聊城市多層次養老服務體系的實現路徑研究

摘要：2019年，《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》提出，要持續完善 “以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合”的養老服務體系。隨著我國社會老齡化的加劇，無論是國家還是地方，對于多層次養老服務體系的建設都越來越重視。本文結合聊城實際，在對聊城市多層次養老服務體系建設的現狀以及存在的問題等進行分析的基礎上，闡釋聊城市構建多層次養老服務體系的必要性，進而對其實現路徑進行研究。

關鍵詞：聊城市；多層次養老服務體系；實現路徑；老有所養

一、構建聊城市多層次養老服務體系的背景

《智能養老藍皮書：中國智能養老產業發展報告 （2018）》指出，我國將在2022年后迎來第二次老年人口增長高峰，老年人年均增長1 100萬。第七次人口普查結果顯示，我國60歲及以上老年人達到了2.64億，占全國總人口比重的18.7%，65歲及以上老年人數量為1.9億，占全國總人口比重的13.5%。聯合國發布的 《人口老齡化及其社會經濟后果》指出，當一個國家或地區65歲及以上老年人口數量占總人口比例超過7%時，就意味著這個國家或地區進入老齡化。根據聊城市第七次人口普查數據可知，聊城市常住人口為595萬人，其中60歲以上人口數量達到112.8萬，占聊城市總人口比重的18.96%。由此可見，聊城市人口老齡化程度在不斷加深，并且略高于全國老齡化水平。

2019年5月，山東省人大社會建設委員會關于 《全省多層次養老服務體系工作情況的報告》的初審意見提出，要 “完善多元化、多層次、專業化的養老服務體系”。2020年5月1日，《山東省養老服務條例》實施，第一條就提及了 “健全養老服務體系，滿足老年人多樣化、多層次養老服務需求”。2021年8月，《山東省 “十四五”養老服務體系規劃》在發展目標中強調：“2025年年底前，居家社區機構相協調、醫養康養相結合的多層次養老服務體系更加完善。”《2022年政府工作報告》指出，要積極應對人口老齡化，并10次提及 “養老”這一關鍵詞。黨的二十大再次強調 “要實施積極應對人口老齡化國家戰略”。根據上述文件精神，聊城市相繼發布了 《聊城市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》 《聊城市 “十四五”養老服務體系規劃》 《關于印發聊城市 “十四五”應急管理規劃等四個規劃的通知》 《聊城市人民政府辦公室關于加快推進養老服務發展的實施意見》 《聊城市失能老年人照護服務條例》 《聊城市推進基本養老服務體系建設實施方案》 《聊城市城鎮居住區社區養老服務設施規劃、建設、移交和使用管理辦法》 《聊城市經濟困難失能老年人居家照料和免費集中托養服務實施方案》 《聊城市特殊困難老年人分類分級探訪關愛服務實施方案》 《聊城市公辦養老機構入住評估與輪候管理辦法》 《關于加快推進幸福食堂建設的指導意見》等多個養老政策文件。

目前，聊城市60歲以上老年人可劃分為四類人群，其中分散供養的特困老年人約19 400人，經濟困難失能老年人約5 000人，社會面城市老年人約10 000人 （在臨清市采樣），社會面農村老年人約10 000人 （在冠縣采樣），總計4.4萬人左右，占全市老年人總數的3.5%。聊城市的人口老齡化速度加快、老齡化進程與經濟發展不協調等問題都對養老工作提出了更大的要求。養老問題勢必成為聊城市建設的重點內容，而多層次養老服務體系也勢必成為 “十四五”時期聊城市養老服務體系建設的重點方向。

二、聊城市養老服務體系建設的現狀

根據聊城市民政局統計的數據，截至2022年第二季度，聊城市已備案的養老機構共計103家，其中，市直養老機構1家，東昌府區18家，茌平區9家，臨清市11家，冠縣6家，莘縣11家，陽谷縣12家，東阿縣8家，高唐縣14家，開發區與高新區均為3家，度假區7家。但是截至第三季度，已備案養老機構變為100家。通過對比可知，僅經過一個季度，已備案養老機構就出現了明顯的數量變化，而且發生變化的多為民營養老機構。

通過梳理2020年7月8日聊城市民政局、司法局、發改委、財政局等多部門發布的 《關于發布聊城市基本養老公共服務清單的通知》，對于符合條件的養老服務項目和機構，按照聊財社

〔2018〕93號文件規定，發放一次性建設補助、開辦補助或運營補助。依托專業培訓機構，開展養老管理和服務人員培訓，提高養老服務質量。清單全面涵蓋了省級基本養老公共服務清單項目，并結合聊城市實際，豐富服務內容，拓展服務項目。

三、聊城市多層次養老服務體系建設存在的問題

（一）居家養老服務存在的問題

居家養老服務是當前聊城市最主要的養老方式，其服務對象主要是自理能力尚可、非高齡的老年人，上門服務是其主要形式。根據養老行業中的 “9064”養老模式，90%的身體狀況較好、可以自理的老年人，采取以家庭為基礎的居家養老方式。

目前，聊城市居家養老服務存在的問題主要有：第一，居家養老服務內容設置過多。居家養老服務的很多內容很大程度上超出了其本身應有的范圍；[1]第二，服務資金不足。聊城市居家養老服務處于摸索階段，服務資金不充分，導致居家養老存在困難；第三，服務與老年人需求差距較大。居家養老服務項目較少，只能提供較低層次的養老服務，滿足老年人基本的養老需求，對老年人的精神需求重視不夠；第四，居家養老服務的實際利用比例較低。老年人缺乏了解居家養老服務具體內容的途徑。由于認識不足，使得部分老年人購買服務的意愿不強，最終居家養老服務的實際利用比例偏低；第五，服務設施及場地不足。服務設施和場地缺乏，無法完全滿足老年人的交友、娛樂等需求。

（二）社區養老服務存在的問題

聊城市社區養老服務存在的主要問題有：第一，政府補貼較難獲取。雖然社區養老機構已經改革并且承擔了社區養老服務，但是其很難同其他養老機構一樣享受政府支持和補貼；第二，利用率不高。由于社會力量參與不夠，養老服務缺乏專業化、個性化等原因，聊城市社區養老機構的利用率并不高，沒有很好地發揮其養老服務職能。此外，社區養老服務存在的問題還包括政策法規的制定不夠系統和完善，社區服務投入的人力、物力、財力等資源不足，社區服務覆蓋面過窄，內容單一等。例如，某些社區提供給老年人的文化、娛樂等設施數量不足，醫療保健工作也不夠專業，一些社區人員對老年人的家庭生活狀況不夠了解等。

（三）機構養老服務存在的問題

聊城市機構養老服務存在的主要問題有：第一，公私機構性價比問題。例如，同一人群因為進入的養老機構性質不同，得到的待遇也不同；第二，資源緊張問題。很多公立養老機構存在資源緊張的情況，甚至一些公立養老機構不太愿意接收生活無法自理的老人；第三，供需失衡問題。從結構配置、供給總量、服務水平效益及運營質量效益幾個方面來看，機構養老服務都存在不充足、不合理的情況，需要特別指出的是，有些機構的養老床位總量不足，但也有些機構的養老床位空置，這兩種問題并存的情況較為突出；第四，人員問題。人員素質參差不齊，流動量較大；第五，項目和產業規模較小，布局不夠完整。

從目前聊城市的情況看，其多層次養老服務體系建設還存在一些問題，例如，對于養老政策文件的實施存在諸多不足；養老院數量不足，難以滿足聊城市老年人的養老需求；養老院養老服務水平不高；養老服務管理不規范等。此外，還存在養老服務質量監管評估體系不夠完善、養老服務收費不統一等問題。

四、聊城市多層次養老服務體系的實現路徑

（一）加大財政投入，加強財政補貼

近幾年，受疫情影響，無論是居家養老、社區養老，還是機構養老，都隨時面臨著風險，嚴重者甚至可能因資金鏈斷裂而難以生存。聊城市政府應加大財政投入，建立關于養老服務的專項預算制度。根據 《關于發布聊城市基本養老公共服務清單的通知》及相關文件可知，提供補貼的養老服務項目和機構范圍較窄，因此，養老服務補貼制度也需要完善。財政補貼可以考慮向居家養老和社區養老傾斜。若存在對養老機構運營造成較大沖擊的情況，可以考慮加大對其的補貼力度。

（二）推廣和使用居家養老信息化平臺

目前，居家養老依舊是最主要的養老方式，因此，聊城市應搭建居家養老信息化平臺，建立居家養老老年人信息庫，對養老服務資源進行整合，實現居家養老服務需求和供給的有效對接。[2]

（三）重視養老服務專業人才培養

目前，養老服務領域專業人才較為缺乏。針對這個問題，聊城市需要思考怎樣才能吸引人、留住人、用好人。造成養老服務專業人才大量流失的原因主要包括勞動強度大、工資待遇差、社會認可度低等。要吸引更多專業人才加入，一方面，應重視補貼，推動養老服務專業人才職業資格評價及職業技能等級認定等工作，促進工資分配機制的不斷完善，讓更多專業人才進得來、留得住、用得好，能夠得到應有的回報；另一方面，需要營造良好的職業氛圍，增強養老服務專業人才的職業認同感。同時，促進養老服務專業學科建設，加大人才培養力度，注重人才隊伍建設，不斷擴大養老服務人才隊伍，繼續鼓勵當地相關院校開設養老相關專業；也可以通過開展養老服務業培訓、養老服務職業技能比賽等方式，提升養老服務專業人才的綜合素質和專業技能。

（四）引入PPP模式

PPP是 “Public-Private-Partnership”的縮寫，即政府和社會資本合作模式。對企業來說，該模式可以降低投資風險，獲取更多收益；對政府來說，可以緩解一部分壓力；對老年人來說，不僅可以滿足他們的養老需求，還能讓他們享受到更好的養老服務。目前，PPP模式已在多個領域運用且比較成熟。聊城市可以考慮在充分調研的基礎上，引入PPP模式，從而推動聊城市多層次養老服務體系實現更進一步的發展。

（五）合理調控價格

目前，尤其對于機構養老而言，例如公立養老機構和私營養老機構存在較大差異，有些養老機構收費過高，但是提供的養老服務性價比不高，導致在不同區縣床位不足和空置現象都時有發生。因此，聊城市政府部門可以制定價格區間，也可以讓養老服務機構在區間內進行選擇，促使養老服務機構合理收費。

（六）重視老年人的養老需求

了解并明確老年人的需求是聊城市實現多層次養老服務的重要前提。無論是居家養老、社區養老還是機構養老，都需要重視并滿足老年人的需求。例如，老年人不僅需要生活照料，還有精神需求。

（七）做好宣傳工作

很多老年人本身對養老服務就不夠了解，加上養老服務的獲取途徑又比較單一，這就在很大程度上影響了老年人的購買意愿。目前，聊城市推出的多家 “幸福食堂”不僅解決了老年人的 “一餐熱飯”問題，也有助于老年人加深對養老服務的了解。后期，聊城市可以多做宣傳，為多層次養老服務體系的實現奠定良好的基礎。

（八）重視城鄉差異

現階段，聊城市農村與城市經濟發展水平差異較大，城鄉經濟發展不均衡，這間接導致養老服務水平也存在較大差距。在多層次養老服務體系的建設過程中，聊城市應更重視城鄉差異，可以考慮對城鄉居家養老、社區養老、機構養老等采取不同的優惠或補貼政策，這不僅有助于提高養老服務質量，也有助于多層次養老服務體系的盡快實現。

（九）借鑒國外經驗

以日本、英國為例，日本是全世界老年人口比例最高的國家之一，但通過采取立法、政策、養老服務等多重措施，日本成為世界上養老服務體系最完善的國家之一。日本養老服務的內容較為多樣化。以社區養老服務為例，隨著社區養老的發展，日本開始嘗試小規模、多功能的新型社區養老服務模式。以 “托老所”為例，日本的 “托老所”大多位于社區內，會配備作息表，活動也很豐富。老年人需承擔的 “托老所”費用較少，只需支付全部費用的10%，其余90%由護理保險承擔。在英國，大多數老年人選擇的養老方式是社區養老。[3]英國的社區養老以社區照顧為核心，包括居家服務、家庭服務、老年公寓等多樣化的形式。社區照顧主要由經理人、專業工作人員和照顧員組成。英國的社區養老服務還包括生活照料和心理支持。養老服務形式包括注重個人隱私的居家式養老、在社區小型養老房屋內的住院式養老以及老年公寓、托老所、退休村等。聊城市可以借鑒國外養老服務的先進經驗，根據自身實際，不斷完善養老服務體系，促進多層次養老服務高質量發展。

五、結束語

聊城市作為經濟欠發達地區，2014-2038年是其人口急劇老齡化階段；2039-2090年，人口老齡化趨于穩定；到2050年，聊城市65歲以上老年人口將占到總人口比重的29.09%；2055年可達31.51%。隨著人口老齡化的不斷加劇，無論是國家還是地方，對于多層次養老服務體系的建設都越來越重視。文本結合實際，通過對聊城市多層次養老服務體系實現路徑進行研究和分析，不僅有利于推動山東省 “十四五”養老服務體系規劃發展目標的實現，也可以更好地應對本地人口老齡化問題，滿足老年人多樣化、多層次的養老服務需求，實現 “老有所養”的目標，更好地保障和改善民生。

參考文獻：

[1] 鄢圣文，錢思.北京市多層次養老服務體系建設問題與發展策略[J].中國財政，2017（23）：61-62.

[2] 琳琳.《廣東省養老服務條例》出臺 構建多層次養老服務體系[J].人民之聲，2018（12）：12.

[3] 陸杰華，陳炫齊.國際社會社區居家養老主要經驗及對中國的借鑒啟示[J].人口與健康，2024（04）：8-11.