PPP模式下特許經(jīng)營項(xiàng)目投融資方式的創(chuàng)新與實(shí)踐

本文探討了公私合作（PPP）模式下特許經(jīng)營項(xiàng)目投融資方式的創(chuàng)新與實(shí)踐。通過分析國內(nèi)外PPP發(fā)展概況及主要投融資方式，揭示了當(dāng)前存在的法律法規(guī)不健全、融資渠道單一且成本高、項(xiàng)目前期預(yù)測(cè)與規(guī)劃失誤、風(fēng)險(xiǎn)與收益分配機(jī)制不合理等問題。針對(duì)這些問題，提出了構(gòu)建完備PPP法律體系、拓寬融資渠道、加強(qiáng)項(xiàng)目前期策劃與規(guī)劃、建立合理風(fēng)險(xiǎn)與收益分配機(jī)制等對(duì)策措施，旨在為PPP模式下特許經(jīng)營項(xiàng)目的投融資方式創(chuàng)新提供思路與實(shí)踐指導(dǎo)，促進(jìn)項(xiàng)目成功實(shí)施與多方共贏。

一、引言

隨著全球經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)需求日益增長，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)投資模式已難以滿足日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。在此背景下，公私合作（PPP）模式作為一種創(chuàng)新的投融資方式，憑借其能夠有效整合政府與社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)、提高項(xiàng)目運(yùn)營效率與服務(wù)質(zhì)量的特點(diǎn)，逐漸成為全球范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)提供的重要模式。

我國從2023年11月《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》發(fā)布之日起，要求PPP項(xiàng)目全部采用特許經(jīng)營模式。特許經(jīng)營模式是指通過授予社會(huì)資本方特定時(shí)期的經(jīng)營權(quán)與收益權(quán)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與收益的合理分配，激發(fā)社會(huì)資本參與公共服務(wù)的積極性。然而，在PPP模式下特許經(jīng)營項(xiàng)目的投融資過程中，仍面臨諸多挑戰(zhàn)與問題，如法律法規(guī)不健全、融資渠道單一且成本高、項(xiàng)目前期預(yù)測(cè)與規(guī)劃不足、風(fēng)險(xiǎn)與收益分配機(jī)制不合理等，制約了PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施與可持續(xù)發(fā)展。

因此，本文旨在探討PPP模式下特許經(jīng)營項(xiàng)目的投融資模式創(chuàng)新與實(shí)踐，通過分析當(dāng)前存在的問題與挑戰(zhàn)，提出針對(duì)性的對(duì)策與建議，以期為PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施與多方共贏提供理論支持與實(shí)踐指導(dǎo)。

二、PPP模式下特許經(jīng)營項(xiàng)目投融資現(xiàn)狀

（一）國內(nèi)外發(fā)展概況

PPP（Public-Private Partnership）模式自20世紀(jì)80年代末以來，在國際上得到了廣泛應(yīng)用，并取得了顯著的成功經(jīng)驗(yàn)。該模式通過政府與社會(huì)資本的深度合作，共同參與公共項(xiàng)目的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，有效提升了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

在國際上，英國、澳大利亞、加拿大等國家已建立了完善的PPP制度和市場(chǎng)。例如，英國的倫敦地鐵PPP項(xiàng)目通過引入社會(huì)資本對(duì)地鐵進(jìn)行改造和升級(jí)，顯著提升了服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營效率。這些成功案例表明，PPP模式能夠有效分散風(fēng)險(xiǎn)、提高效率、節(jié)約成本和促進(jìn)創(chuàng)新。

在我國，PPP模式的應(yīng)用也取得了積極進(jìn)展。自2014年以來，我國政府大力推動(dòng)PPP模式，以改善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提升服務(wù)水平。截至2021年，我國已簽約落地PPP項(xiàng)目7683個(gè)，投資額達(dá)到12.8萬億元，涵蓋了交通、水務(wù)、能源、環(huán)保等多個(gè)領(lǐng)域。這些項(xiàng)目不僅緩解了政府財(cái)政壓力，還促進(jìn)了社會(huì)資本的投入和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入。在特許經(jīng)營項(xiàng)目的實(shí)踐案例中，徐州市自來水總公司PPP項(xiàng)目是一個(gè)典型代表。該項(xiàng)目通過政府與北京首創(chuàng)股份有限公司的合作，成立了徐州首創(chuàng)水務(wù)有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)徐州市區(qū)自來水項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營。項(xiàng)目不僅提升了自來水供給效率，還引進(jìn)了先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)手段，為市民提供了更優(yōu)質(zhì)的供水服務(wù)。

（二）主要投融資方式

在PPP項(xiàng)目的投融資實(shí)踐中，多樣化的融資渠道為項(xiàng)目的順利實(shí)施提供了有力保障。當(dāng)前，PPP項(xiàng)目常見的投融資方式主要包括銀行貸款、債券發(fā)行、股權(quán)融資等形式。

銀行貸款作為傳統(tǒng)且主要的融資手段，在PPP項(xiàng)目中占據(jù)核心地位。由于PPP項(xiàng)目通常涉及大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金需求量大，商業(yè)銀行和政策性銀行提供的長期貸款成為項(xiàng)目初期建設(shè)資金的重要來源。隨著PPP市場(chǎng)的不斷成熟，銀行對(duì)于PPP項(xiàng)目的評(píng)估體系也日益完善，更加注重項(xiàng)目的長期運(yùn)營效益和還款能力。

債券發(fā)行也是PPP項(xiàng)目拓寬融資渠道的重要方式之一。近年來，隨著資本市場(chǎng)的不斷發(fā)展和創(chuàng)新，越來越多的PPP項(xiàng)目通過發(fā)行專項(xiàng)債券、企業(yè)債券或項(xiàng)目收益?zhèn)确绞交I集資金。債券發(fā)行不僅能夠吸引更多社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，還能通過市場(chǎng)化運(yùn)作降低融資成本，提高資金使用效率。

此外，股權(quán)融資在PPP項(xiàng)目中也日益受到重視。通過引入戰(zhàn)略投資者、設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金或上市融資等方式，PPP項(xiàng)目可以實(shí)現(xiàn)股權(quán)的多元化和資本的優(yōu)化配置。股權(quán)融資不僅能夠?yàn)轫?xiàng)目提供穩(wěn)定的長期資金支持，還能通過引入專業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)和技術(shù)力量，提升項(xiàng)目的運(yùn)營水平和盈利能力。

三、PPP模式下特許經(jīng)營項(xiàng)目投融資存在的問題

（一）法律法規(guī)不健全

當(dāng)前，我國尚未出臺(tái)一部全國性的、統(tǒng)一的PPP基本法，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中缺乏明確的法律指導(dǎo)和保障。現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)章大多以地方性管理?xiàng)l例或部門規(guī)章的形式存在，這些規(guī)章雖然在一定程度上為PPP項(xiàng)目提供了操作指南，但由于其立法層級(jí)較低，往往存在約束力不強(qiáng)、適用范圍有限的問題。法律法規(guī)的不健全直接影響了PPP項(xiàng)目的規(guī)范性和可持續(xù)性。缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，使得不同地區(qū)的PPP項(xiàng)目在操作模式、合同條款、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面存在較大差異，增加了項(xiàng)目的復(fù)雜性和不確定性。同時(shí)，法律保障的缺失也使得社會(huì)資本在參與PPP項(xiàng)目時(shí)面臨較高的法律風(fēng)險(xiǎn)和合規(guī)成本，影響了其參與的積極性。

（二）融資渠道單一且成本高

PPP項(xiàng)目的主要資金來源高度依賴于銀行貸款，單一的融資方式不僅限制了項(xiàng)目的融資規(guī)模和靈活性，還使得項(xiàng)目面臨著較高的融資成本壓力。銀行貸款通常要求項(xiàng)目方提供充足的抵押物或擔(dān)保措施，并承擔(dān)一定的利率風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，由于其投資規(guī)模大、運(yùn)營周期長、收益回報(bào)不確定等特點(diǎn)，往往難以滿足銀行嚴(yán)格的貸款條件。因此，在爭(zhēng)取銀行貸款的過程中，項(xiàng)目方往往需要付出較高的時(shí)間成本和財(cái)務(wù)成本，甚至可能因無法滿足貸款條件而錯(cuò)失寶貴的投資機(jī)會(huì)。此外，銀行貸款的期限通常較短，與PPP項(xiàng)目全生命周期的需求不匹配。PPP項(xiàng)目往往需要長達(dá)數(shù)十年甚至更長時(shí)間的運(yùn)營周期才能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的收益回報(bào)，而銀行貸款的還款期限往往較短，導(dǎo)致項(xiàng)目方在運(yùn)營初期就需要承擔(dān)較大的還款壓力，不利于項(xiàng)目的長期穩(wěn)定發(fā)展。

（三）項(xiàng)目前期預(yù)測(cè)與規(guī)劃問題

在PPP項(xiàng)目的實(shí)施初期，項(xiàng)目前期預(yù)測(cè)與規(guī)劃失誤的問題常常成為項(xiàng)目后續(xù)發(fā)展的隱患，主要表現(xiàn)為項(xiàng)目在啟動(dòng)階段對(duì)市場(chǎng)環(huán)境、技術(shù)可行性、政策變動(dòng)等因素的預(yù)測(cè)不夠準(zhǔn)確，導(dǎo)致項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)營過程中面臨諸多未預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。具體而言，項(xiàng)目前期預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確可能體現(xiàn)在多個(gè)方面。首先，對(duì)市場(chǎng)需求的預(yù)測(cè)過于樂觀，未能充分考慮到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)者偏好變化等因素對(duì)項(xiàng)目收益的影響，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際收益遠(yuǎn)低于預(yù)期；其次，對(duì)項(xiàng)目成本的估算不夠精細(xì)，忽略了潛在的成本增加因素，如原材料價(jià)格上漲、人工成本上升等，使得項(xiàng)目在運(yùn)營過程中面臨資金短缺的風(fēng)險(xiǎn)；再次，政策變動(dòng)也是影響項(xiàng)目預(yù)測(cè)準(zhǔn)確性的重要因素之一，政策調(diào)整可能導(dǎo)致項(xiàng)目補(bǔ)貼減少、稅收優(yōu)惠取消等不利情況，進(jìn)一步加大項(xiàng)目運(yùn)營的難度；最后，由于項(xiàng)目前期預(yù)測(cè)與規(guī)劃失誤，項(xiàng)目在實(shí)施過程中往往難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，甚至可能出現(xiàn)虧損或失敗的情況，不僅損害了社會(huì)資本的利益，也影響了政府公信力，對(duì)PPP模式的推廣和應(yīng)用造成負(fù)面影響。

（四）風(fēng)險(xiǎn)與收益分配機(jī)制不合理

首先，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不明確，政府與社會(huì)資本在項(xiàng)目不同階段、不同領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任劃分上缺乏清晰界定，導(dǎo)致在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)相互推諉，問題難以及時(shí)解決；其次，收益分配不公，項(xiàng)目收益未能根據(jù)各方投入、貢獻(xiàn)及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)情況進(jìn)行合理分配，導(dǎo)致社會(huì)資本方感到收益與付出不成正比，積極性受挫；再次，缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，未能通過合理的收益分配設(shè)計(jì)來激勵(lì)社會(huì)資本方提高項(xiàng)目運(yùn)營效率、降低成本，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目長期穩(wěn)定發(fā)展；最后，由于風(fēng)險(xiǎn)與收益分配機(jī)制的不合理，項(xiàng)目參與方之間的利益沖突日益加劇，信任與合作基礎(chǔ)受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，不僅影響了項(xiàng)目的順利推進(jìn)，還可能導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，給各方帶來巨大損失。因此，建立健全風(fēng)險(xiǎn)與收益分配機(jī)制，確保項(xiàng)目參與方利益得到合理保障，是PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的重要保障之一。

四、新形勢(shì)下特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)踐探索

（一）構(gòu)建完備的PPP法律體系

立法部門應(yīng)加快制定全國性的PPP基本法，該法律應(yīng)作為PPP領(lǐng)域的“母法”，對(duì)PPP的定義、適用范圍、基本原則、操作流程、監(jiān)管機(jī)制等核心內(nèi)容進(jìn)行全面規(guī)范。通過基本法的制定，可以為后續(xù)的地方性法規(guī)、部門規(guī)章等提供統(tǒng)一的法律框架和指導(dǎo)思想。在基本法的指導(dǎo)下，各地政府和相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際情況，制定配套的地方性法規(guī)、實(shí)施細(xì)則或部門規(guī)章，以上配套法規(guī)應(yīng)細(xì)化PPP項(xiàng)目的具體操作流程、合同條款、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、爭(zhēng)議解決方式等內(nèi)容，確保PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中有法可依、有章可循。

同時(shí)，加強(qiáng)PPP法律體系的動(dòng)態(tài)調(diào)整與更新。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和PPP實(shí)踐的深入，PPP法律體系應(yīng)適時(shí)進(jìn)行修訂和完善，以適應(yīng)新情況、解決新問題。特別是要關(guān)注國際PPP法律發(fā)展的新趨勢(shì)，積極借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)我國PPP法律體系與國際接軌。此外，加強(qiáng)PPP法律知識(shí)的普及與培訓(xùn)。通過舉辦培訓(xùn)班、研討會(huì)、在線課程等多種形式，提高政府官員、社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)等相關(guān)人員的PPP法律知識(shí)水平和操作能力，為PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施提供有力的人才保障。

（二）拓寬融資渠道

政府可以出臺(tái)相關(guān)政策，明確鼓勵(lì)住房基金、社保基金、保險(xiǎn)基金等大型基金投資PPP項(xiàng)目，通過設(shè)立專門的PPP項(xiàng)目投資基金、提供稅收減免或補(bǔ)貼等激勵(lì)措施，降低基金的投資門檻和風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)其投資PPP項(xiàng)目的意愿。加強(qiáng)與政策性銀行和國家貸款機(jī)構(gòu)的合作。政府可以協(xié)調(diào)政策性銀行和國家貸款機(jī)構(gòu)，降低對(duì)PPP項(xiàng)目貸款的使用限制，如放寬貸款條件、延長貸款期限、降低貸款利率等。同時(shí)，建立PPP項(xiàng)目貸款審批的綠色通道，簡化審批流程，提高審批效率，確保PPP項(xiàng)目能夠及時(shí)獲得所需的貸款資金。推動(dòng)金融創(chuàng)新，拓寬融資渠道。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)適合PPP項(xiàng)目的金融產(chǎn)品，如資產(chǎn)證券化、債券融資、股權(quán)融資等，為PPP項(xiàng)目提供更多元化的融資選擇。此外，還可以探索建立PPP項(xiàng)目融資平臺(tái)，通過平臺(tái)整合各方資源，實(shí)現(xiàn)信息共享和資金對(duì)接，降低融資成本，提高融資效率。

（三）加強(qiáng)項(xiàng)目前期策劃與規(guī)劃

在項(xiàng)目啟動(dòng)之初，應(yīng)組建跨領(lǐng)域的專業(yè)策劃團(tuán)隊(duì)，涵蓋交通、文化、產(chǎn)業(yè)等多個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)＜摇Ｔ搱F(tuán)隊(duì)需深入調(diào)研項(xiàng)目所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等背景信息，確保項(xiàng)目策劃能夠充分融入并促進(jìn)地方發(fā)展。通過跨學(xué)科的合作與交流，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目在交通布局、文化傳承與產(chǎn)業(yè)融合等方面的無縫銜接，為項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目利潤與風(fēng)險(xiǎn)是前期策劃與規(guī)劃的核心環(huán)節(jié)。應(yīng)運(yùn)用先進(jìn)的評(píng)估方法與工具，對(duì)項(xiàng)目的市場(chǎng)需求、成本結(jié)構(gòu)、收益預(yù)期進(jìn)行全面分析，確保預(yù)測(cè)結(jié)果的準(zhǔn)確性與可靠性。同時(shí)，針對(duì)項(xiàng)目可能面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，如政策風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等，進(jìn)行系統(tǒng)性識(shí)別與量化評(píng)估，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施與預(yù)案。通過科學(xué)合理的利潤與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，為項(xiàng)目決策提供有力支持。此外，加強(qiáng)項(xiàng)目前期策劃與規(guī)劃還需注重公眾參與意見征集。通過召開聽證會(huì)、座談會(huì)、問卷調(diào)查等方式，廣泛聽取社會(huì)各界對(duì)項(xiàng)目的意見與建議，確保項(xiàng)目策劃與規(guī)劃能夠充分反映民意、體現(xiàn)民聲。

（四）建立合理的風(fēng)險(xiǎn)與收益分配機(jī)制

通過深入的項(xiàng)目分析與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，將項(xiàng)目各階段、各環(huán)節(jié)可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行細(xì)致劃分，并據(jù)此確定公私雙方的責(zé)任邊界，充分考慮各方的實(shí)際能力、利益訴求與風(fēng)險(xiǎn)承受能力，確保責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)的分配既公平又合理。將風(fēng)險(xiǎn)與收益分配的具體條款納入項(xiàng)目合同之中，通過法律手段加以約束。合同條款應(yīng)詳細(xì)規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)事件的識(shí)別、評(píng)估、應(yīng)對(duì)及補(bǔ)償機(jī)制，以及收益分配的原則、方式與周期等關(guān)鍵內(nèi)容。同時(shí)，設(shè)置合理的調(diào)整機(jī)制，以應(yīng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)變化與收益波動(dòng)，確保合同內(nèi)容能夠持續(xù)適應(yīng)項(xiàng)目實(shí)際情況。

結(jié)語：

通過剖析當(dāng)前PPP模式下特許經(jīng)營項(xiàng)目投融資的現(xiàn)狀與問題，本文認(rèn)識(shí)到創(chuàng)新與實(shí)踐的緊迫性。構(gòu)建完備的法律體系、拓寬融資渠道、加強(qiáng)項(xiàng)目前期策劃與規(guī)劃以及建立合理的風(fēng)險(xiǎn)與收益分配機(jī)制，是推動(dòng)PPP模式健康發(fā)展的關(guān)鍵路徑。未來，需持續(xù)探索與實(shí)踐，以更靈活多樣的投融資模式促進(jìn)PPP項(xiàng)目的落地與成功，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本與公眾的多方共贏，為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)注入新的活力與動(dòng)力。