農業托管開辟規模經營新路徑

編前話：

今年中央一號文件指出，構建現代農業經營體系。聚焦解決“誰來種地”問題，以小農戶為基礎、新型農業經營主體為重點、社會化服務為支撐，加快打造適應現代農業發展的高素質生產經營隊伍。提升家庭農場和農民合作社生產經營水平，增強服務帶動小農戶能力。支持農村集體經濟組織提供生產、勞務等居間服務……

“人均一畝三分地，戶均不過十畝田”是我國許多地方農業的真實寫照。近年來，隨著城鎮化的發展，大批農村人口涌入城市，大片農田荒蕪，未來土地由誰來種？成為一個繞不開的話題。為了解決我國農業發展“未來誰來種地”“怎樣種好地”等問題，需要找到一條適合我國農業發展和符合我國基本國情的有效路徑，農業生產托管作為推進農業社會化服務的重要抓手，這一生產性服務模式應運而生。

早在2014年中央“一號文件”就首次提出了推行“托管式”服務模式，2022年明確提出要發展“生產托管服務”。農業生產托管形成的服務規模經營新道路，能夠有效解決當前農業發展的困境，為小農戶與現代農業發展有機銜接提供了組織載體，為實現農業規模經營開辟了新道路。

大國小農的基本國情

人多地少始終是我國的基本國情。第三次全國土地調查顯示，小農戶數量占到了全國2.07億農業經營戶的98%，小農戶經營的耕地面積占到了總耕地面積的70%。“人均一畝三分地，戶均不到十畝田”是我國農業發展必須長期面對的殘酷現實。人多地少的資源稟賦條件下，以家庭經營為基礎的小農生產仍然是當前乃至未來相當長一段時間內農業經營的主要形式。

小農戶在農業生產中先天存在著生產成本和交易成本偏高、應用現代農業技術較為困難等問題。比如，承包地經營權的分散化和細碎化難以達到機械化連片作業的條件。這些都使得小農經營的機械化水平尤其是勞動生產率水平不及規模經營戶，更加難以獲得規模報酬或者實現規模經濟。一般認為，規模經營必須通過擴大生產規模，降低單位生產要素的長期平均成本，尋找到使長期平均成本最低的最優規模點，最大可能地釋放出各要素的生產效益，這是獲取規模報酬的必然途徑。但是，規模經營能否實現還取決于農戶實現耕地集中連片種植的意愿，在現有家庭聯產承包責任制的制度安排下，加上我國城市化進程中農戶的市民化并不徹底，農戶讓渡土地承包經營權的意愿不高，簡單的土地集中、耕地流轉等方式無法將農戶耕地有效集中起來，在某種程度上還導致了土地成本上漲等問題。那么，該如何探索一條有中國特色的有效新路呢？

上地規模經營與服務規模經營

近年來，廣大農戶自發探索出了多種經營模式以實現農業規模經營，比如土地轉包、轉讓、出租、互換等多種流轉方式。但受農地承包經營制度的影響，在“三權分置”條件下，現行政策更多的是鼓勵農戶農地經營權向種田大戶、合作社或家庭農場等新型經營主體流轉，一些地區還會將整村的耕地流轉至村集體。不過，土地經營權的讓渡就意味著農戶無法再從自家承包的土地中獲取農作物的收益，而只能收取較為固定的土地流轉金。現行土地流轉模式下，一些就近轉移或季節性務工的農戶，依然保留著從事農業生產的積極性，但他們已無法從土地規模經營模式中分享規模經濟的收益，無法滿足所有農戶的規模經營需求。

適應市場需求，服務規模經營模式逐漸發展起來。不同于通過耕地流轉實現的土地規模經營，服務規模經營模式中農戶依然是獨立經營主體，土地的經營權不發生讓渡行為，農戶將農業生產中的部分或全部作業環節委托或“外包”給服務組織完成，由服務組織通過土地的集中連片實現各生產環節的規模化標準化作業，最終實現農業規模經營。

與土地規模經營相比，服務規模經營更加適應當前農業農村的現實狀況，首先，服務規模經營能夠在保證農戶土地承包權、經營權和收益權等權能不變的基礎上，滿足農戶“離鄉不離田、不種有收益”的強烈愿望，農戶的接受程度更高。其次，服務規模經營對農業經營者來說成本更低，土地規模經營中經營主體需要承擔土地的流轉費用，當前日益上漲的土地租金成了規模經營主體收益下降的主要原因；對農戶而言，土地規模經營只能為其帶來固定的流轉金收益，而服務規模經營模式中，農戶仍然擁有農業生產的最終收益及其支配權。最后，服務規模經營中勞動力轉移的適用度更高、彈性更大，可以根據需要選擇全部或者部分作業環節接受社會化服務。

農業生產托管的基本要素

農業生產托管在本質上是指農戶或農業經營主體的生產服務外包，是農業生產性服務業以現代作業方式對小農戶傳統作業方式的替代。在托管模式下，農戶將保留土地的經營權，將一個或幾個生產環節委托給服務組織，服務組織通過規模生產幫助農戶解決“干不了、干不好、干得不經濟”等問題。如果某個區域比如村集體農戶集體將生產服務統一外包，則同樣可以達到連片種植的效果。此外，農業生產托管不僅面向農業生產中的耕、種、防、收等產中環節，還可以覆蓋產前和產后環節，延長了農業產業鏈，通過一二三產業融合拓展了農業產業范疇。從當前的各種農業實踐形式看，農業生產托管是實現服務規模經營進而獲得規模報酬的有效形式，也是引導農業經營主體推進社會化服務體系建設的重要途徑。

從實踐上看，農業生產托管具有明顯的優勢。首先，保持了農戶家庭經營的主體地位。農業生產托管服務讓農戶不再擔心土地的經營權讓渡問題，農戶可以自由選擇多種托管方式，適用性強，靈活性高。其次，在契約關系穩定的條件下，生產托管通過整合土地和連片種植，應用現代生產管理技術，包括全面推進機械化，從而有效降低生產成本，實現規模效益。最后，生產托管可以將勞動力從繁重的農業生產中解放出來，為勞動力轉移和農戶兼業提供前提條件。這不僅可以有效解決農戶種地問題，而且可以在保障農戶農業收入的同時獲得非農收入，同時也為擁有農機設備等現代技術的種植大戶和合作社等供給生產托管服務開辟了新的增收途徑。另外，生產托管還可以實現相對標準化的農業操作，農產品質量更加具有保障，產品更加具有競爭力。

穩步探索農業生產托管

當前，我國農業生產托管模式主要有全程式、菜單式、入股式托管等形式。全程式托管中，托管服務提供方為農戶提供從“種”到“收”的全過程服務，農戶繳納服務費用后無需再投入勞動。菜單式托管中，農戶主要依據生產需求在托管服務組織提供的產前、產中和產后服務項目中進行自由選擇。入股式托管將農戶承包地折算成股份入股托管組織，生產經營交由托管組織，年底以分紅的形式獲取收益。三種模式的共同點都是為了幫助農戶而非替代農戶完成農業生產過程。

中央財政自2017年起就通過農業生產發展資金扶持農業生產社會化服務項目，成效顯著。截至2020年，全國生產托管服務面積超過16億畝次，出現了由山西“田專家”托管服務模式形成的“屯留模式”和“吉縣模式”，“生產托管+金融保險+糧食銀行”的“蘭西模式”，優先扶持應用保護性耕作技術經營主體的“梨樹模式”，綜合治理柑橘黃龍病形成的“永春模式”等一大批群眾滿意度高、社會影響力大的農業生產托管模式。

總之，立足我國人多地少的基本國情，農業生產托管作為當前農業發展的一種新業態、新模式，是實現小農戶與現代農業有效銜接的途徑。現階段，以農業生產托管為主要形式的服務規模經營也仍然存在諸多問題，包括土地碎片化、服務主體能力不強、服務市場建設不完善等，仍然需要在實踐中不斷探索和完善。