鄉(xiāng)村振興背景下海南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)存問題及其對策建議

摘要 自海南省加快推進自貿(mào)港建設以來，全省對于如何實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn)進行了多樣化的探索，主要從提高現(xiàn)有土地利用率、提升農(nóng)民收入以及促進海南農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)全面升級等方面入手。對海南省土地交易現(xiàn)象進行研究，發(fā)現(xiàn)當前海南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在產(chǎn)權(quán)模糊、流通率較低、交易方式略為單一、流轉(zhuǎn)交易程序不規(guī)范等問題。一定程度上，這些問題已經(jīng)阻擋了海南農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，甚至鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的執(zhí)行。最后，從政府服務、監(jiān)督、措施和宣傳等四個方面提出了解決這些問題的途徑。

關(guān)鍵詞 土地流轉(zhuǎn)；規(guī)模化經(jīng)驗；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

中圖分類號 F 301.2 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2024）20-0254-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.20.061

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Existing Problems and Countermeasures of Rural Land Transfer in Hainan Province Under the Background of Rural Revitalization

WU Dan ZHAO Xin2

（1.School of Economics and Management， Hainan Normal University/Key Laboratory of Ecological Civilization and Land Sea Coordinated Development， Hainan Province， Haikou， Hainan 571158; 2.School of Economics and Management， Hubei University of Technology， Wuhan， Hubei 430068）

Abstract Hainan Province has vigorously pushed forward with the development of free trade ports， resulting in a variety of investigative approaches towards successfully transferring rural land contract management rights. These efforts are rooted in objectives such as enhancing the utilisation of available land， augmenting farmers’ earnings， and fostering a thorough redevelopment of the agricultural industry in Hainan. This piece delves into the analysis of the current landscape of land transfers in Hainan Province. The study found that there are problems in the transfer of rural land contract management rights in Hainan Province， such as unclear property rights， low land transfer rate， single transfer methods， and non-standard transfer procedures.The challenges being faced are somewhat stunting the growth of Hainan’s rural economy， and even the execution of strategies aimed at rural revitalization. Finally， corresponding solutions are proposed from four aspects： government services， supervision， measures， and publicity.

Key words Land transfer;Experience in scaling up;Agricultural modernization

2018—2023年中央一號文件將土地改革作為強化農(nóng)業(yè)支撐的重要途徑，土地流轉(zhuǎn)政策和規(guī)范化使用等問題一直深受重視［1］。確保農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)有效流通，不只是提升土地運用效率和農(nóng)民收益的重要途徑，同時也將有益于海南農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)全面更新，還可以增強農(nóng)村經(jīng)濟的創(chuàng)新性，這對海南社會經(jīng)濟發(fā)展和加速自由貿(mào)易港的構(gòu)建起著關(guān)鍵作用，也有助于推進農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化改革［2］。目前國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)決定因素的研究主要集中在農(nóng)戶的個人和家庭特征、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特征、產(chǎn)權(quán)和地權(quán)的穩(wěn)定性、農(nóng)地的社會保障功能、農(nóng)村基礎設施、自身資源稟賦、職業(yè)分化和經(jīng)濟分化程度、家庭農(nóng)業(yè)收入等方面。具體地，人力資本積累是影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要因素。性別、年齡、教育年限、健康狀況、職業(yè)等指標都是影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的因素［3］。農(nóng)戶家庭所擁有的耕地面積、人口結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、勞動力內(nèi)部分工等因素均對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生影響［4-5］。有研究發(fā)現(xiàn)土地的社會保障功能會制約土地流轉(zhuǎn)［6-7］，然而近年來隨著非農(nóng)收入的提高和農(nóng)村社會保障體系的完善，土地的社會保障功能對土地流轉(zhuǎn)的制約作用在逐步減弱［8］。

同樣，土地流轉(zhuǎn)過程中遇到的問題也不少，比如缺乏健全的管理制度，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，流通主體錯位，土地特性易變，土地收益分配不均，還有經(jīng)常出現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)爭議等［9-10］。查閱相關(guān)文獻后發(fā)現(xiàn)，針對海南省的土地流轉(zhuǎn)問題的研究并不多。如焦鵬等［6］提倡從農(nóng)地“三權(quán)分置”的視角進行研究，建議提升農(nóng)戶的承包實力，規(guī)范流轉(zhuǎn)制度，完善流轉(zhuǎn)服務系統(tǒng)等解決措施。海南省作為一個具有熱帶農(nóng)業(yè)特色的省份，在鄉(xiāng)村振興背景下，研究農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題無論在理論上還是實際意義上都具有極大價值。

1 全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析及政策措施

根據(jù)2016年實施的海南省第三次農(nóng)業(yè)普查成果，2016年底全省共確權(quán)農(nóng)村土地126.06萬hm2，其中確權(quán)耕地41.52萬hm2。全省實現(xiàn)農(nóng)村土地流出3.77萬hm2，流入4.05萬hm2；流轉(zhuǎn)價格300～49 500元/（hm2·a），流轉(zhuǎn)期限3個月至30年。為了加速推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)，省政府近年來相繼出臺了《關(guān)于加強工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的通知》等一系列政策文件，這些政策有效地減低了土地流轉(zhuǎn)的風險，激活了土地經(jīng)營權(quán)，并提高了全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的組織化和規(guī)范化程度。

2 當前海南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的突出問題

2.1 土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)仍不夠清晰

雖然全省土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)覆蓋率穩(wěn)步提高，但仍有少數(shù)地方存在“一地多包”“一地多證”等問題，還有一些市縣存在土地界限不清、農(nóng)民侵占國有后備土地等歷史遺留問題，造成農(nóng)戶與農(nóng)戶、農(nóng)戶與村集體之間土地糾紛爭議較多。另外，大量“開荒地”權(quán)屬不清，無法進行確權(quán)登記，而村集體回收“開荒地”使用權(quán)也受到農(nóng)戶阻礙。

2.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不夠順暢

2.2.1 流轉(zhuǎn)率偏低。對比種糧大省如河南，根據(jù)河南省國土資源廳2019年數(shù)據(jù)，全省累計流轉(zhuǎn)土地面積達1 086.67億hm2，在全省農(nóng)村土地面積的占比為37.2%。反觀海南，根據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，實現(xiàn)流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地分別僅占確權(quán)面積的3.0%和3.2%。土地碎片化嚴重影響熱帶特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。且由于地塊分散、村民訴求不一，高標準農(nóng)田建設項目無法覆蓋到所有水田，造成一些農(nóng)田基礎設施建設長期“欠賬”，農(nóng)業(yè)種植效益低下。

2.2.2土地流轉(zhuǎn)程序亟待規(guī)范。村民將承包的集體土地視為“祖宗地”，村級組織在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的“話語權(quán)”不大，土地流轉(zhuǎn)的程序隨意性較強。當前，土地流轉(zhuǎn)的主要形式是農(nóng)民與業(yè)主之間自愿自發(fā)的行為，甚至有些偏遠地方的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)只是通過口頭形式達成。雖然有些簽了流轉(zhuǎn)合同，但由于合同約定事項不明確，甚至發(fā)生個別流入方擅自改變土地用途、損毀農(nóng)田基礎設施的行為。一些村民搶租圈地，通過事先與農(nóng)戶議好價格，或者低價把農(nóng)戶的土地以租下來，再轉(zhuǎn)包給企業(yè)，賺取高額差價。一些流入方在未經(jīng)承包農(nóng)戶許可的情況下，擅自將租賃土地層層轉(zhuǎn)包、從中牟利。部分土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體的資格不符合規(guī)定，可能是由于集體經(jīng)濟實體將國有土地視為集體土地來進行流轉(zhuǎn)，可能是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟實體或者村集體聯(lián)社把村民小組的土地視為自己的土地進行流轉(zhuǎn)，也可能是集體經(jīng)濟實體將其他經(jīng)濟實體的土地視為自己的土地以進行流轉(zhuǎn)。

2.2.3土地流轉(zhuǎn)“三過”問題較為突出。20世紀80、90年代，海南一些西部市縣的農(nóng)村基層自治組織大面積、長時間發(fā)包土地，存在明顯的租期過長、面積過大、價格過低等“三過”問題。相較于如今的地價而言，當年的發(fā)包人較難享受到因土地增值而帶來的收益。

2.3 土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管服務不到位

2.3.1土地流轉(zhuǎn)市場不完善。目前各地仍以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓2種傳統(tǒng)方式為主，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)》中新確立的入股、抵押等方式尚未推廣適用。流轉(zhuǎn)只是農(nóng)戶之間的封閉交易，導致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏活力。由于分享規(guī)模化和集約化生產(chǎn)經(jīng)營效果的分配機制不完善，以及分享土地價值增長的市場價格機制的欠缺，因此農(nóng)民的長期利益難以得到有效保障。還有關(guān)于市場流轉(zhuǎn)信息不暢通的問題，主要包括以下幾方面：首先，缺乏權(quán)威的信息發(fā)布平臺供人們查詢土地流轉(zhuǎn)情況，以至于供應和需求方的信息交流不暢；其次，服務平臺的指導體系不完備，土地流轉(zhuǎn)中介服務組織不足，供求雙方信息交流和協(xié)調(diào)制度也并未健全；再次，由于缺乏中介服務平臺，導致供應和需求方的信息交換和溝通不及時，進而降低了土地流轉(zhuǎn)的市場化水平；最后，規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)操作程序、合同簽署和簽證流程還未完全建立，這常常會導致糾紛和爭端。

2.3.2中介組織無序介入。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，流入方通常愿意尋找熟悉情況的“中介人”為其辦理丈量田土、調(diào)解糾紛、維護治安等事宜。“中介人”大多由村里威望較高的村民、致富能人充當，雖然能在一定程度上加快土地流轉(zhuǎn)速度，但由于缺乏監(jiān)管，引發(fā)不少問題，如個別“中介人”利用所掌握的優(yōu)良土地資源大幅抬高土地租金，擾亂流轉(zhuǎn)市場秩序；一些“中介人”為了獲取高額中介費，傾向于引入對土壤破壞較大的短期種植產(chǎn)業(yè)，造成部分土地一次性流轉(zhuǎn)后被丟荒棄耕。

2.3.3監(jiān)管主體職責缺失。土地管理涉及農(nóng)林業(yè)與自然資源等諸多職能部門，監(jiān)管部門職能交叉，造成對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管力度不夠。具體包括：相關(guān)部門對工商企業(yè)進農(nóng)村的相關(guān)條件監(jiān)管力度不足，如對主體資質(zhì)、資金用途、項目是否合理、資金是否充裕、環(huán)境評價等方面缺乏統(tǒng)一標準；對流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)帶來的技術(shù)風險等問題防控力度不夠；對違規(guī)行為的處置力度不夠，對農(nóng)戶、企業(yè)擅自改變承包土地用途的行為查處不力，對在承包土地上違建等行為也缺乏監(jiān)督與管理。

2.4 村民積極性不高

海南農(nóng)民對土地的依賴性較強，加之相關(guān)部門對農(nóng)民提出的流轉(zhuǎn)問題和征地補償以及預期效益等流轉(zhuǎn)政策宣傳不夠，農(nóng)民擔心承包地長期流轉(zhuǎn)之后難以收回，害怕失去土地承包權(quán)、征地補償款的權(quán)益，從而不愿意配合土地流轉(zhuǎn)。在某些地方，由于缺乏規(guī)范的流轉(zhuǎn)規(guī)則和有效的風險防范機制，如果流轉(zhuǎn)負責人在經(jīng)營過程中遭遇困難或隨意更改土地的用途，往往可能會對參與土地轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶造成經(jīng)濟損害，從而影響到農(nóng)民對土地轉(zhuǎn)移的熱情。

3 相關(guān)政策建議

3.1 加強基礎工作，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件

有關(guān)部門加大督促指導力度，加快對全省自然資源進行登簿發(fā)證，特別要加大力度推進農(nóng)村土地確權(quán)登記工作。建立全省統(tǒng)一的農(nóng)村自然資源和資產(chǎn)價格評估體系，合理評價農(nóng)村土地價值。同時，在構(gòu)建土地交易價格機制、完善土地交易保證金體系、提升交易合同簽署比例等環(huán)節(jié)，相關(guān)部門應不斷增強工作的執(zhí)行力度。

3.2 強化監(jiān)管和服務

3.2.1規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場。建立健全土地流轉(zhuǎn)市場。地方政府增強主動服務意識，積極引導農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易市場中介組織的發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)地交易市場規(guī)范化、體系化。進一步優(yōu)化縣、鎮(zhèn)、村3級土地流轉(zhuǎn)服務中心的工作流程，為農(nóng)民提供流轉(zhuǎn)合同簽訂前的引導和審核服務。加大對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)前期、中期以及后期的全面監(jiān)督管理。土地管理部門制定流轉(zhuǎn)指導價，有助于減少對土地定價的矛盾利益博弈，避免承包戶漫天要價、新型經(jīng)營主體以信息不對稱壓低土地流轉(zhuǎn)價格等利益矛盾。此外，應積極研究外來農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的準入制度，以科學的方式確定準入條件、權(quán)益責任等相關(guān)規(guī)定，確保在滿足當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)值計劃的前提下，經(jīng)營者可以開展經(jīng)營活動，從而推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。土地管理機構(gòu)應強化對農(nóng)村土地的監(jiān)督，完善舉報線索核查機制，按照法律嚴懲那些擅自改變土地用途、大規(guī)模破壞土地等違法占用地行為。

3.2.2規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。有關(guān)部門抓緊對土地承包經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)清理。全方位核查與了解各地農(nóng)民土地承包的相關(guān)情況，包括歷史與現(xiàn)狀、原有合同簽訂與登記發(fā)證現(xiàn)狀、已有承包經(jīng)營權(quán)爭議或可能產(chǎn)生的爭議等，重點關(guān)注因外出務工、荒廢、流轉(zhuǎn)、征占等各種理由引起的承包地變動，存在糾紛和隱患的土地和農(nóng)戶，明確農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)。對未簽合同的盡快簽合同、簽訂簡單協(xié)議的盡快完善合同內(nèi)容，并發(fā)放證書。在土地流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)程序上，逐步建立健全長效機制。完善土地流轉(zhuǎn)的登記、備案和合同制度，特別是要進一步提高轉(zhuǎn)讓合同的規(guī)范性，明確規(guī)定合同雙方的責任和義務，確保其具有法律效力。

3.3 多舉措提升土地流轉(zhuǎn)效益

通過破解土地細碎化難題，創(chuàng)造良好的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，為提升土地流轉(zhuǎn)效益創(chuàng)造必要條件，探索新模式破解土地細碎化困境。考慮到海南省一些區(qū)域土地地塊細碎不平整并且涉及大量農(nóng)戶的情況，建議實施“分戶連片耕種”策略。在確保享有土地承包權(quán)的前提下，在此基礎上，以村為單位調(diào)整耕種土地位置，借助村集體內(nèi)部的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、承包權(quán)互換以及再次分配承包地等手段，實現(xiàn)土地規(guī)模化管理。

3.4 加大政策宣傳力度，提高農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的思想認識

針對農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的思想認識和相關(guān)政策法規(guī)知識認知程度有限的問題，相關(guān)部門要加強引導工作，幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想。可以借助電視臺、村民集體會議、入戶座談和新媒體等多種形式深入開展宣傳，使農(nóng)民切實理解土地流轉(zhuǎn)的意義、程序以及其自身權(quán)益保護相關(guān)知識；組織對從事土地流轉(zhuǎn)相關(guān)工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部進村入戶進行政策文件解讀和專業(yè)知識培訓；安排專業(yè)知識過硬的技術(shù)人員駐扎鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對農(nóng)民提出的流轉(zhuǎn)問題和征地補償事項以及預期效益給予及時的指導和解答。

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