)老年雷鋒志愿理發(fā)服務(wù)隊、春城退役軍人志愿服務(wù)等，都已成為老年人社會參與志愿品牌。其次，在社區(qū)治理、文化建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、非遺傳承、普法宣傳、糾紛解決等方面，亦需要發(fā)揮老年人的優(yōu)勢特長，探索方法，推廣經(jīng)驗。比如，晉寧區(qū)夕陽彝族鄉(xiāng)在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，根據(jù)歷史與現(xiàn)狀，挖掘評估資源優(yōu)勢，以新鄉(xiāng)賢為引導(dǎo)、以老年人為主體發(fā)展民族旅游、非遺傳承，取得一定的效果。

（四）優(yōu)化老年人社會參與能力與環(huán)境

一是建立分級分類老年職業(yè)教育培訓(xùn)體系。構(gòu)建以老年大學(xué)為主體、公共服務(wù)平臺為支撐、高校和職業(yè)院校為輔助、社會培訓(xùn)力量為補充的老年職業(yè)培訓(xùn)體系，明確將老年就業(yè)規(guī)劃與技能培訓(xùn)作為老年大學(xué)重要職能與培訓(xùn)任務(wù)。對昆明市適合老年人社會參與的重點領(lǐng)域進行布局與設(shè)計，優(yōu)化教學(xué)內(nèi)容，探索恰當(dāng)?shù)慕虒W(xué)方式，開發(fā)市場需求與老年就業(yè)特征匹配的“菜單式”培訓(xùn)體系，提升老年人的職業(yè)技能水平。

二是鼓勵老年友好型企業(yè)發(fā)展。在社會服務(wù)、城市治理、市民生活等崗位支持老年人靈活就業(yè)。對聘用年長者的企業(yè)實施激勵，如以稅收優(yōu)惠、社保補貼、資金獎勵、培訓(xùn)補貼等方式鼓勵企業(yè)為老年人創(chuàng)造就業(yè)機會。同時，聘用老年人就業(yè)的企業(yè)，必須對工作場景進行必要的適老化改造，安裝防滑防摔設(shè)備。

三是樹立全社會認(rèn)同老年人社會參與意識。利用傳媒大力倡導(dǎo)“老有所為”的積極老齡化理念，消除老年人社會參與的誤區(qū)與偏見，傳達老年人社會參與的優(yōu)勢與價值，提升政府、市場、社會、家庭、個人對于老年人社會參與重要性的認(rèn)同感，落實積極老齡化的主要工作，提高昆明市老年人社會參與水平。

四、結(jié)語

作為積極老齡化戰(zhàn)略下的重要內(nèi)容，“老有所為”的實現(xiàn)不能僅依靠口號式的倡導(dǎo)，老年人社會參與理論的完善、各類精細(xì)的調(diào)查研究，針對老年人社會參與特征分類形成地方方案等都待推進。面對現(xiàn)實中大量老年人仍在就業(yè)的現(xiàn)實，我們無法一邊等待現(xiàn)行養(yǎng)老保險與養(yǎng)老服務(wù)體系健全，一邊無視老年人就業(yè)保障的急迫需求，老年人社會參與保障機制的體系化構(gòu)造，應(yīng)以超齡勞動者就業(yè)權(quán)益保障為關(guān)鍵，以勞動關(guān)系認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的明確為突破口，持續(xù)推動積極老齡化戰(zhàn)略實施。

參考文獻：

［1］肖金明.老年人社會參與政策與法律研究［M］.濟南：山東大學(xué)出版社，2015：23-29.

［2］孟現(xiàn)玉.積極老齡化視域下促進老年人就業(yè)的法治路徑［J］.交大法學(xué)，2024（2）：117-131.

［3］馮彥君，顧男飛.積極老齡化戰(zhàn)略的勞動法實現(xiàn)機制［J］.理論與改革，2024（3）：140-153.

［4］艾琳.老齡化背景下反就業(yè)年齡歧視的法律規(guī)制［J］.吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2021（4）：36-44，234-235.

［5］伍小蘭，羅曉暉，鐘衛(wèi)，等.我國積極健康老齡化的現(xiàn)狀評估與政策意涵［J］.衛(wèi)生經(jīng)濟研究，2024（5）：1-4.

作者簡介：許青青（1982—），女，漢族，云南曲靖人，昆明理工大學(xué)津橋?qū)W院副教授，研究方向為知識產(chǎn)權(quán)法、民商法、社會服務(wù)等。

（責(zé)任編輯：朱希良）