復雜適應系統理論視角下的政府數智化治理轉型研究

摘要：數字政府治理系統和復雜適應系統具有內在統一性，運用復雜適應系統理論指導政府數智化治理轉型具有重要的理論和現實意義。通過對復雜適應系統理論和數字政府治理的復雜性系統特征分析，明確二者統一性。文章通過數智化概念的詮釋，明確政府數智化轉型的內涵和重要性，闡述復雜適應系統理論對于政府數字化治理轉型的啟示，并從主體、客體、機制、過程和目標構建政府數智化治理轉型的路徑，從而有效推動數字政府實現整體協同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠的社會價值目標。

關鍵詞：復雜適應系統理論（CAS）;數智化;數字政府;政府治理

中圖分類號：G201 文獻標志碼：A文獻標志碼

0 引言

“十四五”規劃綱要強調將數字技術的廣泛應用與政府管理服務相結合，推動政府治理流程再造和治理模式優化，明確提出要建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段，加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化與智能化水平［1］。數字政府治理具有復雜適應系統特性，運用復雜適應系統理論指導政府數智化治理轉型，克服目前數字政府治理中存在的問題和缺陷，增強政府的數字化、智能化治理能力，具有重要的理論和現實意義。理論層面旨在探索復雜適應系統理論在政府數智化治理轉型中的應用，豐富了復雜性治理研究內容。現實層面旨在推動數字政府實現整體協同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠的社會價值目標，進而推動民生、社會和國家發展，加快實現國家治理體系和治理現代化進程。

1 復雜適應系統理論與復雜性政府治理

1.1 復雜適應系統理論概述

系統科學的發展在經歷了20世紀40年代的“老三論”（控制論、信息論、一般系統論）和20世紀60年代的“新三論”（耗散結構理論、突變論、協同論）兩個階段后，到20世紀90年代進入了第3個階段——復雜系統論。其中最著名的是1994年美國圣塔菲研究所約·H·霍蘭德（John H. Holland）教授提出的復雜適應系統（CAS）理論，成為當前復雜性與系統科學研究方向的代表性理論。

復雜適應系統理論被廣泛接受的基本思想是：系統中的個體是具有適應能力的主體，具有自身目的性、主動性、適應性和活動力，可在與系統環境或其他主體長期交互作用中“學習”與“積累經驗”，并據此所學“經驗”改變自身結構及其行為方式。與系統環境或其他主體的交互作用即具有適應性的內在含義，它在改變系統個體自身的同時也改變著系統環境，從而構成系統發展進化的基本動因，并派生出整個系統演變或進化的各種現象［2］。

主體是復雜適應系統理論的核心概念，為了闡明這一核心概念，該理論提出了7個有助于理解適應性和系統演化的基本點（或基本概念）：聚集、非線性、流、多樣性4個特性和標識、內部模型、積木等3個機制［2］。復雜適應系統主體所具備的多層次性、適應性，與環境之間的不斷交互性和不斷發展與演變的特點就充分表現在上述7個基本點中。

1.2 數字政府治理的復雜性系統特征分析

數字政府治理系統和復雜適應系統具有內在統一性。數字政府治理涉及的不僅是政府內部的人力、物力和信息資源，而且還包括一系列廣泛復雜的社會治理資源外部環境與內部要素的交互作用，彼此形成一個動態、開放和交互的有機系統。數字政府治理系統作為復雜適應系統的復雜性特征體現，包括聚集性、非線性、流、多樣性等特有屬性。首先，就聚集性而言，數字政府治理活動在眾多相對獨立又緊密聯系的治理主體結構體系中開展，主體結構構成單元包括各級政府機構、企業組織和個人，圍繞同一治理目標聚集在一起展開治理行為，且這種行為具有智能體特性和主觀能動性，能夠根據環境變化、各主體間信息共享和交流方式進行主動調節。其次，就非線性而言，各治理主體縱橫交錯形成的水平復雜性和垂直復雜性關系以及治理系統內主體、資源、外界環境等不確定因素的影響rEv4pRYiBYPwQO8JerJ1XA==，使得治理系統保障運行機制不斷調整以適應外部環境，也就導致數字政府治理呈現出非線性狀態，根據不同條件采取不同的治理應對措施。再次，就流的性質而言，數字政府治理系統本身涉及多種流，如大數據、人員、技術、資金、服務等，系統主體與其他主體或環境間存在各類物質流、能量流和信息流，其渠道暢通程度和周轉速度對系統演化進程有直接影響。最后，就多樣性而言，數字政府治理主體由各級政府管理部門、政府業務部門、企業、市場、用戶等多利益相關主體構成，各治理主體自身擁有能力、資源都不相同，與其他治理主體形成互聯互通、優勢互補的狀態，通過彼此交互、協同聯動方式最終提升治理整體效能。

2 數字政府治理中的數智化轉型議題重要性闡述

2.1 數智化的內涵

數智化最初用來解釋“數字智商”，2015年由北京大學“知本財團”課題組的思索引擎報告定義。數智化是數字智慧化與智慧數字化的合成，通過加入人的智慧增進大數據效用，運用數字技術管理人的智慧，從而解放勞動力［3］。李璨 ［4］也認為數智化是數字化與智慧化的結合體，屬于數字技術應用，數字化是智慧化的前提和基礎。2019年阿里巴巴總裁將數智化定義為數字化向智能化轉型的過程，應用于企業轉型升級研究中［3］。也有觀點認為數智化是運用數字技術和智能算法，對組織的業務流程、運營模式、決策機制等進行全面升級和創新，以實現更高效、智能、精準地運行［5］。

畢馬威和阿里云研究中心認為企業數智化轉型是以消費者為中心，通過基礎設施云化、觸點數字化、業務在線化、運營數據化和決策智能化賦能產業全鏈路價值重構［6］。陽鎮等［7］認為數智化是新技術革命帶來的生產經營方式變革，是數字化技術和智能化技術賦能傳統產業產生的新價值創造模式。莫馳等［8］認為通過數字化、網絡化、智能化三階段實現企業數智化轉型。《數據智能白皮書》指出，數智化轉型的核心是數據智能的應用，強調從數據中提取有價值的信息知識，構建智能算法和模型，推動決策和行動［9］。馬闖［10］認為數智化融合了數字化和智能化的雙重特性，推動城市治理更加“智慧”。基于以上論點，筆者認為數智化基于兩條治理轉型邏輯主線：數據智能技術+數字業務轉型。

2.2 數智化轉型成為數字政府治理的重要議題

2024政府工作報告提出加快數字政府建設，提出加快發展新質生產力，深化大數據、人工智能等研發應用，開展“人工智能+”行動［11］。數字政府需要加大對人工智能技術的研發投入，加強人工智能技術創新、全形態數據、跨界人才等各類資源的儲備和開發力度，從整體促進數字政府高質量發展和結構轉型升級。尤其隨著生成式大語言模型應用效果的躍遷式提升，人工智能對于數字政府治理各領域將不可或缺，進而成為數據資源價值釋放的主要路徑，助推政府數智化治理轉型［9］。

政府數智化治理轉型是一個顛覆性治理創新過程。理念上挖掘智慧管理創新力，要注重以人為中心的管理思維，以靈活、敏捷、動態、協調的治理方式實現政府數智化治理轉型目標［12］；技術上要打造數據智能創新力，運用大數據、人工智能和云計算等技術智能地分析和處理數據，體現數據管理、數據分析和數據決策的智能化水平及社會價值創造水平，實現技術在更高維度和更深業務層次上的創新［9］；服務上要體現數字業務創新力，打通政府各環節的數據流通渠道，優化政府業務流程的同時拓展政府組織邊界，實現政府業務價值創造的新模式，為公眾提供更加個性化、精準和智慧的服務［8］。如何以數智化推動數字政府治理轉型進而推進中國式治理現代化，成為數字政府治理領域的重要發展議題。

3 復雜適應系統理論對政府數智化治理轉型的啟示

數字政府治理是一個不斷成長、動態變化的復雜有機進程，運用復雜適應系統理論指導政府的數智化轉型，就是通過復雜適應系統的非線性交互、開放性和智能體的自治性、自組織和自適應等諸多特性作用，作用于政府的數智化轉型過程。聚焦當前數字政府建設，主要運用大數據、人工智能技術，實現政府的數字化業務流程優化以及管理和服務模式創新，進而推進政府數字化、智能化治理進程，最終實現整體協同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠的價值目標［13］。具體體現在以下幾個方面。

3.1 整體協同推進政府組織的數智化結構轉型

數字政府治理系統由大量的、相互作用的異質單元構成，構成各層級政府部門主體之間、政府部門主體與資源環境之間的非線性交互作用，不斷產生復雜適應行為。政府通過整合內外部大數據、智能技術、人員等各類資源環境共同形成一個多主體聯合行動的、完整的系統行為，通過這種自組織作用向更高級的有序化發展過程中，涌現獨特的整體行為與特征，特別是整體交互、協同聯動的“學習”行為，積累經驗與知識，不斷調整和適應外界的環境影響。這導致政府部門的縱向治理結構、橫向治理結構以及互動關系發生深刻變化，變革波及整個數字政府治理領域，從而對經濟、社會、民生、生態領域產生重大影響，整體協同推進政府組織結構變革優化和系統功能智能化。

3.2 高效開放推進政府業務流程的數智化管理轉型

數字政府治理系統是一個開放的系統，存在大量反饋和非線性特征，復雜系統單元的相互影響作用是非線性的，具有廣泛影響。數字政府治理系統與外部相互關聯、相互作用，系統與外部環境是統一的，包括大數據、人員、資金、智能技術等頻繁流動和協作活動，通過相關領域、業務數據的縱向層級聯結、共享、開放，形成數據集，再逐步實現橫向跨業務聯通、共享和開放，最終形成政府部門全業務域數據便捷、無障礙、安全流動的網狀結構，能夠最大限度發揮治理主體的力量和相互作用力。隨著數據匯聚、存算、管理、開發、利用和安全技術等快速向智能化升級，相應業務環節的生產效率也得到大幅提升，不斷挖掘高價值數據和提供高質量服務。聯結聯通、開放、共享是系統業務數據流動的重要環節，政府只有最大限度開放和共享數據、簡政放權和業務流程優化，才能實現信任、合作和互惠的多主體、多中心高效智能化治理，成為真正意義上的開放型政府和服務型政府。

3.3 精準普惠推進政府服務的數智化模式轉型

數字政府治理的每一個構成單元都可以看作一個智能體，具有自主性、相互作用、自適應等特性。數字政府治理的智能性體現在自主的學習、自治和關聯，具有很大的自主性，這不僅體現在中央與地方上下層級的關系處理上，信息交流全方位、立體和多層次溝通，而不是嚴格的等級式行政命令，而且也表現在治理工具的選擇上，將最先進的數據智能、生成式人工智能技術廣泛應用于各種治理場景，提供個性定制、智能精準的管理和服務，通過技術應用發展倒逼政府治理結構調整、優化和轉型。數字政府治理的相互作用性，可以通過有效的數字化、智能化治理，使政府組織在動態復雜的環境中迅速做出反應，滿足公眾不斷變化的需求，提升數智驅動的政府運行一體化敏捷響應和動態優化能力，確保政府管理和服務數字化、場景化和柔性化高效運行。數字政府治理具有自適應特性，在政府、市場和社會三者相互制約的整體作用下，存在不同適應性主體間的價值博弈，數字政府動態地重組以適應不同的需求，數據市場、數據開發商、數據專家、數據用戶等利益相關者不斷成長和取得話語權，推動數字政府治理自下而上地漸進式優化和轉型，這種模式的最終理想狀態就是實現公平普惠。

4 復雜適應系統理論視角下的政府數智化治理轉型路徑構建

政府數智化治理轉型要以國家發展政策為導向，做好頂層制度規劃，加強運用大數據、智能化分析和決策手段，深度融合政府數字化業務場景和優化業務流程，推動政府智能化管理和服務模式創新。以下分別從組織結構、業務流程和服務模式轉型三方面考慮。

一是組織結構轉型方面，建立由政府數字化治理工作領導小組、各級政府部門工作小組、企業、市場、治理專家委員會等組成的政產學研用數字化治理協同創新體。政府數字化治理工作小組通常由大數據管理局、大數據中心、數字化發展局等部門擔任，統籌指揮和協調政府大數據治理與利用工作；各級政府部門強化數字化管理職責，明確數據歸集、共享、開放、應用、安全、存儲、歸檔等責任分工，加強參與數字化政府建設和運營企業的規范管理，促進市場的協同監管能力；成立由政府、企業、研究機構、高校等組成的治理專家委員會，發揮數字化指導監督和教育培訓職能。從組織結構層面打造數字化敏捷治理領導力，建立健全數字政府部門治理統籌、業務、資源、運行一體化協同保障機制，重點關注和協同推進數字政府治理中的全局性、戰略性和前瞻性問題，形成高效授權和數字化賦能的治理工作領導層級，逐層級貫徹落實，跨部門靈活協作。同時打造敏捷型數字化人才隊伍培育生態和能力提升體系，設立數字化人才崗位和培訓制度，配備相應的激勵機制，績效考核、薪酬和激勵晉升制度，提升數字化治理思維、技能和素養水平，確保政府管理和服務數字化、場景化和柔性化運行。

二是業務流程轉型方面，以數字技術深化數據、系統、平臺、應用和生態等業務資源協同創新，優化用戶為中心的政府服務流程。通過數據整合、匯聚實行“一數一源一標準”的清單化管理，滿足數據按需共享、雙向共享和精準共享需求；通過統籌推進各行業領域的政務應用系統、多源決策信息資源系統以及行政管理許可、審批和監管等業務信息系統的集約化建設，實現系統互聯互通、協同聯動；提升和發揮數據共享交換平臺、一體化政務服務平臺、綜合管理信息平臺的保障作用，促進政府標準規范、協同高效運行。推進政府大數據的共享協調機制以及跨層級、跨部門、跨地域的協同聯動機制和安全技術保障機制，明確責權利關系，提升統籌協調和服務管理水平；優化參與政府信息化建設和運營企業的規范管理機制，確保政務系統和數據安全管理邊界清晰、職責明確、責任落實；以數字技術深化“證照分離”改革、“一業一證”等簡化審批程序，優化用戶為中心的政府服務流程。強化政府大數據全生命周期管理，推進民生數據全鏈條全流程治理和市場領域全主體、全流程、全鏈條治理及應用。

三是服務模式轉型方面，建立健全數字政府建設的動態治理機制和能力，以數智化創新實踐驅動服務模式創新。戰略層統籌推進技術、業務和數據等各資源要素融合，提升跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務協同能力，做好數智化治理改革與政府規劃的銜接和推進。規則層建立全國標準統一、動態管理的政務數據目錄，實現大數據資源、監管、服務事項目錄清單的動態化管理，構建科學規范的制度規則體系，實行政務服務線上線下標準統一。行為層要建立健全全局一盤棋統籌機制和部門領導協調機制，提出具體的協同共享關鍵指標，統籌規劃、責任明確和有序推進數字化治理工作。能力層要以行政管理信息系統推動各類行政權力事項網上運行和動態管理，提升數字化協同履職能力；以數據智能技術動態感知經濟運行、社會態勢，輔助科學決策和及時回應群眾關切問題，提升數智驅動的政府運行一體化敏捷響應、分析和動態優化能力；開展“最多跑一次”“接訴即辦”“秒批秒辦”“跨區域通辦”等創新服務實踐，提升政務服務和監管效能，推動政府數智化服務模式創新。

基于上述論述，筆者從主體、客體、機制、過程和目標5方面構建政府數智化治理轉型路徑，如圖1所示。

5 結論

政府數智化轉型是一個循序漸進的發展過程，而人工智能時代的到來和數據智能技術的興起給政府數智化治理帶來全新的技術和理念，同時也對數字政府建設提出了新的挑戰和任務。數字政府治理作為動態變化的復雜適應系統，通過新興數字化技術、數據智能技術作用于政府組織結構、業務流程和服務模式，從主體、客體、機制、過程和目標5個層面形成政府數智化轉型路徑。政府數智化治理轉型歸根到底是以人民為中心，推動數字政府建設，推動數字經濟和數字社會發展。我國政府應當順應時代技術浪潮，運用人工智能疊加數字政府業務場景應用，發揮新質生產力作用，加快提高政府數智化治理轉型的能力和水平，為廣大公眾提供高質量服務，推動國家治理現代化進程。

參考文獻

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（編輯 李春燕編輯）

Research on the digital governance transformation of government from the perspective of complex adaptive systems theory

ZHANG Yujie， ZHAO Qingling*

（Library， Beijing Union University， Beijing 100101， China）

Abstract： The digital government governance system and complex adaptive system have inherent unity， and the application of complex adaptive system theory to guide the digital governance transformation of the government has important theoretical and practical significance. By analyzing the complexity system characteristics of complex adaptive system theory and digital government governance， the paper clarified the unity between them. Through the inl/oel117F8w7m1+ghk/lqw==terpretation of the concept of digitalization， the paper clarifies the connotation and importance of government digitalization transformation， elaborates on the enlightenment of complex adaptive system theory for government digitalization governance transformation， and constructs a path for government digitalization governance transformation from the perspectives of subject， object， mechanism， process， and goal， effectively promoting digital government to achieve the social value goals of overall coordination， agility， efficiency， intelligence， precision， openness， transparency， fairness， and inclusiveness.

Key words： complex adaptive system theory（CAS）; digitalization; digital government; government governance