敘事政策框架提升低空經濟的知名度和美譽度

2021年2月，低空經濟寫入《國家綜合立體交通網規劃綱要》。2024年政府工作報告提到“積極打造生物制造、商業航天、低空經濟等新增長引擎”。2024年3月工業和信息化部等四部門印發《通用航空裝備創新應用實施方案（2024-2030年）》提出到2030年通用航空裝備成為低空經濟增長的強大推動力，形成萬億級市場規模。黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出“發展通用航空和低空經濟”。隨后，地方政府先后出臺了具體的行動方案，目前有26個省份的政府工作報告對發展低空經濟作出部署。2023年12月深圳市七部門聯合印發《深圳市支持低空經濟高質量發展的若干措施》，對低空經濟鏈上企業、技術創新、低空飛行應用場景、產業配套完善提出了具體措施。2024年5月，北京市經濟和信息化局發布《促進低空經濟產業高質量發展行動方案（2024-2027年）》，對低空經濟技術創新引領、低空制造全產業鏈競爭力、監管及運行服務技術支撐、低空飛行應用創新示范、低空基礎設施、低空安防反制作為重點任務。2024年8月上海市政府辦公廳印發《上海市低空經濟產業高質量發展行動方案（2024-2027年）》將領軍企業培育、關鍵配套供給、軟硬設施建設、空間載體打造、管理服務提升、商業場景推廣作為重點任務。

公共關系的終極目標是提高知名度、美譽度，也有人說公共關系的終極目標是建立信任，因為信任是衡量關系（Relationship）的首要指標。敘事政策框架（Narrative Policy Framework， NPF）是公共關系常用的策略。提高知名度、美譽度就是要提高正確而全面的認知和建立積極態度。如何通過敘事政策框架提高公眾對低空經濟的認知，建立公眾對低空經濟的積極態度是要探討的問題。什么是低空經濟？2024年3月29日，民航局舉行專題新聞發布會介紹推進低空經濟發展現狀。低空經濟既包括傳統通用航空業態，又融合了以無人機為支撐的低空生產服務方式，通過信息化、數字化管理技術賦能，與更多經濟社會活動相融合，形成了一種容納并推動多領域協調發展的極具活力和創造力的綜合經濟形態。1低空經濟對公眾來說是個新鮮概念，加強認知是首當其沖的任務。從某種程度上說，低空經濟屬于科技傳播范疇。科技傳播的特點之一是嚴肅、嚴謹，缺乏娛樂性，顯得高冷。如何引導公眾關注這項新的科技應用且認為它跟我們的生活涉入度高（involvement）。因此，低空經濟的公共關系開展相對于其他領域難度較大。一篇好的科技新聞要體現出重要性。這篇新聞在真實世界到底能產生多大影響力。2

米什基蒙曾經提出戰略敘事理論體系，對提升知名度和美譽度有重要價值。在他看來，戰略敘事包括系統敘事、身份敘事以及議題敘事三個層面。系統敘事描述世界是怎樣的，參與者是誰以及世界如何運作，也就是國家如何理解世界秩序。國家的身份敘事是講述國家的愿景、價值觀、角色、目標的故事。議題敘事將具體行動置于世界體系和國家的背景下，誰是重要行為體，有哪些沖突和問題，以及如何解決這些問題。3

低空經濟作為一項公共政策，從提出、行動方案的規劃到落地離不開敘事。敘事政策框架（Narrative Policy Framework）的元素包括敘事形式和敘事內容。其中，敘事形式有場景（Setting）、人物（Characters）、情節（Plots）和寓意（Moral）。寓意指的是政策解決方案，或者是行動呼吁。敘事內容有信仰體系（Belief systems）和策略（Strategies）。信仰體系能概括特定敘事內容的含義，包括文化理論和道德政治理論。策略包括沖突范圍（scope of conflict）、魔鬼/天使轉換（the devil/angel shift）和因果機制（causal mechanisms）。4在沖突范圍策略上，獲勝的團體強調分散的、廣泛共享的利益，且只承認影響少數參與者的集中成本或風險（如果有的話）。相反，失敗的團體強調廣泛的成本或風險，只承認少數人的集中收益。5對于魔鬼/天使轉換策略，它探討組織如何妖魔化對手以及贊美自己和盟友。6根據斯通看來，基于人物的行為是有意還是無意，以及結果的預期還是意外，因果機制分為4個矩陣：有意的因果機制（Intentional causal mechanism）、意外的因果機制（Accidental causes）、無意的因果機制（Inadvertent causal mechanisms）和機械的因果機制（Mechanical causal mechanisms）。7敘事政策框架講清楚發展低空經濟的背景、愿景、目標和舉措。

在場景上，和土地、海洋、能源一樣，空域也是重要的資源。低空是新的無人區。隨著無人機技術的進步，低空可以被充分利用，無人駕駛航空飛行活動作為低空經濟未來發展的主要牽引，低空經濟應運而生。在人物上，無人機、eVTOL（電動垂直起降飛行器）和傳統的直升飛機、固定翼飛機生產運營企業都在積極布局低空經濟。在情節上，發展低空經濟機遇與挑戰并存，既講好低空經濟的機遇，也指出面臨的困難，更重要的是如何克服瓶頸。低空經濟得到國家的政策、制度、財政的引導支持。低空經濟大大緩解尤其京上廣深特大城市的地面通勤壓力，有利于解決消防搶險、醫療急救、環境監測、行政執法等問題。但是也面臨不少瓶頸。由于低空經濟正處于早期階段，存在充電基礎設施不足、產業中端和終端市場運營銜接不暢等問題，通過舉辦產業發展大會、低空經濟展覽會、企業研發等路徑來推動行業突破瓶頸。在寓意上，基于中央政府的戰略規劃和地方政府先后出臺的行動方案，講好低空經濟的愿景、目標以及舉措的故事。以《上海市低空經濟產業高質量發展行動方案（2024-2027年）》為例。第一，低空經濟的愿景。愿景是全體公眾所向往的未來藍圖。它回答“低空經濟未來是什么樣子”的問題。根據新華社8月2日報道，2023年我國低空經濟規模超5000億元，2030年有望達到2萬億元。上海建設全國首批低空省際通航城市，建成全國低空經濟產業綜合示范引領區，加快打造具有國際影響力的“天空之城”。第二，低空經濟的目標。到2027年上海低空經濟核心產業規模達到500億元以上，建立低空新型航空器研發設計、總裝制造、適航檢測、商業應用的完整產業體系，打造上海低空經濟產業創新高地、商業應用高地和運營服務高地，在全球低空經濟創新發展中走在前列。主要目標體現在壯大領軍企業、開發標志性產品、完善基礎設施、開放應用場景和提升綜合保障。第三，低空經濟的落地舉措。政府部門通過新聞發言人對領軍企業培育行動、關鍵配套供給行動、軟硬設施建設行動、空間載體打造行動、管理服務提升行動、商業場景推廣行動以及保障措施做好解釋，而不是照本宣科，因為對話是公共關系的根本屬性。故事往往有三個層次，第一個層次是敘事，也就是發生了什么事。（事實）第二個層次是主要人物對事件的感受。（情感）第三個層次是文章的節奏，用以喚起故事的普遍意義：愛的持久，智慧的盛行，孩子的成長，戰爭的殘酷，以及偏見的歪曲。8在解釋舉措的部分，對“科技讓生活更美好”“科技向善”等科技倫理開展敘事。對于敘事內容而言，盡管低空經濟有政府的大力支持，難免遇到不同的意見或聲音，可以通過克服新聞故事中的障礙以及/或者提供資源來對抗負面新聞。9這與積極話語分析異曲同工之妙，呈現積極友好的態度，構建一個寬松、和解、共處的人類社會。因此，針對特定群體需要進行框定（Framing）和議程設置，至少減少意見沖突。隨著敘事政策框架的應用，公眾對低空經濟認知的加深，對低空經濟逐漸產生好感，形成參與、體驗低空經濟的意向，最終參與、體驗低空經濟。

（上海第二工業大學校級特色項目“中國式現代化”話語建構研究（EGD23DS19）階段性成果）

參考文獻：

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4.Michael D.Jones; Mark K. McBeth; and Elizabeth A Shanahan （eds.）：Narratives and the Policy Process： Applications of the Narrative Policy Framework，Chapter 1： A Brief Introduction to the Narrative Policy Framework，Montana State University Library Publication， 2022.

5.Merry， Melissa.2019.“Angels Versus Devils： The Portrayal of Characters in the Gun Policy Debate”. Policy Studies Journal 47（4）， 882-904.

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7. Stone， Deborah. 2012. Policy Paradox： The Art of Political Decision Making. W.W Norton & Company.

8.馬克 · 克雷默 /溫迪 · 考爾：哈佛非虛構寫作課：怎樣講好一個故事，王宇光等譯，中國文史出版社，2015年10月，第151-152頁。

9. Lindsey B. Anderson.2015. Changing the story of retirement： How AARP utilizes a strategic narrative to advocate for the aging workforce， Public Relations Review， 41（3）， 357-364.