鄉村振興視域下始興縣鄉村旅游“點狀供地”模式探討

摘要：“點狀供地”區別于傳統供地模式，對于在鄉村振興戰略背景下發展鄉村旅游、振興鄉村產業具有重要意義。始興縣生態資源、人文資源豐富，鄉村旅游發展前景十分廣闊，但是山多、土地分散，同樣面臨著開發成本高、土地供應難等問題，探索供地新思路，實施 “點狀供地”，可以有效節約用地指標，提升鄉村土地集約使用效率，助力鄉村旅游產業高質量發展。

關鍵詞：鄉村振興；鄉村旅游；“點狀供地”；縮減用地成本

2018年 《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出，提升農業發展質量，培育鄉村發展新動能，“實施休閑農業和鄉村旅游精品工程，建設一批設施完備、功能多樣的休閑觀光園區、森林人家、康養基地、鄉村民宿、特色小鎮”，[1]以中央一號文件的形式強調了發展鄉村旅游是實施鄉村振興戰略的重要舉措。

鄉村旅游以農村為旅游活動的實施空間，依托特有區域優勢和文化特色，在地域與方式上區別于傳統旅游方式，可 “顯著拉動當地經濟增長，帶動經濟結構調整”，[2]豐富人民群眾的精神文化需求，是貫徹落實鄉村振興戰略的重要途徑之一。

作為最基本的生產要素，土地對發展鄉村旅游起著至關重要的作用。當前，鄉村土地多數已通過宅基地或承包形式利用，剩余土地分散，難以集中成片開發。再加上鄉村旅游項目運營周期長，開發商獲取建設用地較為困難，傳統片狀供地模式已無法滿足鄉村產業振興的發展需求。探索供地新模式，成為破解鄉村旅游用地難的首要任務。

一、“點狀供地”政策的發展歷程及內涵概念

“點狀供地”政策經歷了從地方試驗、省級試點探索實踐到全國層面推進推廣的發展過程。

2015年起，浙江省率先開展 “點狀供地”的創新探索，先后產生了浙江德清縣莫干山裸心谷、象山縣賢庠鎮沈家洋地塊楓康項目等一批鄉村振興示范項目。在這些成功項目的推動下，安徽、重慶、上海、海南等地紛紛開始 “點狀供地”模式的探索應用。

2019年，《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》首次從國家層面提出 “探索針對鄉村產業的省市縣聯動‘點供’用地”。2021年，自然資源部、國家發展改革委、農業農村部聯合印發了 《關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知》，提出可根據休閑觀光等產業的業態特點和地方實際探索供地新方式。同年，中共中央、國務院印發 《關于全面推進鄉村振興 加快農業農村現代化的意見》，再次強調 “完善盤活農村存量建設用地政策，實行負面清單管理，優先保障鄉村產業發展、鄉村建設用地。根據鄉村休閑觀光等產業分散布局的實際需要，探索靈活多樣的供地新方式”。[3]

在國家政策的指導下，地方相關政策法規相繼出臺，開始大范圍實施 “點狀供地”模式的探索實踐。

2019年，廣東省自然資源廳制定出臺了 《關于實施點狀供地助力鄉村產業振興的通知》，聚焦鄉村產業振興，通過規劃、用地、供地、登記、監管全流程的制度創新，加強鄉村產業用地保障。2023年，廣東省自然資源廳頒布 《關于實施點狀供地助力鄉村產業振興的通知》。文件明確了 “點狀供地”的實施范圍和負面清單，強調突出多元化差異性，優化土地供應方式，結合需要實行 “農業+”混合供地。在一系列政策的指導下，產生了清遠市集美云曼鄉村旅游度假區、廣州市從化區西和萬花風情小鎮文旅項目、東莞市道滘鎮蔡白村美麗宜居鄉村建設等 “點狀供地”典型案例。

2022年，韶關市政府印發了 《韶關市鄉村產業項目點狀供地實施細則 （試行）》，對 “點狀供地”項目的準入、管理、監督及職責分工進行了詳細規定。細則進一步明確了 “點狀供地”的概念，指出 “確需在城鎮開發邊界外使用零星、分散建設用地，且單個項目建設用地總面積不超過30畝的，可按照‘建多少、轉多少、供多少’的原則點狀報批、點狀供應土地”，[4]對于 “點狀供地”的范圍也作了明確的規定。該細則在本市范圍內進一步推動 “點狀供地”政策落地見效，保障了鄉村產業項目用地，極大助力了鄉村振興戰略的實施。

二、“點狀供地”模式的實踐意義

（一）節約用地指標，減少用地成本

“點狀供地”模式極大地激活了鄉村旅游業活力。鄉村旅游項目內除必要建筑物外，還可能涉及耕地、林地等，這部分地塊往往大于建設用地的占比。如果與建設用地作為一個整體來供地，將占用大量用地指標，增加項目開發主體獲取土地的成本。“點狀供地”以建筑實際占地面積來核算用地指標，按建筑物落地面積垂直開發，未納入建設用地開發范圍的，則作為生態保留地合理利用，依照原用途進行管理，極大地節約了用地指標，縮減了用地成本，提振了項目投資信心。

（二）盤活閑置資源，優化土地資源配置

“點狀供地”結合項目地塊的地形地貌和資源條件，按照 “建多少、轉多少、供多少”的原則點狀開發，根據實際用地需求對土地進行分類分批管理。“點狀供地”報批快，減少了土地征收等程序耗時，項目落地迅速，土地資源利用效率大幅提高。隨著經濟社會的快速發展，“在農村空心化、人口老齡化等問題凸顯，以及人力成本持續攀升的背景下，鼓勵和發展農村新產業新業態”，[5]有效利用鄉村閑置房屋、撂荒耕地，促進文旅融合，是實現鄉村振興戰略的有效途徑。項目開發主體可通過與土地權利人簽訂土地使用合同，按照原用途管理生態保留用地等。如對閑置房屋進行改造，建成文化活動場所；開發撂荒耕地，用作農耕體驗項目等，提升鄉村土地的使用效率。

（三）改善鄉村生活環境，壯大村集體經濟

“點狀用地”項目以鄉村現有條件為依托，開展鄉村旅游項目配套基礎設施和公共服務設施建設。建成運營后，一方面，重構當地鄉村風貌、人文景觀，項目對所在地道路、供水等的建設能夠改善當地的生活環境，使鄉村面貌煥然一新；另一方面，在項目建設及運營過程中，衍生出來的食宿等需求為當地村民提供了生產和經營的機會，租賃、使用村集體土地可以增加村集體收入，也可以資本入股，進一步壯大村集體經濟。

三、“點狀供地”模式的始興實踐

始興鄉村旅游發展前景廣闊。但由于典型的 “八山一水一分田”特點，發展鄉村旅游，振興鄉村產業，面臨開發成本高、土地供應難等問題。在上級政策文件的指引下，始興縣依托良好的生態環境和溫泉資源，于2023年引進廣東東方旅文文化旅游集團有限公司，在羅壩鎮打造了原生態建筑風格的高端特色溫泉酒店度假村—快樂東方旅行度假村，并于當年10月27日開始試運營。

（一）高效用地，拓展鄉村旅游發展空間

作為全市首宗 “點狀供地”項目，快樂東方旅行度假村選址羅壩鎮上營村，用地總面積181.3755畝，其中，“點狀供地”用地面積23.187畝，其余均保留農用地性質，不進行實質建設，由開發主體長期租賃使用，節約了用地指標，減少了用地成本。項目遵循 “點狀供地”、垂直開發的原則，依托區域自然資源稟賦，以鄉村為基礎，融合生態康養和民俗文化，打造了客家風情濃郁、生態環境優美的溫泉旅游度假村。

度假村項目充分利用農用地，依勢而建，點狀開發，最大限度拓展了鄉村旅游的發展空間，減少了優質耕地資源的浪費及對生態環境的破壞，有效緩解了建設用地的供給壓力。

（二）創新合作模式，促進政企互利共贏

傳統供地模式下，項目開發土地成本高，審批程序復雜，資本常常望 “地”卻步，鄉村產業發展阻滯不前。

度假村以 “點狀供地”模式獲取建設用地，用地成本大幅減少，調動了開發主體的積極性。在此基礎上，進一步探索政企合作新模式，創造性采用 “政府+企業”的方式，僅用2個月就簽訂投資協議，協議簽訂后第二天動工，動工87天后建成開業。項目引入政府資本，采用 “政府+社會資本”合作分塊建設開發，有效緩解了項目開發的資金壓力。其中，政府投資30%，負責項目地塊的 “六通一平”和基礎設施建設，并與企業簽訂經營合作協議，通過收取租金，反哺其他基建工程，而企業投資70%，負責項目建設以及專業化運營，形成了可復制推廣的政企合作開發新模式。

（三）因地制宜，深挖鄉村旅游資源

結合 “點狀供地”模式的探索，始興縣引進專業的文旅團隊，快樂東方旅行度假村的項目設計，兼具時尚氣息和野奢風格，與當地的山水田園風光相映成趣。項目依托當地的自然資源和生態環境，深入挖掘溫泉文化、生態文化、美食文化等，在竹林、農田和水域的基礎上，建設了特色民宿、溫泉泡池、主題餐廳等。主體為野奢民宿，主打天然溫泉資源，民宿以院落為單位，設有序號及分類，既是對其功能、檔次的區分，也賦予其豐富的文化色彩，如 “問山林”“隴翠軒”“河畔秘境”“流浪荒野”“田園小筑”等。溫泉民宿依田而建，根據當地的氣候條件，計劃輪種水稻、油菜花等作物，打造開門見景、四季可賞的旅游模式。

根據始興農業及農產品特色，項目計劃建設農耕作坊綜合體驗館，為游客提供生態種植、采摘體驗等頗具鄉村特色的服務。此外，還與當地的強鎮富村公司共同搭建了特色農產品供銷平臺 “東方村集市”，從休閑旅游回歸農業生產。借助度假村旅游市場，通過提供免費助農攤位、包收包售、產品補貼等方式，將小農戶和大市場連接起來，形成集休閑康養、農耕體驗、農產品銷售于一體的聯動發展模式。

四、鄉村旅游“點狀供地”模式的始興思考

通過 “點狀供地”獲取土地，有效地破解了鄉村旅游等鄉村產業用地難問題，為鄉村土地利用效能的提升打開了新思路。從2022年韶關市出臺 “點狀供地”實施細則開始，始興縣乘 “百千萬”工程建設東風，借文旅融合發展之勢，于2023年探索出首宗 “點狀供地”項目，在全市探索 “點狀供地”模式，創新土地供應方式，助力始興縣在鄉村振興中走在前列。

（一）“點狀供地”模式的實踐困境

始興縣地處粵北山區，山多田少，加之 “點狀供地”政策所界定的地域為城鎮開發邊界，零星、分散建設用地，區位優勢不明顯，因此，大項目、好企業引進難，一定程度上消減了鄉村旅游投資熱情。此外，開發速度快，功能建設滯后，未能較好地銜接村莊規劃，未能與周邊旅游資源聯動，容易出現發展后勁不足的問題。

快樂東方旅行度假村投入運營已超過半年，周末及節假日入住率較高，能達到70%以上，主要承接來自珠三角及鄰近省市的游客，團體訂單居多，本地游客、散客較少。另外，預訂平臺上出現不少負面評論。究其原因，一是因為消費觀念差異，羅壩鎮有很多溫泉酒店，價格、環境皆適宜。度假村雖有特色，但主打輕奢，不是首選；二是項目邊建設邊運營，以院落為單位的局部環境優美，設施完善，但從整個度假村來看，仍有不少地方是施工場所，影響了整體觀感和體驗感。加上四面環山，周邊景區遠，游客容易產生單調、無聊的心理。

（二）“點狀供地”助推鄉村旅游推進策略

1.加強政策指導

強化 “點狀供地”實施細則解讀，增強政策的指導性和細化度?？沙雠_鄉村旅游 “點狀供地”配套實施辦法，對鄉村旅游的適用范圍、審批管理、供地方式、監督內容等進行細化，完善鄉村旅游政策保障，建立激勵約束機制。同時，進一步優化審批管理，真正將政策優勢轉化為項目優勢，使土地集約使用最大化。可開展實地調研，摸清本縣鄉村旅游等項目的用地缺口，明確項目用地需求，為更多 “點狀供地”項目的落地打下扎實基礎。

2.完善建設規劃

一是完善村莊規劃。以習近平生態文明思想為指引，在嚴守生態紅線的基礎上，依據村莊自然資源和人文資源，結合旅游規劃，在 “點狀供地”模式下統籌考慮產業布局、土地利用、生態環境保護以及文化傳承等，拓展鄉村旅游的發展空間；二是完善文旅項目建設規劃。以全域旅游為契機，因地制宜，既傳承發展始興傳統文化，又充分挖掘當地特色文化傳統，如農耕文化、民族文化等。將文旅項目串珠成線，從 “孤軍奮戰”轉向 “抱團”發展。例如羅壩鎮天然溫泉遍布，品質優良，可進一步將溫泉產業化，結合文旅融合，發展 “大溫泉文化”，推動更多溫泉康養項目落地，提高地區溫泉的知名度，打響 “泡始興”溫泉康養品牌。

3.建強人才隊伍

“點狀供地”作為一種新型供地方式，從政策出臺到落地，都需要專業、精準、持續的解讀與跟進。鄉村旅游是鄉村產業的新業態，涉及開發、土地、運營等要素，對人才的需求大、要求高。人才是最活躍、最具創造力的生產要素，因此有必要建成一支 “點狀供地”模式下鄉村旅游發展的專業人才隊伍，尤其是加強基層宣傳，加強文化人才培養，選配具有一線宣傳文化工作經驗、敢抓善管的干部到領導崗位上，以文化人才強基固本，推動鄉村旅游健康、有序發展。

五、結束語

始興縣在全市率先探索 “點狀供地”模式，創新供地方式，并成功落地首宗 “點狀供地”項目，對于推進鄉村振興戰略、發展鄉村旅游等鄉村產業具有重要意義?！包c狀供地”作為新型供地模式，需要不斷強化政策優勢，促進項目落地提質生效。同時，統籌村莊建設和文旅規劃，形成全縣鄉村旅游 “一盤棋”，加快高素質、專業化人才隊伍建設，持續推動鄉村旅游業高質量發展。

參考文獻：

[1] 中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見[EB/OL].[2018-01-02].http：//www.moa.gov.cn/ztzl/yhwj2018/zyyhwj/201802/t20150205_6136410.htm.

[2] 臧昊，梁亞榮.鄉村振興背景下鄉村旅游點狀供地的實踐困境及破解之道[J].云南民族大學學報（哲學社會科學版），2021， 38（04）：63-73.

[3] 關于全面推進鄉村振興 加快農業農村現代化的意見[EB/OL].[2021-01-04].https：//www.gov.cn/zhengce/2021-02/21/content_5588098.htm.

[4] 《韶關市鄉村產業項目點狀供地實施細則（試行）》（韶府規

〔2022〕9號）[EB/OL].[2022-08-26].https：//www.sg.gov.cn/zw/zcfg/zfwj/content/post_2275791.html.

[5] 李佳丹，王凱，徐志豪，等.休閑農業與鄉村旅游項目點狀供地發展策略研究[J].安徽農業科學，2024，52（10）：186-189.