協同治理視域下的陜西數據開放生態系統建設研究

陜西數據開放生態系統建設主要分為開放準備度子系統建設、平臺層子系統建設和應用層子系統建設。從協同治理的視域看，準備度子系統建設主要做了立法、宣傳、成立機構等工作；平臺層子系統建設主要涉及網站建設數據開放、分類和APP開發等；數據應用層子系統舉辦了數據開放的論壇、活動組織數據的開發和應用等。在建設數據開放生態系統過程中陜西面臨法規制度不完善、新聞宣傳報道力度不足、組織機構不健全、數據開放平臺技術有待提升，數據更新頻率緩慢，數據鴻溝與社會資本缺失等問題，需要以協同治理為手段，完善法規考核和容錯機制，加強新聞宣傳報道打造數據開放論壇品牌，統籌政府機構設置和激發社會組織活力，優化迭代數據開放平臺技術，提高數據更新頻率，消除數據鴻溝，構建活動所需社會資本。

數據開放生態系統建設旨在促進陜西產業結構優化、轉變經濟發展方式和提升治理能力現代化水平。協同治理旨在治理社會問題時充分協調政府、社會和市場中各個利益相關者組成的子系統，通過協同互動形成有機系統對社會問題進行有效治理。

在協同治理理論視域下，首先，數據開放生態系統是由多個子系統構成的，主要是由數據開放前期準備工作構成的準備度。[1]其次，數據開放平臺網站建設的子系統，主要涉及數據更新頻率、數據質量、地圖和APP應用和平臺反饋機制等數據層子系統建設。最后，數據在應用方面的子系統建設，例如活動開展的組織宣傳、彌補不同人員間的數據鴻溝和社會資本的構建等構成的應用層子系統，三個子系統間的協同促進數據開放生態系統有序運轉。

數據開放生態系統相關概念界定

“數據開放生態系統”是一個復合概念，其概念界定需先對其基礎性概念進行梳理。了解數據與大數據、數據開放以及數據開放生態系統等相關概念，才能對數據開放生態系統建設有系統深入的認知。

（一）大數據與政府數據

數據一直伴隨著人類的發展變遷，在古代數據呈現出規則化匯聚的特征。在計算機發明以后，數據與計算機編碼產生了重要的聯系。在計算機發明初期，數據特指結構化數據，近十幾年來，隨著計算機技術的發展，網頁、聲音、圖像等半結構化數據成為數據的重要組成部分。

而大數據并非一個確切的概念。最初，這個概念是指需要處理的信息量過大，已經超出了一般電腦在處理數據時所能使用的內存量，因此工程師們必須改進處理數據的工具。[2]現在較為流行的觀點是大數據是人們在大規模數據的基礎上可以做到的事情，而這些事情在小規模數據的基礎上是無法完成的。大數據是人們獲得新的認知、創造新的價值的源泉；大數據還是改變市場、組織機構，以及政府與公民關系的方法。[2]

政府數據是指政府在開展各項工作和履行各項職責的過程中所獲取的各項數據。政府獲取數據的種類和格式也繁多，也屬于大數據的范疇，并且政府作為數據的主要持有者，約占數據總量的80%以上。政府所掌握的數據具有較高的相關性、一致性、完整性和時效性，是較為完整的數據體系，具有巨大的經濟價值和社會價值。

（二）數據開放與政府數據開放

數據開放是指數據開放主體（個人、企業、社會組織和政府等）在既定法律法規協議框架下，通過授權同意將自身所擁有的數據通過技術手段脫敏、分類匯總到網站上，讓社會無差別獲取和利用的一種數據共享模式。

政府數據開放是在政府信息公開和電子政務建設基礎上的深化和拓展，所開放的數據既包括結構化數據，也涵蓋半結構化數據，而各種類型的數據構成了大數據，所以政府開放的各類型數據統稱為大數據。2009年第一個數據開放網站data.gov建成后，拉開了政府數據開放的序幕。數據開放平臺通過對數據脫敏后將未加工過的原始數據上傳至網上，社會面無歧視、無差別獲取數據，然后通過技術手段實現對數據的開發和利用。

（三）數據開放生態系統的內涵

對于數據開放生態系統概念的界定，學界從不同角度進行了闡釋，有的學者從技術角度對數據開發的產業鏈進行分析；有的從參與主體功能劃分和協同互動方面對數據開放生態系統的概念進行界定；有的是以社會-技術理論從利益相關者角度和技術協作角度對數據開放生態系統進行界定；有的是在社會-技術理論角度上加上了環境因素，形成了以TOE理論416941af7ed06f3ee700b18a1ab540f021aadec06c9ea099810d184b8f94b106為基礎的數據開放生態系統理論；有的則是從主導者進行區分，開放數據生態系統可以分成如下三種類型，即：政府主導型、法規主導型、政府-企業主導型。[3]

綜上所述，數據開放生態系統的概念闡述離不開數據本體、數據流動、技術開發、利益相關者、環境和主導者等要素。所以，數據開放生態系統是在法律法規和其他相關社會技術環境背景下，由政府、法規或政府-企業主導的，社會其他利益相關者（如企業、社會組織和技術人員等）協作參與，運用數據開發相關技術手段，對數據開放平臺所開放的原始數據，進行系統性的開發，形成較為完整的數據開發產業鏈條，促進開放數據有效運用于經濟發展和社會治理等方面，形成各個要素、子系統相互作用的、良性互動的系統。

陜西數據開放生態系統建設現狀

陜西數據開放生態系統建設在準備度（法律法規、宣傳工作和領導力）、數據開放平臺和數據開發和應用方面都做了大量的工作，制定了相應的法律法規、完善了機構設置、組織了新聞宣傳，建設了平臺政府網站和開展了大數據論壇，但是數據開放生態系統建設水平仍有待提升。

（一）陜西數據開放準備度子系統建設現狀

準備度子系統主要涉及數據開放前期的一系列準備工作，主要涉及法律法規、組織保障和新聞宣傳報道等方面。陜西已經制定了數據開放相關的法規，省會西安立法先行，2022年5月頒布了《西安市2022年政務信息系統打通與數據共享工作實施方案》；2022年9月制定出臺了省級法規《陜西省大數據條例》；2022年底發布了《西安市政務數據開放管理辦法（試行）》。《西安市2022年政務信息系統打通與數據共享工作實施方案》著手從內部打破西安市信息孤島和信息煙囪林立的局面，以促進數據共享。《陜西省大數據條例》對基礎設施、數據資源、開發應用、產業發展、安全保障和法律責任等進行了具體明確。《西安市政務數據開放管理辦法（試行）》對西安市政務數據開放機制、安全管理機制和促進使用措施等方面作出了相關規定。這三個文件為陜西和西安數據開放平臺建設提供法規依據，有效地提高了陜西數據開放的準備度。

在組織保障方面，陜西成立了政務大數據服務中心，為省政府直屬正廳級公益一類事業單位，專門從事政府數據運營管理工作，彌補了在大數據管理組織方面的不足。

在新聞宣傳和領導力方面，《陜西日報》公開發表了大量關于數據開放、數字經濟和數字政府的文章，對于數據開放和數據要素的重要性進行解讀和宣傳。多位省級領導在多個會議上強調發展數字經濟和建設數字政府的重要性。這些文章和領導表態在一定程度上對于數據開放、數字經濟發展和數字政府建設起到了宣傳和推動作用。

（二）陜西數據開放平臺子系統建設現狀

數據層子系統主要涉及數據開放平臺網站的建設和更新、開放數據分類和數據更新等。陜西于2018年1月建成了省級數據開放平臺，涉及數據目錄、地圖服務、APP應用、開放指數和互動交流等幾個板塊。

第一，數據開放平臺所開放的數據涉及的主題有公共服務、安全保障、社會保障、安全生產等12項，其格式有excel、doc、docx、url、DB數據庫等。12大項分類所涉及的數據存在重合的部分，在doc、docx格式數據中存在少部分無效數據，url類型的數據只有少部分政府網頁鏈接，并無實體數據，整個網站并無設立API接口。

第二，地圖服務方面，地圖框架已經基本建成，但并未對地圖上的數據進行分類，所以在數據查詢方面未能發揮應有的效應。APP應用方面已經開發了9個應用，主要涉及農業、醫藥、銀行和環境等方面，APP開發覆蓋面、針對性和更新速度還有待提升。

第三，從開放指數方面來看，陜西數據開放平臺所開放的數據主要集中在省直機構，地市未能有效地開放數據。在互動交流方面，部分數據使用者對數據進行了評價，平臺也進行了回應，但互動總體偏少。

（三）陜西數據應用層子系統建設現狀

應用層子系統主要涉及數據開放和開發的論壇設立、活動組織數據的開發和應用等。陜西數據應用層子系統主要包括組織大數據論壇、數據社會應用等方面。2020年，在寶雞舉辦了數字陜西建設高峰論壇，主題是“數字賦能陜西高質量發展，勇立潮頭爭當時代弄潮兒”。2021年，“數字陜西建設高峰論壇”開幕式暨主論壇在銅川舉行。此次論壇以“開啟數字化建設新征程，譜寫高質量發展新篇章”為主題，盤點陜西數字發展經驗，探討數字陜西發展新方向。通過論壇研討可以有效吸引高校、科研院所和科技公司提高對數據開發的關注度和投入。由于準備度子系統和數據層子系統未能有效建設，陜西高校、科研院所和科技公司開發和應用數據程度較低，參與感較弱，社會資本缺乏，社會組織活力較低。在數據開放活動方面，陜西并未開展開放性的數據開發活動，社會面未能有效地利用數據。

陜西數據開放生態系統建設存在的阻礙因素

陜西關于數據開放生態系統的準備度的立法不健全、新聞宣傳不到位、組織機構不完善，導致數據孤島和數據煙囪現象仍然存在，數據更新頻率較低，數據開放平臺技術水平有待提升，數據更新頻率緩慢，數據鴻溝和社會資本的缺失影響著各個子系統和整個數據開放生態系統建設。

（一）法規制度不夠完善

從法規制度建設方面來看，陜西頒布了《西安市2022年政務信息系統打通與數據共享工作實施方案》《陜西省大數據條例》和《西安市政務數據開放管理辦法（試行）》三部法規、文件。這三份文件中，只有《陜西省大數據條例》是陜西省人民代表大會常務委員會制定的地方性法規，具有統籌性、全局性和相應的法律效力，而其他兩份文件則屬于相關部門頒發的規范性文件，僅具有政策指導性。《陜西省大數據條例》雖然對基礎設施、數據資源、開發應用、產業發展等方面作出了相關規定，但是并未將數據開放納入政府部門考核體系，僅對數據泄密方面的懲罰做了相關規定，而對數據開放并無相應考核、獎勵措施，并不能有效激發政府數據開發的積極性。這影響著準備度子系統建設，同時對于整個數據開放生態系統來說，由于一些環節缺乏法理性的支撐，所以在進行數據開放和開發活動時政府內部存在一定的阻力，社會各界參與的積極性不高。

（二）組織機構設置仍需調整

在部門設置方面，每個廳局都設有電子政務中心，省、市、區（縣）都設有相應的數據管理機構，數據資源形成條塊分割的狀況，“數據孤島”和“數據煙囪”現象不容忽視。經過多年的電子政務建設，政府部門間的數據實現了一定程度的交互共享，但是僅局限于業務往來，并未完全實現互聯互通。這就導致準備度子系統建設缺乏協調，無法形成合力。2021年，成立了陜西政務大數據管理局，負責收集、匯總各個部門的數據，推進“數字政府”建設相關工作，在數據開放機構設置方面取得了突破性進展，但是數據開放工作開展進度仍顯緩慢，導致數據層子系統還未形成有效的數據開放路徑。陜西政務大數據服務中心成立后并未公布數據開放相關的工作計劃，也沒有組織數據開放相關活動。這就導致數據開放一直處于規劃階段，并未形成以某個組織為抓手進行協調展開的數據開放活動，導致應用層子系統中活動的開展未能有效進行。

（三）數據開放平臺技術有待提升，數據更新頻率緩慢

自2018年數據開放平臺網站建成以后，除了網站數據不定期更新以外，數據開放平臺網站的界面設計和技術基本處于停滯狀態，未對網站界面進行整合，也未對數據開放平臺技術進行迭代，導致準備度子系統建設呈現滯后狀態，影響政府數據的上傳和整合工作，對數據層子系統建設造成了一定的影響。2018年開放了大量的數據集，但是隨后數據更新數量呈現斷崖式下跌，數據更新頻率逐步放緩，在一段時間內甚至呈現出停滯狀態。從數據開放的質量來看，2018年開放了許多高質量數據，但是其中存在一些低質量數據和無效數據，有些數據集過于陳舊，有些數據集是不可機讀的格式（例如doc格式），數據開放平臺并未設立API接口，這就導致數據不能被高效地讀取和下載，影響開發層子系統建設。在平臺互動方面，用戶和政府間的互動較少，也未設立APP提交系統，導致APP數量少并且沒有解決針對性問題的功能。

（四）數據鴻溝的阻礙和社會資本的缺失

數字鴻溝又稱為“信息鴻溝”，是20世紀中后期開始引起人們重視的一個問題，指由于信息通信技術的發展，不同人群或不同地區出現的在獲取數字資源上的差別。[4]在數據開放生態系統中政府是數據的主要擁有者，政府工作人員是數據的主要收集者和接觸者，但是對數據的開發能力卻有限。數據技術開發人員是數據的主要開發者，掌握著數據資源開發的技術，在公開渠道上有獲取數據的技術手段，但是對于政府數據開放的意圖等并未能完全掌握。社區公民是數據開發產品的主要需求者，但是接觸和獲取數據的技術手段有限。這三者之間產生的數據鴻溝導致數據開放生態系統在應用子系統建設中存在一定的阻礙。

陜西數據開放生態系統應用層方面“軟實力”的缺失主要體現在社會資本的缺乏。社會資本是指社會成員在相互聯系中所產生的信任和規范，它們能夠提高社會效率，提高投資于物質資本和人力資本間的效力。[5]目前陜西并未補全數據開放生態系統開發層層面的數據鴻溝和組織架構方面的短板，導致數據開放生態系統應用層面社會資本的缺失。加之受傳統思想觀念的影響，人員間的合作和信任受地域和熟人關系等因素的限制，大型、公益化性質的活動開展起來有一定的困難。

（五）新聞宣傳報道力度不足

在新聞宣傳方面，對于數據開放進行過相關報道，但是，主要局限于傳統媒體，受眾范圍有限。部分社會成員不知道數據開放的目的和意義是什么，更不知道數據開放以后通過開發對經濟社會的作用，影響其參與層子系統建設。新媒體對數據開放并未進行頻繁的報道和針對性的宣傳。相關領導對于數據開放的公開講話也相對較少。在活動舉辦方面，陜西舉辦過幾次數據開放的論壇，僅局限于理論探討，實質性的數據開放活動（類似于上海SODA大賽）基本沒有，導致陜西數據開放生態系統建設遲滯不前。

協同治理視域下的陜西數據

開放生態系統建設路徑

針對陜西數據開放生態系統建設存在的阻礙性因素，建議完善法規考核、容錯機制，加強新聞宣傳報道，打造數據開放論壇品牌，完善政府機構設置和激發社會組織活力，優化迭代數據開放平臺技術，提高數據更新頻率，消除數據鴻溝，構建數據開放所需社會資本，強化各個子系統間的聯系，推進整個數據開放生態系統良性運轉。

（一）加強法規建設，完善考核、容錯機制

針對陜西數據開放系統建設存在的問題，做到制度先行，對相關條例、制度進行查漏補缺。將數據開放納入公職人員考核體系，明確數據開放的任務目標、規劃和要求，加強數據開放任務完成情況的督導，對于任務完成情況好的予以適當獎勵，對于未按進度完成的組織誡勉談話，以完善準備度子系統。同時，出臺相應免責制度，構建容錯機制，鼓勵參與各方大膽探索，在實踐中總結經驗，推動數據開放系統在探索創新中建設。

（二）加強新聞宣傳報道，打造數據開放論壇品牌

重視新聞報道工作，加強策劃，嚴密組織，把握好“時度效”，多措并舉做好數據開放宣傳工作，通過持續報道，使之入眼、入腦、入心，務求實際效果。擴大數據開放論壇影響力，打造數據開放論壇品牌，夯實數據開放社會基礎。建議在舉辦原有大數據論壇的基礎上，繼續開展相關數據開放論壇活動，吸引更多的高校科研團隊、研究所科研人員、政府工作人員和社會公眾參與，讓社會公眾意識到大數據和數據開放對于經濟發展和社會治理方面的重要作用。

（三）統籌政府機構設置和激發社會組織活力

統籌各省、市、區（縣）電子政務相關部門，形成條狀相聯塊狀相交互聯互通的網狀結構，設置數據傳輸“綠色通道”，減少“數據煙囪”和“數據孤島”帶來的數據傳輸障礙。建立健全各電子政務中心數據匯總機制，通過條狀鏈接形成數據專業類型匯聚，通過塊狀鏈接形成數據地域性匯聚，在此基礎上形成定期大數據匯總機制，通過各項機制鏈接形成系統有效、運行流暢的數據開放機構體系，在此基礎上完善準備度子系統。

在進行數據開發活動的初期，可以先建立政府主導的模式，在此基礎上協調企事業單位、社會組織積極參與數據開發活動。在數據開放活動相對成型的基礎上，逐步放手讓社會組織等主體參與數據活動，社會組織發揮紐帶作用，及時收集并向政府反饋群眾對于大數據的訴求，從而促進政府數據開放。通過多方溝通努力，使得數據開發應用乃至數據治理逐步實現扁平化的格局，彌補開發層子系統組織層不足的短板。

（四）創新迭代數據開放平臺技術，提高數據更新頻率

結合實際需求開發、迭代升級數據開放平臺技術，建設開源模式數據開放平臺。開源模式（Open-source Model）是指不依賴少數機構的封閉技術體系，是圍繞某一開源系統作為基礎建設開放社區生態，強調所有系統工具面向全社會免費開放共享、社會各界協同創新的分布式建設和治理模式。[6]采取開源模式可以從平臺建設層面就允許社會力量參與，數據開放平臺不僅是開放數據源而且還是數字產業建設的生態源。

建立定期更新數據機制，逐步加快數據更新頻率。建議在已有的技術條件下建立定期更新數據機制，對于按時更新數據的部門在考核中予以獎勵，對于未按時更新數據的部門進行通報并責令改正。在形成穩定的數據更新機制后，可建立數據開放競爭機制，不同部門之間可以通過良性競爭來逐步加快數據更新頻率。在此基礎上，對于表現較好的部門予以獎勵，激發相關部門開放數據的動力，進而提高數據更新頻率。完善數據更新反饋機制，穩步提高數據開放質量。在提高數據更新頻率的基礎上，完善數據更新反饋機制，設立用戶反饋最遲回復時限，在截止日期前必須對于用戶所提出的疑問進行答疑解惑，若未能按時回復應說明原因。建立用戶投訴機制，對于反復出現的問題未能有效解決或者在互動過程中出現的懶政、怠政的問題，接受用戶的投訴，及時調查處理，以提升工作人員服務水平，提高開放數據質量。

（五）消除數據鴻溝，構建所需社會資本

應用層子系統建設的關鍵就是要打破不同身份人員間的數據鴻溝。加強政府和企業、社會組織、公民間的交流，消除數據持有者和開發者、使用者之間的數據鴻溝，使數據開放發揮應有的效能。在學校普及大數據知識，引導學生培養大數據意識，從源頭處彌補鴻溝，讓三個子系統間在技術方面高效銜接。

數據開放生態系統應用層方面子系統的構建需要靠社會資本來凝結促進。在舉辦數據開發活動時，應吸引各界各層級人員共同參與，平等協商對話，公職人員可以將數據開發的意圖向參與活動的技術人員、社會組織成員和社區群眾進行交流，讓社會層面認識到數據開放和開發的意圖。技術人員可以將數據開發的技術實現路徑以及產生的效果向參與人員進行闡述。社區群眾可以將自身的實際需求向公職人員和技術人員表達。在各方協商交流過程中構建社會資本，增強應用層子系統的軟實力。

（六）三個子系統間協同發力，促進數據開放生態系統良性運轉

通過準備度子系統中法律法規的完善、加強新聞宣傳和統籌在政府內部形成數據開放的向心力，由政府主導開展數據開發活動，讓社會組織和企業有效參與進來，形成數據開放生態系統總體的組織架構。在此基礎上，以社會需求為導向，以數據層子系統為載體，組織公職人員、社會組織成員、企業人員、技術開發人員和普通社區居民，共同參與數據開發活動，以解決現實問題為著眼點，綜合政策、技術和民意，開展數據開發活動，優化開發層子系統，在此過程中將問題進行反饋，然后完善政策法規、組織架構和活動模式，進一步激發社會組織活力和構建社會資本，促進數據開放生態系統良性運轉。

結 語

在大數據時代，數據既是經濟發展的重要要素，也是推動社會運行發展的“燃料”。 陜西要通過協同治理的方式，將數據開放生態系統建設作為開啟追趕超越新篇章、爭做西部示范排頭兵的關鍵一招，通過用數據開發為陜西經濟社會發展賦能，為社會治理提供新方案。陜西數據開放生態系統建設仍有很大的提升空間，完善數據開放生態系統任重而道遠。

參考文獻

[1]援引復旦大學數字與移動治理實驗室《中國開放數林指數報告》中的概念為準備度即準備度子系統。

[2][英]維克托·邁爾-舍恩伯格、肯尼思·庫克耶；盛楊燕、周濤譯：《大數據時代：生活、工作與思維的大變革》，浙江：浙江人民出版社，2012：20頁。

[3]馬海群、王本剛：《開放數據生態系統——一個系統性的文獻綜述》，載《圖書館雜志》，2022，41（11）：12頁。

[4]薛偉賢、劉駭：《數字鴻溝主要影響因素的關系結構分析》，載《系統工程理論與實踐》，2008（05）：85-91頁。

[5]楊光斌：《政治學導論（第四版）》，北京：中國人民大學出版社，2011：72頁。

[6]Levine， Sheen S， Michael J Prietula. Open collaboration for innovation： principles and performance. Organization Science， 2013， 25（05）：1414-1433。

作者簡介

田王超 陜西省社會科學院政治與法律研究所研究實習員，研究方向為電子政務、社會治理

李佳倫 陜西省音樂文學學會秘書長，研究方向為音樂文學