借鑒上海城市管理經驗驅動青島市文明城市創建路徑創新研究

摘要：城市文明是一個城市整體水平的綜合性體現。在創建文明城市的過程中，上海市在智慧化、標準化、精細化、人性化治理等方面進行了大量探索與實踐，成為全國文明城市的典范。對標上海經驗，青島市在城市管理和文明城市創建中，可以從推進城市全周期管理、推進治理全方位提升、推進城市全社會治理和推進城市全流程監督等方面著手，不斷提升創建水平。

關鍵詞：文明城市；創建；管理體系；智能化

全國文明城市是國內評價一個城市綜合發展水平的最高榮譽。創建全國文明城市，不僅能反映城市的整體文明水平，也體現城市的治理水平，考驗政府的治理能力；不僅是人類挖掘、展示城市文化的過程，更是人類社會文明積累、沉淀的過程；不僅是城市環境、文明提升工程，同時還是黨和政府領導下全體市民共同奮斗、創造美好生活的偉大工程。我國的文明城市創建工作自1995年啟動以來，歷經近30年的發展歷程，對中國地方政府提升城市治理水平、推進城市文明進步、凝聚民心同創共建發揮了巨大作用。[1]

在上海市加快建設具有世界影響力的現代化國際大都市的歷程中，文明作為重要一極，在城市發展中展現出獨特的魅力。上海市牢牢把握 “創建為民、創建惠民、創建靠民”的文明城市創建宗旨，將創建全國文明城區作為推進區域 “五位一體”全面發展和建設 “人民城市”的龍頭工程來抓，把全國文明城區指標體系有效融入城市發展各領域，以共建為根本原則，以共治為重要方式，以共享為最終目的，不僅實現了全國文明城區創建工作質的跨越，更以現代化、智慧化手段解決了制約城市發展的各類問題，形成文明共同體，為城市各領域、各環節、各方面運行發展持續賦能，為其他城市創建文明城市和品質城市起到了重要的借鑒作用。

一、上海市構建文明城市動員管理體系的主要路徑分析

（一）堅持走“智慧化”之路，打造“城市云腦”

1.“一網通辦”做到了線下 “一窗”有 “溫度”、線上 “一網”有 “速度”，努力讓群眾和企業辦事更省心、更省力、更滿意。

2.“一網統管”聚焦數據匯聚、系統集成、聯勤聯動、共享開放等關鍵環節，向基層實戰賦能，推動管理手段、管理模式、管理理念創新，實現了網格化管理、綜合治理和應急管理等深度融合、一體運行。

（二）堅持走“標準化”之路，完善制度體系

以閔行區為例，為破解工作責權不清、推諉扯皮問題，閔行區出臺了 《創建全國文明城區工作三年行動計劃 （2018-2020年）》，全面細化梳理了15項74條重點工作，落實年度督查計劃表和公益廣告設置指導手冊，實現了創城的 “一口徑管理模式”；制定實施 《2019年閔行區創建全國文明城區迎檢階段開展實地督查工作的意見》，形成了 “包干暗訪制”“捆綁通報制”“專項督查制”等督查工作機制。2020年又印發了 《閔行區創建全國文明城區工作問責辦法 （試行）》，對11種不作為、慢作為、亂作為，影響 “創城”工作，造成不良影響或嚴重后果的情形予以問責。[2]

（三）堅持走“精細化”之路，強化網格治理

1.推出 “網格化+創城”管理模式。閔行區將所有創城點位納入網格，做到點位入網、體系入網、標準入網、人員入網，實現了 “問題發現—處置—督辦—銷項—回訪”的全程閉環機制。比如在治理共享單車亂停放方面，推出網格員 “掃街搬車”行動，進而倒逼共享單車加入智慧城市、征信體系建設。

2.強化民主監督。依靠政協委員、人大代表、創青團、創城指導團等社會力量，開展背街小巷、垃圾分類專項民主監督，實現了全方位布點、嵌入式管理、大數據處置。

3.實施疊加創建。在科學施策方面，采取點線面領域性的創建機制，比如實施 “社區圈、商業圈、服務圈”等創建疊加行動；組織最美街區、紅色物業、誠信示范街、文明行為示范圈等系列創建評優行動。特別是成立閔行區全國文明單位聯盟和包括43個領域的窗口單位同創共建聯盟，實現了全區行政服務窗口文明單位創建全覆蓋。

（四）堅持走“人性化”之路，深化惠民服務

一是設施設置人性化。出臺 《上海市街道設計導則》，讓管理者、設計師、沿線業主及市民等所有與街道相關的群體，明確街道的概念和基本設計要求，達成對街道的理解和共識，成功推動了街道人性化轉型，更好地落實以人為本，促進交通有序，提升城市品質。

二是服務便民人性化。閔行區依托文明實踐中心，打通服務百姓的 “最后一公里”，形成了文明實踐志愿服務資源庫、項目庫和菜單庫，建立了上下連通的 “供單—點單—派單—接單—評單”一系列工作流程。

三是參與互動人性化。閔行區全覆蓋構建 “1+14+X”志愿服務體系 （1個區級指導中心、14個社區志愿服務中心、671個志愿服務站），所有站點都能實現志愿者隨時加入參與、隨地查詢打印；暢通群眾建言獻策渠道，成立 “人民建議征集辦公室”，建立了 “4+3”征集機制、“六步法”辦理機制、“三位一體”反饋機制、“金字塔”建隊機制等一些較為成熟的工作機制，將群眾的 “金點子”實實在在變成助力經濟社會發展的 “金鑰匙”。

二、創建文明城市面臨的挑戰

（一）部門協同不足

創建文明城市是一項系統性工程，由于其復雜性，很容易出現職能交叉、推諉扯皮、各自為政的情況，以致無法形成合力，導致進度慢、質量差，造成資源浪費，甚至層層加碼，加重基層負擔。因此，需要強有力的牽頭指揮部門，該部門既要責任明確，又要協同作戰。[3]

（二）智能化手段較弱

創建文明城市工程龐大，傳統方式治理無法實現及時發現并快速解決問題。在一些城市，各政府部門搭建的數字平臺尚未能實現系統集成、數據互通、共享開放，而是自設壁壘，造成市民辦事成本高、效率低，城市服務與市民期待錯位，從而降低市民的獲得感和體驗感。

（三）市民參與性較弱

創建文明城市是一場群眾運動，既要依靠群眾，又要提升市民文明素養。目前，群眾性參與尚未形成常態化，志愿服務參與率較低。各類創城活動缺乏吸引力，形式主義問題較多，以行政強制命令為主，群眾的主動參與性、體驗感不強。

（四）精細化管理不足

在服務對象方面，基礎設施和環境得到極大改善的同時，高效滿足群眾的個性化需求、及時處理群眾反映的問題即成為新的挑戰；在管理制度方面，管理手段、管理職責、考核評價等均亟待提升專業化、智能化水平。

（五）長遠規劃不足

創建文明城市是一項長期工程，絕非一朝一夕之事，需要日積月累，久久為功。有的地方政府不能從城市長遠發展著眼，只是緊盯上級年度考核指標，著力應對重點點位和指標考核，忽視長遠規劃，造成重復建設、職責不清、低水平徘徊、臨時抱佛腳等問題。

三、上海經驗對文明城市創建路徑探索的啟示

文明城市創建工作集中體現了城市治理能力和治理水平，因此受到地方黨和政府的高度重視，將其作為統籌物質文明和精神文明協調發展的重要抓手。近年來，我國各大城市紛紛探索積累創建文明城市的有效路徑。上海經驗告訴我們，文明城市必須順應時代發展的新要求，回應人民群眾新期待，提升城市發展新動力，解決城市發展新問題，切實回應教育、醫療、就業、養老、治安、生態環境等群眾最切實的訴求，讓人民群眾成為文明城市的共建者、共治者、共享者，最終激發城市的生機與活力。上海市在廣泛、持續、高標準的文明城市創建中，主要做出了以下四方面啟示：

（一）以“三項體系”推進城市全周期管理

進一步細化強化組織體系、運行體系、督查體系，壓實職能部門和行業單位創建主體，真正形成精細化、常態化、社會化、法治化創建工作體系，注重從系統要素、結構功能、運行機制、過程結果等層面進行文明城市創建全周期統籌和全過程整合。一是研究制定 “1+10+100”文明創建戰略體系。“1”即 《文明城市建設提升三年行動計劃》，“10”即開展環境衛生、生態綠化、公共秩序、文明交通、社區服務等 “十大提升行動”，“100”即每年解決 “創城百件實事”；二是建立創城運行指揮體系，文明委 “管總”、各區市作為 “戰區主戰”、市直部門作為 “軍種主建”，分解落實好 “點位清單、任務清單、責任清單”，發揮市一級和區 （市）一級創城 “指揮部”的中樞作用，實現各行各業文明創建大合唱；三是建設四個領域的聯盟體系，成立全國文明單位聯盟、窗口單位同創共建聯盟、文明企業聯盟和文明校園聯盟，實現行政服務窗口文明單位創建全覆蓋，支持專家智庫建設，發揮行業組織在文明城市創建中的樞紐作用，對文明創建進行督導評估。

（二）以“三個工程”推進治理全方位提升

立足大城管、大創城格局，按照城市產業空間拓展、城市功能完善、土地集約利用、市民方便宜居 “四個目標一個過程完成”的思路，通過三大系統工程，進一步以文明創建提升城市品質。一是搭建智慧平臺工程，借鑒上海 “一網統管”和 “一網通辦”兩張網的經驗，在加快新型智慧城市建設進程中，打造文明城市創建智慧運行平臺，設立1個數據中心和測評體系管理、監督監管、指揮調度、考核辦結、數據分析、市民參與6類智慧應用，運用大數據、人工智能等新一代信息技術，實現文明城市創建統一管理、任務一鍵分發、部門協同調度、進度一圖掌控、市民快捷參與；二是推進精細管理工程，從日常生活細節入手、從城市管理的細微處著力，將創建工作與社會治理、文明實踐、行為養成相結合，潛移默化地宣傳推廣。利用智慧平臺建設指揮調度平臺、業務應用系統，依據文明城市創建涉及的40多類指標分別建立精細化應用系統，借助智慧城市建設物聯感知體系以及行人闖紅燈抓拍等系統，對城市管理進行統一的指揮、調度、監督，實現對各行業領域的精細化統籌，著力破解城市管理難題；三是實施惠民服務工程，通過公共服務 “一網通辦”，社會治理 “一網通管”，基層社區 “全線聯動”，為市民提供更精細、更智慧、更人性化的服務。從涉及百姓衣食住行的方方面面著手，征集 “創城民生實事”年度整改清單，問需、問計于民，以為民辦實事共享創城紅利。開展公共設施人性化改革完善工程，建立前期調研分析數據庫、中期可行性試驗、后期完善整改體系，設置煙頭不落地滅煙器、路口城市功能地圖、景觀化公共設施等，更好地方便群眾參與、方便服務群眾、方便群眾評價，提升城市獲得感、幸福感、認同感。

（三）以“三項實踐”推進城市全社會治理

把握城市的主體力量，在文明創建中充分激發人民群眾的主人翁精神和參與意識，打造共建共治共享的社會治理共同體。一是建設實踐中心，整合社會資源。發揮好區新時代文明實踐中心和區融媒體中心的作用，鼓勵各級文明實踐中心探索社會化運作，建立基金會、志愿服務促進中心，將文明實踐中心打造成為區域公益資源整合平臺、志愿服務組織、公益產品孵化和規模化發展的支持型、樞紐型平臺；二是扶持實踐隊伍，培育多元主體。實施社會組織和志愿服務組織培育計劃，重點培育在社區層面具有樞紐作用及可復制價值的樞紐型組織，激活城市細胞，為社會化參與搭建渠道。參照先進城市模式，以志愿服務卡為媒介，建立志愿服務信息化系統，搭建志愿服務社會化運作平臺。加快建設評選表彰、示范創建、信用激勵、資金扶持、能力建設、多重保險的 “六位一體”激勵保障機制；三是培育實踐項目，提供精準服務。加快政府在社會治理層面的職能轉移，加大對志愿服務項目的財力投入，采取政府購買公共服務、公募基金會和公民個人資助等渠道為開展志愿服務項目提供必要的經費支持。黨組織、政府機關、事業單位帶頭推行志愿服務項目 “點單、派單、接單、評單”制度，為群眾提供精準服務。

（四）以“三項機制”推進城市全流程監督

一是落實監督考核機制，在傳統監督機制的基礎上，建立文明城市創建專業督導機構，制定督辦落實制度和責任追究制度。出臺 《關于推動全國文明城市創建工作常態化的實施意見》，推動文明城市建設從 “突擊備戰”向 “常態長效”轉變；二是完善深化榮譽回饋機制，統籌用好文明單位、文明家庭、文明校園、文明社區等榮譽稱號，使得參與的單位和個人能夠獲得精神上的尊重和認可，單位擬在貸款、招投標、稅收減免等企業發展過程中有所幫助，在個人衣食住行等方面有所關愛，從而支持鼓勵社會各方積極參與，促進多元主體良性互動，真正發揮出文明系列稱號單位在文明創建、文明風尚引領方面的帶頭作用，形成融入日常、抓在經常、為民靠民、共建共享的創建格局；三是建設文明行為提升機制，采用 “互聯網+文明”的運營模式，推廣市民文明朋友圈，利用抖音、視頻號等新媒體渠道加大對市民參與創建的引導。建立 “文明積分卡”，把單位和市民的點滴善行折算成積分，并在典型選樹、評優評獎、困難幫扶、金融優惠等方面予以優待，以此推動文明素養的提升。

四、結束語

基于以上對比分析，本文得出以下啟示：一是文明城市創建是驅動城市精神、城市管理和城市經濟發展的重要抓手，面臨著眾多具體問題和挑戰，應不斷完善機制體制，運用現代化手段進行優化、升級；二是上海在城市管理和文明城市創建過程中，在智慧化、標準化、精細化和人性化治理等方面形成的經驗，對全國文明城市創建具有示范引領作用。各地可在此基礎上，不斷完善和深化，努力實現城市文明建設和經濟高質量發展的雙贏。

參考文獻：

[1] 石大千，胡可，陳佳.城市文明是否推動了企業高質量發展：基于環境規制與交易成本視角[J].產業經濟研究，2019（06）：

27-38.

[2] 白俊紅，張藝璇，卞元超.創新驅動政策是否提升城市創業活躍度：來自國家創新型城市試點政策的經驗證據[J].中國工業經濟，2022（06）：61-78.

[3] 車樹林，王瓊.文明城市創建政策何以賦能經濟高質量發展：來自全國文明城市評選的準自然實驗證據[J].江海學刊， 2023（06）：106-114+255-256.