《自然資源調(diào)查監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)體系（試行）》實施現(xiàn)狀研究

關(guān)鍵詞：自然資源，調(diào)查監(jiān)測，標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)體系

自然資源部辦公廳于2021年初印發(fā)了《自然資源調(diào)查監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)體系（試行）》（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)體系》），《標(biāo)準(zhǔn)體系》按照《自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建總體方案》中的相關(guān)要求制定，旨在加快建立自然資源調(diào)查評價監(jiān)測制度，認(rèn)真履行自然資源統(tǒng)一調(diào)查職責(zé)[1]。

在國家標(biāo)準(zhǔn)中，將標(biāo)準(zhǔn)體系定義為“一定范圍內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)按其內(nèi)在聯(lián)系形成的科學(xué)的有機整體”[2]。《標(biāo)準(zhǔn)體系》作為標(biāo)準(zhǔn)化工作的頂層設(shè)計，貫穿自然資源調(diào)查監(jiān)測工作的全生命周期，涵蓋了當(dāng)前自然資源調(diào)查監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)化工作的主要內(nèi)容，對標(biāo)準(zhǔn)化需求方向及急需制定相關(guān)具體標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了明確。

1 標(biāo)準(zhǔn)體系概況

《標(biāo)準(zhǔn)體系》以統(tǒng)一自然資源調(diào)查監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)為核心，按照自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建總體設(shè)計和自然資源調(diào)查監(jiān)測工作流程進(jìn)行構(gòu)建，包括通用、調(diào)查、監(jiān)測、分析評價、成果及應(yīng)用5大類22小類，共計79項標(biāo)準(zhǔn)（系列）[3]。其中調(diào)查類標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量最多，有27項，占比34%，其余4大類標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量相似，均在10項至17項之間，具體框架如圖1所示。

標(biāo)準(zhǔn)體系更新與維護(hù)工作自2021年開始，截至目前，相關(guān)單位已分別于2021年12月、2022年9月、2023年2月、2023年11月先后4次對標(biāo)準(zhǔn)體進(jìn)行了更新與維護(hù)。在標(biāo)準(zhǔn)狀態(tài)方面，對體系內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)的狀態(tài)、名稱等變化進(jìn)行了持續(xù)追蹤及更新。在標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量上，對體系內(nèi)已明確的系列標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步補充細(xì)化，并將標(biāo)準(zhǔn)體系發(fā)布后，部分新立項的調(diào)查監(jiān)測類標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)需求納入標(biāo)準(zhǔn)體系中。

2 試行效果研究

從國家角度看，自《標(biāo)準(zhǔn)體系》發(fā)布后，自然資源部發(fā)布的重要文件及通知，如《自然資源調(diào)查監(jiān)測技術(shù)體系總體設(shè)計方案（試行）》《水資源基礎(chǔ)調(diào)查實施方案》中，多次提到構(gòu)建《標(biāo)準(zhǔn)體系》及體系內(nèi)依據(jù)構(gòu)建省級自然資源調(diào)查監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)體系[7-9]。同時，《標(biāo)準(zhǔn)體系》也在推進(jìn)體系內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)制修訂及支撐自然資源領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)編制等工作中發(fā)揮著重要作用。

2.1 推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)落實

2.1.1 標(biāo)準(zhǔn)狀態(tài)變化

2021年初，標(biāo)準(zhǔn)體系發(fā)布時，79項標(biāo)準(zhǔn)（系列）中15項標(biāo)準(zhǔn)已正式發(fā)布或發(fā)布了相關(guān)文件，12項標(biāo)準(zhǔn)正在制定中，待制定的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量最多，占比達(dá)66%。

在標(biāo)準(zhǔn)體系發(fā)布后的第1年，待制定標(biāo)準(zhǔn)通過新立項或預(yù)研的方式迅速減少，降至原有數(shù)量的31%，制定中的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量由12項上升至30項，數(shù)量突增150%，同時，也有13項標(biāo)準(zhǔn)開啟預(yù)研工作，為后續(xù)立項做好技術(shù)儲備。由于標(biāo)準(zhǔn)編制進(jìn)程需要經(jīng)過多個環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，故已發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量增速較為平緩。在統(tǒng)計過程中如系列標(biāo)準(zhǔn)中有部分標(biāo)準(zhǔn)已發(fā)布，則將該系列標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計為已發(fā)布狀態(tài)，此外，如果標(biāo)準(zhǔn)以發(fā)布指南文件、試行管理辦法等形式發(fā)布，也將該標(biāo)準(zhǔn)的狀態(tài)統(tǒng)計為已發(fā)布。隨著已落實標(biāo)準(zhǔn)不斷制定，已發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量將繼續(xù)增加，制定中及預(yù)研中標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量將持續(xù)減少，直至全部發(fā)布，具體統(tǒng)計如圖2所示。

現(xiàn)有《標(biāo)準(zhǔn)體系》中仍有7項標(biāo)準(zhǔn)在3年試行過程中未落實，此類標(biāo)準(zhǔn)是否保留在標(biāo)準(zhǔn)體系中應(yīng)進(jìn)行進(jìn)一步論證，如因為當(dāng)前技術(shù)不成熟無人研究，則可進(jìn)行保留，如發(fā)生業(yè)務(wù)工作變化或有新的標(biāo)準(zhǔn)取代此項標(biāo)準(zhǔn)，則可刪除，變化趨勢如圖3所示。

《標(biāo)準(zhǔn)體系》在發(fā)布首年成效顯著，落實了眾多急需制定的具體標(biāo)準(zhǔn)，在明確標(biāo)準(zhǔn)需求方向、提出標(biāo)準(zhǔn)具體名稱、推動標(biāo)準(zhǔn)制定的過程中起到了指導(dǎo)作用，有效地推進(jìn)了各項標(biāo)準(zhǔn)的順利落實。經(jīng)過3年試行，已有52%的標(biāo)準(zhǔn)狀態(tài)得到更新，待制定標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量銳減至原有的13%，大大提高了標(biāo)準(zhǔn)從立項、編制到審查報批全流程的效率，為自然資源調(diào)查監(jiān)測類工作提供了及時的標(biāo)準(zhǔn)支撐。

2.1.2 標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量變化

《標(biāo)準(zhǔn)體系》發(fā)布后，自然資源調(diào)查監(jiān)測工作仍有新的變化，如2022年開始試點的城市國土空間監(jiān)測，2023年開展的水資源基礎(chǔ)調(diào)查等，為更好地契合自然資源調(diào)查監(jiān)測工作管理的需求，對《標(biāo)準(zhǔn)體系》進(jìn)行更新，增加了《標(biāo)準(zhǔn)體系》發(fā)布后立項的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并通過調(diào)研等方式研提了實際業(yè)務(wù)工作急需制定的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前《標(biāo)準(zhǔn)體系》已由最初的79項標(biāo)準(zhǔn)擴充至131項，部分新增標(biāo)準(zhǔn)如表1所示。

經(jīng)統(tǒng)計，系列標(biāo)準(zhǔn)擴充最快，原有的18項系列標(biāo)準(zhǔn)保持不變，其中具體標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量已由原來的18項擴充至44項。大多數(shù)單項標(biāo)準(zhǔn)由于標(biāo)準(zhǔn)名稱未發(fā)生改變，數(shù)量未發(fā)生變化。但部分單項標(biāo)準(zhǔn)在試行過程中由于標(biāo)準(zhǔn)尚未制定，且在標(biāo)準(zhǔn)體系中規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)名稱太大，導(dǎo)致后續(xù)新立項的標(biāo)準(zhǔn)均能被此項標(biāo)準(zhǔn)包含，因此也存在擴充現(xiàn)象，如《標(biāo)準(zhǔn)體系》中原有的待制定標(biāo)準(zhǔn)為《礦產(chǎn)資源地質(zhì)勘查規(guī)范》，但在近2年新發(fā)布或新立項了《礦產(chǎn)地質(zhì)勘查規(guī)范 海砂》《礦產(chǎn)地質(zhì)勘查規(guī)范 玉石》《固體礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查規(guī)范（1：50 000）》及《固體礦產(chǎn)勘查設(shè)計規(guī)范》等，均可歸在《礦產(chǎn)資源地質(zhì)勘查規(guī)范》中的諸多單項標(biāo)準(zhǔn)，因此發(fā)生了標(biāo)準(zhǔn)擴充的情況。后續(xù)更新標(biāo)準(zhǔn)體系時可對標(biāo)準(zhǔn)名稱進(jìn)行修改，使其在標(biāo)準(zhǔn)體系中定位更明確，數(shù)量變化如圖4所示。

2.2 支撐自然資源領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)制修訂

考慮到標(biāo)準(zhǔn)制修訂的周期，受《標(biāo)準(zhǔn)體系》影響而新發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在2022年及以后。2022、2023及2024年至今自然資源部共發(fā)布的255項標(biāo)準(zhǔn)，其中有28項自然資源調(diào)查監(jiān)測相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)對《標(biāo)準(zhǔn)體系》內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)范性引用。引用標(biāo)準(zhǔn)多為地質(zhì)、海洋及土地方面的新發(fā)布的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，除此之外還有2項國家標(biāo)準(zhǔn)《省級國土空間規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程》及《地籍調(diào)查規(guī)程》也對《標(biāo)準(zhǔn)體系》內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范性引用。據(jù)統(tǒng)計，《標(biāo)準(zhǔn)體系》被引用標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量為12項，其中被引用最多的標(biāo)準(zhǔn)為《固體礦產(chǎn)資源儲量分類》《第三次全國國土調(diào)查技術(shù)規(guī)程》及《海洋監(jiān)測規(guī)范（系列）》，引用標(biāo)準(zhǔn)大多集中在基礎(chǔ)調(diào)查監(jiān)測、礦產(chǎn)資源調(diào)查監(jiān)測、海洋資源調(diào)查監(jiān)測等方向，具體如表2所示。

2.3 指導(dǎo)省級自然資源調(diào)查監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建

目前，安徽省、福建省、貴州省等多個省、自治區(qū)已印發(fā)省級自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建實施方案，在搜集到的9個省、自治區(qū)的省級《自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建實施方案》中，88.8%的方案中提到構(gòu)建省級自然資源調(diào)查監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)體系，66.7%的方案中提到以國家建立的自然資源調(diào)查監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)體系為基本依據(jù)結(jié)合自身實際情況進(jìn)行構(gòu)建。

在已發(fā)布的《河北省自然資源標(biāo)準(zhǔn)體系》中提到了河北省的自然資源調(diào)查監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)體系，分為“自然資源調(diào)查”“自然資源監(jiān)測”“分析評價”“調(diào)查監(jiān)測成果及應(yīng)用”4個方面[10]。陜西省也開展了對自然資源調(diào)查監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)體系的研究，并將標(biāo)準(zhǔn)體系分為“通用”“調(diào)查監(jiān)測”“分析評價”“成果與應(yīng)用”4個子體系，將調(diào)查監(jiān)測進(jìn)行整合，按照業(yè)務(wù)實際分為基礎(chǔ)調(diào)查監(jiān)測、專項調(diào)查監(jiān)測及專題調(diào)查監(jiān)測。

當(dāng)前各省正在構(gòu)建省級自然資源調(diào)查監(jiān)測體系，自然資源調(diào)查監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)體系作為其中的重要組成部分，也正處于前期的籌備階段。但從已有資料中可看出，目前各省在構(gòu)建省級自然資源調(diào)查監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)體系的過程中以國家建立的自然資源調(diào)查監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)體系為基本依據(jù)，整體的結(jié)構(gòu)框架基本保持一致，當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)體系能起到指導(dǎo)省級調(diào)查監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建的作用，為調(diào)查監(jiān)測的順利開展提供技術(shù)支撐。

3 結(jié)語

《標(biāo)準(zhǔn)體系》經(jīng)3年試行，其體系構(gòu)架和標(biāo)準(zhǔn)清單的科學(xué)性和適用性得到了充分驗證，在行業(yè)內(nèi)起著至關(guān)重要的作用，有效地支撐自然資源綜合管理。但當(dāng)前《標(biāo)準(zhǔn)體系》仍存在部分待補充完善的問題，因此建議推動《標(biāo)準(zhǔn)體系》的更新改版，對《標(biāo)準(zhǔn)體系》在試行期間需要完善的部分進(jìn)行修改，下一步具體工作思路如下：

（1）調(diào)整體系框架分類。隨著自然資源調(diào)查監(jiān)測類業(yè)務(wù)工作思路的不斷明確，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)體系間存在分類邊界模糊的問題，各分類標(biāo)準(zhǔn)之間缺乏有效銜接[11]，部分框架需要重新整合修改，如“分析評價”下的“統(tǒng)計”“分析”“評價”小類，在實際分析評價過程中，分析評價往往是共同進(jìn)行的，應(yīng)從其他角度對此類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃，使其滿足當(dāng)下及今后業(yè)務(wù)工作的實際需求。

（2）補充新領(lǐng)域具體標(biāo)準(zhǔn)。近年來，通過圍繞國家重大戰(zhàn)略實施、重大區(qū)域格局調(diào)整、城鎮(zhèn)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等需要，標(biāo)準(zhǔn)需求也產(chǎn)生了新的變化[12]，對于“專題監(jiān)測”中的“地理國情監(jiān)測內(nèi)容與指標(biāo)”等后續(xù)已不再開展的工作，可進(jìn)行修改，對轉(zhuǎn)型探索領(lǐng)域如“城市國土空間監(jiān)測”等可在標(biāo)準(zhǔn)體系中增加具體標(biāo)準(zhǔn)[13-14]。

（3）選取影響力強的具體標(biāo)準(zhǔn)。通過統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，目前大多數(shù)新發(fā)布的自然資源標(biāo)準(zhǔn)中僅對《標(biāo)準(zhǔn)體系》內(nèi)“通用”“調(diào)查”及“監(jiān)測”類具體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行引用，對于“分析評價”及“成果及應(yīng)用”類標(biāo)準(zhǔn)引用較少，一部分原因可能是此類標(biāo)準(zhǔn)近些年發(fā)布較少，另一方面也可能是現(xiàn)有《標(biāo)準(zhǔn)體系》中選取的此類標(biāo)準(zhǔn)不具備典型性，故影響力較弱。

總結(jié)建議：

（1）細(xì)化《標(biāo)準(zhǔn)體系》分類。經(jīng)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，《標(biāo)準(zhǔn)體系》試行期間隨著調(diào)查監(jiān)測類工作的進(jìn)一步明確，原先的《標(biāo)準(zhǔn)體系》中部分分類框架及標(biāo)準(zhǔn)名稱過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致該類型標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量太多，或出現(xiàn)交叉重復(fù)[15]，在下一步工作中，應(yīng)對《標(biāo)準(zhǔn)體系》中分類框架下的小類進(jìn)行細(xì)分，同時對待制定標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)名稱進(jìn)行修改，為將來可能新增的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃好其在標(biāo)準(zhǔn)體系中的位置，使標(biāo)準(zhǔn)體系做到“可擴充，定位準(zhǔn)”。

（2）結(jié)合業(yè)務(wù)需求調(diào)整《標(biāo)準(zhǔn)體系》。在進(jìn)行《標(biāo)準(zhǔn)體系》更新改版的過程中應(yīng)充分考慮自然資源部正在開展或即將開展的實際調(diào)查監(jiān)測類工作，以具體項目為基礎(chǔ)，緊抓標(biāo)準(zhǔn)需求，重點關(guān)注能指導(dǎo)實際工作的相關(guān)技術(shù)類標(biāo)準(zhǔn)及管理類標(biāo)準(zhǔn)[16]。同時，對能納入《標(biāo)準(zhǔn)體系》但發(fā)布時間較久的標(biāo)準(zhǔn)或來源其他部委的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行篩選，確保《標(biāo)準(zhǔn)體系》的實用性。

（3）《標(biāo)準(zhǔn)體系》內(nèi)協(xié)調(diào)一致。自然資源調(diào)查監(jiān)測類工作涵蓋了包括耕地、森林、草原、水、海洋、地下、地表基質(zhì)等多項自然資源，在《標(biāo)準(zhǔn)體系》的編制過程中，應(yīng)對不同類型資源統(tǒng)籌考慮，保證各類資源在內(nèi)容和體例上不存在大的偏差。此外，即便是同一類資源，也應(yīng)保證同一大類中各子類或同一子類中各項具體標(biāo)準(zhǔn)的分類視角及細(xì)化程度保持一致，保持整體框架的協(xié)調(diào)。