電子印章標準化助力政務服務提升和營商環境優化的研究和建議

關鍵詞：電子印章，政務服務，營商環境

0 引言

隨著數字時代的全面到來，數字政府和智慧城市建設已成為推進國家治理體系和治理能力現代化的有力抓手，而“掌上政府、指尖辦事、移動辦公、遠程辦公”的不斷普及，也對政府部門所采用的技術手段提出了越來越高的要求。其中，電子印章作為一種數字化辦公和電子文件認證的技術工具，可有效提升政務服務的效率和安全性，促進政務服務的數字化轉型，賦能政務服務高質量發展，持續提升營商環境水平。

1 電子印章的發展歷程

上世紀90年代中后期，隨著傳統辦公模式逐漸向信息化辦公模式轉變，紙質文書的流轉形式也隨之向電子文書的流轉形式轉變。為能夠在確保電子文書有效性的同時，也使得電子文書能與傳統紙質文書具有相同的公信視覺效果，從而提出了電子印章的概念。

2005年4月1日，我國《中華人民共和國電子簽名法》（簡稱《電子簽名法》）正式頒布實施，為電子印章的廣泛使用提供了法律依據和保障。《電子簽名法》第十四條規定：“可靠的電子簽名與手寫簽名或蓋章具有同等的法律效力。”

電子印章的原理是將電子文書的內容進行數字簽名，通過數字水印、加密等技術，使其和電子印章圖像進行有效的綁定（如利用隱藏技術將數據隱藏在電子印章的圖像中等），具有安全、保密、真實性、防篡改和防抵賴的功能。其后臺架構運算復雜，但前端操作簡單，便于群眾日常使用，滿足電子政務、商務交流的需要，標志著電子簽章進入了實用化階段。

目前，市場上有多家公司開發的電子印章，可以幫助用戶快速、高效地完成電子簽名、合同管理等任務。但是，在實際應用中缺少政府的統籌管理和過程監督，不同數字證書公司所提供的電子印章的標準和品質、性能尚存在差異，不利于電子印章的全面推廣應用。

2018年印發的《國務院關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》提出，要建設統一政務服務門戶、統一政務服務事項管理、統一身份認證、統一電子印章、統一電子證照等公共支撐系統。2019年《國務院關于在線政務服務的若干規定》也要求，應開展“數字政府”改革建設，建設政務服務平臺和電子印章系統以實現智能化的政府管理和服務。

2 電子印章標準化提升互驗互認

2.1 電子印章標準化現狀

在數字經濟時代，電子印章發揮了重要的作用，也對經濟社會產生了深遠的影響。相比實物印章，加蓋電子印章可以有效實現電子證照和電子文件防偽造、防篡改，大幅提升政府部門行政效率和群眾企業辦事效率，對促進數字經濟發展發揮了積極作用。

目前我國與電子印章相關最主要的國家標準是GB/T 3 8540—2020《信息安全技術 安全電子簽章密碼技術規范》，它規定了電子印章和電子簽章的數據結構定義，以及相應的生成與驗證流程。此外，電子印章密碼技術和信息安全等相關的主要標準、法律法規及相關政策文件共有95項，其中國家標準38項，行業標準19項，地方標準10項，法律法規及相關政策文件22項。此外還有5項關于統一電子印章的國家政務服務平臺標準、1項關于電子印章平臺接入指引的廣東省政務服務標準。在政務方面，目前電子印章在黨政機關的應用已較為普及，國家層面也發布了GB/T 33481—2016《黨政機關電子印章應用規范》、ZWFW C0118至C0122《國家政務服務平臺統一電子印章》系列內部標準和GDZW 0016《廣東省統一電子印章平臺接入規范》內部標準[1]。

2.2 各地區電子印章互信互認情況

在全國層面，電子印章要想進一步提升“互聯網+政務服務”水平，實現政務數據共享，促進跨區域合作，提高政府服務效率，營造更高效更便利的營商環境和可信交易環境，推進數字政府和數字經濟發展，其中一個重要的問題就是各地區電子印章之間的互信互認。

目前，一些地區和部門已經建立了電子印章管理和服務平臺，并逐步推進電子印章的互信互認。未來，隨著技術的不斷發展和應用范圍的不斷擴大，電子印章互信互認將有望實現全面覆蓋，為更多企業和個人提供更加便捷、高效、安全的數字化服務。

2.2.1 北京市

北京市在電子印章互信互認方面取得了顯著的研究成果和實踐經驗。首先，在政策層面，北京市政府高度重視電子印章的推廣和應用。通過發布一系列政策文件，如《北京市電子印章管理辦法》《北京市電子印章推廣應用行動方案（試行）》等，具體規定了電子印章的制作、申請、使用、管理、注銷等全流程要求，并對與外地電子印章互認的條件、流程及監管機制做出明確規定。

其次，在技術層面，北京市還建立了完善的電子印章管理系統和互認平臺，提供一站式電子印章申請、制作、管理、驗證服務。為了實現與其他地區電子印章系統的互信互認，北京的電子印章服務平臺通過采用開放的標準接口、數據交換協議等技術手段，確保與全國范圍內其他電子印章系統（如深圳、上海等地的電子印章平臺）的無縫對接和數據交換，實現電子印章在不同平臺間的互簽互驗。這些技術成果為電子印章的互信互認提供了堅實的技術支撐。

2.2.2 上海市

上海市遵循國家統一的電子印章技術標準、管理規范以及安全要求，確保各層級、各部門電子印章的格式、生成規則、使用流程保持一致，為互認奠定基礎。上海市在構建電子印章系統時，嚴格遵循國家統一的電子印章技術標準和安全規范，作為跨部門、跨層級互認的核心樞紐。該平臺提供電子印章的申請、簽發、查詢、驗證等一站式服務，確保所有印章的生命周期管理標準化、規范化。通過政務云、大數據平臺等技術手段，實現各級政府部門間電子印章信息的實時共享。平臺之間通過開放標準接口實現無縫對接，支持跨部門、跨層級的電子文檔在線簽章、驗章操作。

上海市通過構建統一標準、搭建公共服務平臺、實現數據共享、構建信任體系以及制定法律法規，成功實現了電子印章在跨部門、跨層級之間的互信互認。高效的驗章簽章機制確保了電子印章使用的安全性和有效性，而廣泛的應用場景則體現了其在提升政務服務效能、優化營商環境、促進經濟社會發展方面的巨大價值。

3 深圳市電子印章綜合應用實踐

深圳自2019年就開始探索電子印章的推廣應用，目前電子印章用戶規模、應用深度都在全國處于領先地位，初步構建了以電子營業執照作為主體資格證明、以電子印章簽章為行為確認的服務體系。深圳電子印章的做法主要包括以下4個方面。

3.1 建設服務平臺，實現電子營業執照與電子印章的同步發放

深圳是國內唯一由市場監管局負責建設、運營商事主體電子印章平臺的城市，于2021年3月上線試運行商事主體電子印章管理平臺，實現了電子印章平臺與商事登記系統的高度融合，有效保證了商事主體設立、變更、吊注銷等信息的同步，真正實現了電子營業執照與電子印章的同步發放。

根據《深圳市商事主體電子印章管理暫行辦法》，全市商事主體均可免費申領電子營業執照和一套四枚電子印章（法定名稱章、財務專用章、合同專用章、負責人章）。深圳商事主體之間可以隨時隨地使用電子印章簽訂合法有效的電子合同或其他電子文書。印章持有人可通過相關系統進行在線簽章，公眾也可隨時通過相關系統查驗簽章真偽。

同時，為進一步整合資源，提升服務效率，深圳建設了全市統一的電子印章管理平臺，整合商事主體電子印章和政務電子印章，在全國創新性實現為全市黨政機關、商事主體以及其他機構提供一體化的電子印章發放和管理服務，推動兩種電子印章在同一應用場景的共同使用，構建既符合國家和廣東省的法規標準要求、又具有深圳特色的統一電子印章管理和應用體系。統一的電子印章管理平臺將“各自為政”的業務聚合到一個管理平臺，構建部門互聯、業務互通的政務服務新模式，最大程度實現數字賦能政務互聯，為打造更高效、更便利的營商環境與更可信的交易環境，以及推動“數字政府”和數字經濟高質量發展，發揮了深圳的示范作用。

3.2 建立標準體系，夯實社會化應用的技術基礎和工作機制

2023年10月，為進一步加強電子印章推廣應用和規范管理，促進政務服務高質量發展，深圳編制并發布了《深圳市統一電子印章管理平臺企業側運營和服務規范》《深圳市統一電子印章管理平臺政務側應用接口規范》《深圳市統一電子印章管理平臺政務側應用接入指引》和《深圳市統一電子印章管理平臺政務側運營和服務規范》等4個工作規范。

根據深圳市優化營商環境和數字政府建設的實際需求，對照國家及地方相關標準、深圳市統一政務服務和安全規范，深圳制定了電子印章基礎平臺的安全、數據、接口等統一技術標準，編制了涵蓋電子簽章、印章圖像、密碼技術、信息安全、應用五個維度的深圳市電子印章標準體系，此標準體系匯集了法律法規、標準和技術規范共計81項，為深圳市電子印章和相應系統的合規性和兼容性提供堅實支撐。

深圳電子印章工作不僅嚴格遵循相關國家和行業標準，還制定了《電子印章》系列地方標準，以規范電子印章工作的各項技術和業務規則，實現政務電子印章和商事主體電子印章在同一應用場景的共同使用，全面推動電子印章的社會化應用。《電子印章》系列地方標準可規范和統一全市政務電子印章和商事主體電子印章的制作、發放、管理、使用、驗證等工作，實現不同印章類型、介質載體、使用形式、密碼技術的電子印章的兼容和應用，為今后推動電子印章在各類政務、公共服務和商務領域的應用提供了技術依據，以及與其他各類電子印章、數字證書和電子簽名的混合應用和互信互認。

3.3 拓展應用場景，獲得可復制推廣的應用效果

深圳市統一電子印章管理平臺是深圳電子政務的重要基礎設施之一，作為廣東省電子印章平臺深圳分中心，與省市一體化政務服務平臺、i深圳APP、全國電子營業執照系統相融合，在服務渠道、身份認證、業務數據等方面共享互通，具有集約化、標準化、安全可靠、面向應用的特點，同時具備電子印章申請、制作、領取、授權、使用、驗證和管理功能。

目前，電子印章已經在深圳市200多個政務、公共服務和商務領域得到應用。深圳商事主體既可通過市統一電子印章管理平臺和電子營業執照平臺進行基礎功能應用，也可以通過各政府部門、各公共事業單位、各企業改造對接后的業務平臺進行特定事項、特定領域的便利應用。

在政務服務領域，深圳市市場監管局已在商事登記、行政許可、專項資金等業務領域實現綜合應用，在提升登錄認證、信息填報、材料準備等方面為企業提供了較大的便利；深圳市公積金、市不動產登記中心、深圳標準信息平臺公開聲明等業務也實現了應用。在公共服務領域，深圳市交易集團的招投標業務、市燃氣集團和市水務集團的特定業務電子合同均應用商事主體電子印章，實現全流程在線快速簽訂合同。在商務領域已覆蓋各種常見的用章場景，如金融領域的對公賬號預開戶，電子合同領域的與中移動和騰訊合作，以及大量中小微企業在合同簽訂、證明聲明、文件簽發等場景中自主使用。

3.4 創新技術合作模式，探索跨地區行業的互信互認

深圳積極落實國務院《關于加快推進電子證照擴大應用領域和全國互通互認的意見》的精神，已經實現與北京、上海、香港電子簽章的互信互認，目前正在推進與大灣區各地市電子印章的互認，為企業跨區域業務往來提供技術和服務支撐，推動國內政務事項跨省通辦和企業數字化轉型，為全國層面電子印章互信互認積極提供示范案例。另外，還積極引入第三方自然人電子簽名資源，與騰訊、中移動、北京CA、建設銀行、中國銀行等企業開展合作，實現電子印章與自然人電子簽名混合應用。

4 電子印章進一步助力智慧化政務服務及優化營商環境的建議

當前，新一代信息技術與經濟社會融合發展，數字化成為新形勢下我國經濟社會發展的重要引擎[2]，政府數字化轉型是深化“放管服”改革、推進政府職能轉變、推動營商環境持續優化的核心環節。隨著國家數字化建設的推進，電子印章、數字身份等數字化技術在政務服務數字化轉型中逐步發揮價值，提升了政務服務規范化、便利化水平，促進優化營商環境，助力數字經濟發展。為持續提升數字政府建設水平，進一步便利經營主體，拓展電子印章系統在日常生活、企業辦公、產業發展、政務服務等數字化應用和互聯互通，推動數字經濟高質量發展，提出如下建議。

4.1 完善國家層面頂層設計，實現政務服務深度融合、協調發展

在國家層面完善電子印章協調發展的頂層設計，在加快推進電子證照擴大應用領域和電子印章互信互認總體框架下，編制“電子印章”建設專項規劃或行動計劃，利用移動互聯網、大數據、區塊鏈等現代技術改進政府服務流程，依法推進數據匯集共享，規范各地區各部門電子印章制發核驗和用印；持續加大對信息化建設財政資金投入力度，研究出臺電子印章技術行業和相關基礎設施等配套政策，提高政府通過電子印章應用獲取數據、分析數據、運用數據的能力；充分發揮國家政務服務平臺公共入口、公共通道、公共支撐的總樞紐作用，建立電子證照簽發以及跨地區跨層級互通互認機制，在保護個人和企業隱私、商業秘密和確保數據安全的前提下，通過流程優化、機制創新和技術保障，實現電子證照、電子印章等的線上線下一體化統一身份認證，推進電子證照和電子印章在政務服務領域應用和跨地域跨部門跨層級的全國互通互認。

4.2 建立健全的電子印章管理制度體系，制定適用的電子印章管理辦法

加強規范管理，制定政務電子印章和商事主體電子印章管理辦法，統一電子印章規劃和管理。對電子印章的使用范圍、安全保障、技術標準、標準化建設等做出具體的要求和規定，明確電子印章管理部門的工作職責和工作流程，加強對電子印章的管理和監督，推動電子印章系統互聯互通，為拓展電子印章的跨行業、跨區域、跨層級的應用和互認互通構建良好的制度機制。

標準先行，建立電子印章標準體系、制定標準以及開展標準化試點工作。由電子印章管理部門明確規定明晰的電子印章技術架構和應用模式等，建設完整的國家或行業標準的制定和認證體系，解決電子印章管理部門和數字證書公司所提供的電子印章相互承認、相互兼容的問題，推進電子印章系統建設和運營管理的標準化、規范化和精細化。

4.3 建設電子印章統一管理平臺，精準服務各類主體

打破政務數據孤島，推進數據有序共享。按照統一的電子印章標準規范，由政府職能部門統籌規劃，引導社會力量按照國家、省有關標準規范建設電子印章平臺，采用市場化原則為黨政機關、事業單位、社會組織、企業單位、個體工商戶及其他組織提供電子印章的統一服務和規范管理，推動實現電子印章的互信互認，減少重復投資。統籌建設完善統一身份認證平臺，制發的電子印章按規范向公安機關備案，確保電子印章唯一性和合規性，保障企業群眾權益。實現線上線下融合化、流程節點標準化、辦事進程可視化、服務獲得便利化和數據共享制度化，助力數字經濟發展。

4.4 創新打造電子印章市場化應用，提升政務環境優質高效和社會運行效率

數字技術和電子政務服務的廣泛運用是我國營商環境改革取得成功的六個關鍵因素之一[3]。開展務實高效的政務服務，有利于大幅縮短企業辦事流程，提升企業辦事效率，節約企業辦事成本，加快實現營商全流程優化。一是創新政務服務模式，加快政務服務、商事登記、社會治理、民生保障、公共支撐等領域的電子印章應用創新，用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新，加快數字化轉型，打造智慧化政府。二是充分利用電子印章的靈活、高效、便攜等特點，進一步拓展電子印章使用范圍，在重點商務領域新增電子印章應用場景，推進電子印章在營商環境、醫療衛生、金融服務等方面的應用，鼓勵引導在電子合同簽署、房產交易、電子病歷、在線招投標、企業貸款、信用擔保等場景加強電子印章應用，以用戶視角為導向，以場景應用為牽引，營造數字服務新生態。