全生命周期視角下水利工程PPP項目財務風險識別與防范策略

摘要：當前，PPP模式已成為水利工程建設項目的重要運營模式，也是水利事業未來發展的重要趨勢，水利工程PPP項目推廣和應用具有重要意義。然而，鑒于水利工程PPP項目開展的時間并不長，經驗并不豐富，在實務管理工作中仍存在一些財務風險，不僅影響項目的經濟效益，甚至會影響水利工程建設項目的順利實施和可持續發展。因此，結合水利工程PPP項目的運作模式，從水利工程PPP項目全生命周期的視角分析與識別財務風險，并提出風險防范的應對策略，以期為PPP項目在水利工程建設領域中的成功應用提供參考。

關鍵詞：水利工程PPP項目；全生命周期；財務風險；識別；防范

中圖分類號：F283；F426.91

一、引言

水利事業的健康發展，關系著鄉村振興戰略的落地實施，關系著最廣大人民群眾的民生福祉。黨的十八以來，國家高度重視水利事業的可持續發展，投入了大量資金用于水利工程建設項目的實施與運營，并取得了顯著成效。我國經濟發展步入新常態以來，受地緣政治、國際貿易關系和突發公共衛生事件等多重因素疊加影響，財政收支承壓明顯。為減輕財政壓力，不少地方政府陸續開展了PPP（公私合作）模式的水利工程建設項目，旨在通過政府與社會資本的合作，共同推進地方水利工程項目的實施與運營，實現資源共享、風險共擔、互利共贏的發展模式。

二、水利工程PPP項目運作模式的意義

（一）引入市場競爭機制，推動水利工程建設項目高質量發展

PPP項目改變了政府財政資金主導的運營模式，引入社會資本方參與項目建設，以利益共享和風險共擔為原則，發揮雙方優勢。社會資本具備良好的市場競爭機制，擁有豐富的行業經驗、先進的管理理念和領先的技術手段，能夠為水利工程建設項目帶來創新元素和高效運營模式。社會資本方的引入，可有效解決水利工程建設項目的資金問題，提升水利工程建設項目的運營質量，從而推動水利工程建設項目的高質量發展。

（二）驅動資源合理配置，提升水利工程建設項目運營質效

水利工程PPP項目的參與方是政府和社會資本方，通常以項目公司的模式投建運營。政府與社會資本方合作，有利于充分發揮各自的優勢，實現資源的優化配置和高效利用。一方面，社會資本方的積極參與，極大減輕了地方政府的財政壓力，風險共擔、利益共享的運營模式有效緩解了政府財政收支“緊平衡”的壓力，使得政府能夠將更多的資金投入到其他重要領域；另一方面，社會資本方的資金投入，勢必會將其成本控制和效益提升的經驗運用到水利工程建設項目運營管理中，以提升水利工程建設項目的運營效率和服務質量。

（三）激活多元發展動能，促進經濟增長和產業升級協同發展

水利工程PPP項目有效整合了政府和社會資本方的優勢資源，其合作共贏管理機制和市場監管制約機制為促進經濟增長、推動產業升級提供了動力和保障。一方面，水利工程PPP項目本身涉及工程建設、設備制造、運營管理等多個重要領域，能夠帶來更多的投資、技術和就業機會，推動水利工程建設和相關產業的升級發展；另一方面，水利工程PPP項目引入的創新性管理元素和先進的管理理念，有利于推進工程建設項目管理模式的迭代更新，推動水利工程建設與生態環境保護的協同發展，從而推動地方經濟可持續健康發展，提高廣大人民群眾的幸福感和獲得感，從而實現經濟效益和社會效益的共贏。

三、水利工程 PPP 項目全生命周期財務風險識別

（一）投資估算風險

投資估算是PPP項目實施的前置環節，是規劃期最重要的工作之一，其中投資風險估算是關鍵環節。從水利工程PPP項目工作實際看，財務風險集中在對項目規模、投建成本、運營費用及收益預期的估算上。從PPP項目的規模估算風險看，風險主要集中在項目需求的預測和評估上，如果PPP項目規模估算超過實際，容易導致資金、資源的浪費；反之，如果規模估算小于實際，可能擬投入的資金和資源不能滿足工程建設實際要求，影響PPP項目的正常投建。從PPP項目的投建成本風險看，涉及工程施工材料、機械設備投入、人工工時和人工定額等方面的成本預測，這些成本項目受設備、材料市場價格波動、技術方案變更和工程施工條件變化等因素的影響，如果估算出現較大差異，有可能導致投資超出預算，增加項目財務風險。從PPP項目的運營費用風險看，涉及設備使用壽命期內的維修與維護、工作效率、管理費用成本測算等，如果運營費用估算不夠準確，可能導致PPP項目在運營期出現資金短缺或收益不足的情況。從PPP項目的收益預期估算看，受宏觀經濟政策、市場供需、競爭狀態等多種因素影響，如果估算超過預期，可能導致項目實際收益無法達到預期，進而影響PPP項目的整體投資回報。

（二）資金籌措風險

水利工程PPP項目的資金籌措風險主要表現在兩個方面，一是資金來源是否穩定，二是資金成本是否可控。其中，資金來源的穩定具體包括資金來源的確定性和資金下達的及時性；資金成本的可控具體包括資金的利率可控和使用期限可控。水利工程PPP項目通常需要投入大量的資金，鑒于政府和社會資本方的合作運營模式，PPP項目的投建除了少部分由政府出資外，大部分資金需要社會資本方承擔。從資金來源上看，政府出資來源于財政預算，預算額度又取決于政府財政收入狀況；社會資本方出資多源于銀行信貸，信貸額度取決于金融市場環境和自身經營實力，鑒于當前地方財政承壓的實際情況和金融機構信貸緊縮的現狀，PPP項目投建資金來源的穩定性和及時性受到一定程度上的挑戰。資金成本的可控性受市場利率、信用評級、融資結構、信用期限等多重因素綜合影響。在籌資金額確定的前提下，資金成本總額取決于利率和期限兩個變量因素，如遇市場利率上升或資金借貸主體信用評級下調，則推升融資成本。金融機構調整授信期限、拉長或縮短資金借貸期限，都將會影響PPP項目整體的經濟效益和財務可持續性。

（三）成本管控風險

水利工程PPP項目的成本管控風險主要表現為成本費用是否超支。在水利工程PPP全生命周期中，成本費用超支的原因可能是前期成本估算不夠準確，也可能是建設期成本管控不夠規范而導致。在PPP項目投資估算階段，如果缺乏足夠的建設經驗、專業知識，對項目實際需求和成本把控不準，可能導致預算與實際成本相差較大，造成資金浪費或者影響項目進程。對PPP模式運作的投建項目，國家發展改革委負責對項目預算進行審查，并規定原則上對成本超支部分不予補償，降低了成本兜底的可能性。在PPP項目建設期，施工過程的管理不善是造成成本費用超支的主要原因，包括施工質量不合格、建設方案變更、管理人員能力不足、施工材料和人工價格上漲、工程設備不合格等，還包括征地拆遷受阻造成的工期延長、突發公共衛生事件造成的工程停滯等情況。這些都會額外增加水利工程PPP項目的成本費用，從而影響項目施工進度。

（四）收益分配風險

水利工程PPP項目具有公益性強的特點，其主要收入來源是公共消費收入和政府財政補助，一般是以特許經營的模式實施，對于社會資本方可能會存在收益分配風險，這個風險是由水利工程PPP項目公司各合作方對預期收益的評估不足、合同條款收益分配約定不明確或合同條款執行不力、市場變化等多重因素造成的。一方面，水利工程PPP項目各投資主體對項目的投入、貢獻和承擔的風險不同，對收益的預期也是有差異的，如果沒有在合同中明確收益分配比例和收益分配方式，或者在項目實施過程中沒有根據實際情況進行調整，可能引發收益分配糾紛；另一方面，水利工程PPP項目合同是各投資主體權益保障和收益分配的重要依據，如果合同條款存在不明確的情況，或者存在合同執行不力的情況，都會引發收益分配風險；再一方面，由于水利工程PPP項目的收益同時會受到市場需求、價格波動、市場競爭等多種因素的綜合影響，如果PPP項目無法適應市場變化、及時調整經營策略，也可能導致收益下降或無法實現預期收益目標的風險。

四、水利工程 PPP 項目財務風險防范策略

（一）審慎開展PPP項目投資估算，科學降低投資風險

水利工程PPP項目具有建設周期長、投資規模大的特點，投資主體在項目實施前要做好投資估算。在項目規劃期，審慎開展投資估算，科學降低投資風險。在具體的實施環節，一是對水利工程建設項目進行充分的市場調研，分析PPP項目模式投建的現實需求，確保項目建設的科學性和合理性V59QziQZ20pCDPMUfFpAQw==，根據項目應用場景合理預估投建規模；二是優化項目建設的技術方案，科學組織施工，充分考慮影響材料價格、設備運行、人工成本及工時的市場因素和環境因素，積極壓縮隱性成本，控制好項目整體開支；三是加強運營管理和項目實施過程中的成本控制，擴大材料、設備的招標采購尋源半徑，降低采購成本，把控好時間節點和用工規模，合理降低運營成本；四是盯緊市場變化和政策調整，精準把控市場形勢，認清市場競爭狀態，及時做好政策、環境變化的應對方案，制定合理的收益預期和風險控制策略，確保水利工程PPP項目的順利實施和可持續發展。

（二）合理制定融資計劃方案，精準把控資金籌措風險

在水利工程PPP項目建設中，作為投資主體的項目公司，要充分掌握當地財政狀況、金融市場環境和金融政策，制定科學合理的融資方案和投資計劃。政府財政支出額度與財政收入相適配，進而降低政府財政資金籌措的風險。社會資本方在貸款時，要充分考慮其自身的信用狀況、經營可持續性，避免因資金抽貸造成的流動性風險，為項目提供長期穩定的資金來源。對籌集到的資金，通過建章立制的方式構建資金管理制度和風險控制機制，確保項目投建資金的安全性。項目公司應加強與金融機構的溝通合作，穩定PPP項目資金授信期限，為社會資本方爭取更優惠的融資條件和更靈活的融資方式；根據項目建設進度制定合理的融資期限，確保PPP項目嚴格按照時間節點進行資金分配；制定社會資本方與政府方利率風險共擔的融資策略，如果利率變化超過一定幅度，嚴重影響項目收入，政府方對超預期利率變化引發的資金成本支出給予一定的補償，多措并舉降低融資成本。

（三）建立健全成本管控體系，推動目標措施落地見效

建立健全水利工程PPP項目的成本管控體系，明確成本管控的最終目標和具體措施，確保各項成本能夠得到有效的管理和控制。一是進行充分的市場調研，制定科學合理的項目規劃方案，從源頭上降低成本費用超支的可能性；二是切實加強對水利工程PPP項目合同的監管，確保合同條款明確、完整、合法，各方嚴格按照合同的約定履行義務，發現違規、違約行為及時予以制止，謹防因合同履約不當造成的成本費用超支；三是開展針對項目管理人員的專項培訓，提高成本管控意識和成本管控能力，優化采購流程，提高施工效率，引入成本效益分析，確保項目成本能夠得到有效的管理和控制；四是完善水利工程PPP項目管理制度和流程，加強對PPP項目進度、質量、成本等方面的管理和控制，確保項目按照預定的目標和計劃穩步推進；五是加強水利工程PPP項目的成本監督和審計，對PPP項目成本進行定期或不定期檢查，針對可能出現的成本費用超支風險，及時建立風險預警機制，制定相應的應對措施和應急預案，以便在風險發生時能迅速、有效地應對和處理，全方位加強成本管控，確保工程順利進行。

（四）積極拓寬收入來源渠道，實施收益分配精細化管理

創新收益方式、拓寬收入來源渠道，是水利工程PPP項目增效增益的首要措施。政府部門不斷加大對水利工程PPP項目的支持力度，營造良好的市場環境，制定配套的優惠政策，打破依靠政府財政補助的傳統收入方式；根據PPP項目屬性考慮，在與河道緊密關聯的濕地公園增設廣告牌增加廣告收入，在城區沿河水域平緩河段增設水上游玩項目，吸引游客旅游消費等，積極拓寬收入渠道來源，提高項目運營的收益水平。同時，水利工程PPP項目的各投資主體方積極建立高效的收益分配機制，堅持互利共贏的原則，通過定期會議、信息交流等方式，及時了解各方投資主體對收益分配的意見或建議；在綜合考慮市場變化、項目實際情況等因素的基礎上，制定相對靈活的收益分配方案，制定合理的收益分配的比例和方式，實施收益分配的精細化管理，確保收益分配的公平性和合理性。

責任編輯：姜洪云