公共規制失靈視域下資本下鄉退出的問題意涵及動因分析

［摘要］資本下鄉進入規范階段后，涉農項目“爛尾”、企業“跑路”現象頻繁出現，“有進無退”的資本下鄉格局亟待向“進退有序”轉變。圍繞新時代資本下鄉退出問題是什么以及如何形成，構建包括資本“能不能退”和“退出的影響因素”等構成的退出問題分析框架展開探究。研究發現，資本下鄉退出主要產生資本下鄉退出存在的“三無”現象和政策執行偏差、調節機制缺失以及連帶問題衍生的三類問題。分析認為，退出問題的形成是規制失靈導致，實踐中核心主體異化造成了政府越位、市場弱位和社會缺位的非正常行為，并形成價值混淆、事實失真和技術迷惑的規制互動局面，進而誘致政府和社會回應性缺失的規制“失準”、政府和市場能動性不足的規制“失效”、社會和市場認可性不夠的規制“失位”發生，成為約束退出規制體系構建和效能發揮的阻礙力量。

［關鍵詞］資本下鄉；資本退出；規制失靈；主體異化

一、引言

資本下鄉是鄉村振興戰略推進過程中的重要舉措，農業農村部數據顯示，2015-2021年期間中國農業產業整體投資1346起，投資規模1947.3億元，其中2021年中國農業產業整體投資144起，投資規模363.98億元。資本下鄉能否破除城鄉要素流動阻礙的關鍵在于市場資源調配作用的有效發揮，要素配置格局在市場競爭規則的“進出有序”中不斷優化。然而，隨著國家相關政策導向由鼓勵下鄉向規范下鄉的轉變，資本下鄉格局悄然由配置缺失向配置錯位轉變，并表現出項目“爛尾”、投資“跑路”等下鄉失敗現象。剖析資本熱烈入場、慘淡跑路的“有頭無尾”現象，不難發現這是大量資本投資行為的短期性與農業生產經營的長期性激烈沖突的體現。而這也預示著新發展階段資本下鄉關鍵問題的轉化，即從片面追求下鄉資本的數量規模向推動資本“有序入場”與“合理退出”相結合的轉變。

2023年中央一號文件強調“加強資本下鄉引入、使用、退出的全過程監管”在此過程中，構建資本下鄉有序退出機制程序、健全資本下鄉“進入—退出”的規則體系顯得尤為重要。梳理既有研究，發現大量成果依然側重于闡釋資本下鄉的理論及實踐意義，以及在經驗層面對資本下鄉驅動機制與邏輯的梳理，關注資本下鄉退出問題的研究較少。本研究試圖在梳理資本下鄉運行實踐新動態的基礎上，結合要素錯配、調節缺失等表征，明確資本下鄉的問題意涵并展開動因分析，進而對如何規范資本下鄉做出回應。

二、文獻回顧和分析框架

（一）文獻回顧

1.資本下鄉的動因與影響。

“何以吸引資本下鄉”？現有研究以主體關系為依托從內外動力層次展開探討。研究者認為，全球范圍內對農產品、農業投資的巨大需求和推動農業治理轉型的現代農業所具備的成本利潤愿景，是驅動資本下鄉的關鍵內生動力要素，而政府和村民自治組織則是資本下鄉的核心動力供應主體，中央政府推動農業規模化、集約化、機械化的公利型政策頒布，地方政府在完成政治任務和化解農業治理困境的雙重邏輯下發揮主導作用，村級組織為治理卸責或為獲取某些潛在收益密切配合吸引資本下鄉。在捕捉到積極政策對下鄉資本激勵的利好后，資本集團會為追求項目補貼和額外收益快速下鄉，并在資本下鄉過程中生成一種“投資不（為）掙錢”的“行政邏輯”。

資本下鄉旨在實現農村規模化經營，并帶來先進技術和管理經驗，同時通過優化農村土地、勞動力等配置，引發規模經濟效應、知識溢出效應和社會組織效應等正外部性效應。但也有研究者以農村社會結構、農民權益為出發點，提出資本下鄉再造了社會結構，擠占了大量農戶權益，剝奪農戶就業機會，造成大資本與農爭地、與民爭利，加劇了農村產業空心化、村莊治理虛無化以及失地農民邊緣化等現象，同時還衍生出資源沖突等外部性問題；在具體過程中，資本下鄉還涉及到土地流轉、生產經營、收益分配等多重利益沖突，容易演變成非糧化、經營不善等農業發展的現實障礙。

2.資本下鄉的障礙及趨勢。

資本下鄉一定程度上彌補了政府農業資金投入的不足，矯正和克服了政府失靈的問題，但隨著發展的深入，其過程中也相繼出現資本投機行為、農業基礎設施和相關投資平臺不完善、區域間農業投資領域趨同化和工商資本缺乏投入糧食生產積極性等問題。從在場主體看，資本介入重構空間生產主體，將排除村民主體的社會網絡形態逐步固化，工商資本自身的非理性選擇可能導致企業管理能力不適應、要素供求不匹配、市場環境不優化等結果，其深層次原因則是政府過度干預以及農村要素改革系統性、協同性與配套性不足。同時，作為外來者的資本會遭遇由村莊社會抵抗帶來的社會困境而影響其持續生存。

在發展趨勢方面，有研究者指出當前資本下鄉尚未形成多樣性、復雜性環境下農村資源與支配主體的良性互動，未來應著重以“四位一體”的村社組織為抓手來推動實現二者的有機結合。另外有研究者提出，以人情活動為顯現的非契約互動將有助于下鄉資本構建良好嵌入關系，而正式契約互動如優先雇傭本地人對農場的本地嵌入沒有顯著影響，村企共申項目甚至呈現負向影響。未來村企合作良性互動中最為重要的是取得以資本為代表的效率邏輯與以農戶為代表的主體經營權益邏輯的雙重平衡。

3.文獻述評。

資本下鄉在內外多重動力驅動下，為完成農業規模化經營、推動現代農業轉型發展、助推鄉村產業振興等提供了現實助益。但深究“向好”現象則發現，資本下鄉的“成功”集中在有限的時空環境內，大多數成功案例顯現于資本下鄉的初期，后續事關資本下鄉效益的持續跟蹤幾近缺失，加之近年來頻繁爆出的下鄉項目爛尾等報道，更印證了部分下鄉項目存在因“水土不服”而導致的“戛然而止”問題，并遺留大量的社會經濟矛盾。

既有研究對資本下鄉的關注側重于“只進不出”“重發展輕退出”，集中于梳理資本下鄉的利弊影響、分析資本下鄉的動因機理、破除下鄉過程中的困境阻礙等以回應“如何下”的問題，這一方面造成了資本下鄉“只許成功不會失敗”的刻板印象，另一方面對于資本下鄉中后期事務關注的缺失也容易生成農村發展研究的“黑箱”。本研究基于上述認識，試圖對“資本下鄉退出是什么？”以及“資本下鄉為何退出？”這兩個問題進行回答。

（二）分析框架

“退出”被廣泛用于特殊角色退出轉換、國企退出轉型等社會問題分析。在農業發展領域，林毅夫將“退出”引入農業合作社研究，認為社員可以通過“退出”來要求那些愿意留在合作社里的違約者去履行承諾。劉同山和孔祥智、刁其懷等人聚焦宅基地及其空心化現象，論證了對承包地、宅基地、其他集體土地以及集體成員身份實施有償退出的可行性。

退出問題是因監督成本、制度約束等因素缺失，導致合作體系內某一主體違背承諾，進而侵害其他主體權益的行為。其核心是合作體系內各主體權益的保護問題，包含了能不能退出、退出的影響因素兩層議題。一般來說，一個主體能不能退出取決于自身對所進入場域內個體利益得失的判斷考量。在多元主體利益訴求異質化，主體間資源稟賦非均等化形成的不對等發展格局下，會出現某一主體“能退不能退”“想退不能退”的失衡局面，對整個合作體系發展造成影響。而影響因素與主體密切相關，江小涓認為退出失敗的原因是退出壁壘的存在，其來源于資產專用性、工資剛性以及社會保障不完善；楊蕙馨則用制度性退出壁壘解釋了地方政府出于經濟考慮阻礙企業的退出，包括政府部門預算需要、政府領導人政績需要等。基于此，本文認為資本下鄉退出問題是下鄉資本出現違背入場初衷、偏離預設軌跡時本應退場，但在市場機制缺失和非市場機制干擾這兩大因素影響下，呈現出應退卻退不出的困境，具體包括了資本能不能退和退出的影響因素兩個分析維度，能不能退是探討資本在投資領域為何無法正常退出的具體表現；退出的影響因素則指影響資本無法退出的關鍵要素及作用機理。

三、資本下鄉退出的問題意涵

（一）資本下鄉退出的概念辨析

資本下鄉是企業經營理念延伸到農業領域的一種模式，即工商企業參與農產品流通、加工和經營。在城鎮化發展和農業轉型中，資本下鄉又被政府視作“經營村莊”以解決資金不足難題的一把鑰匙，之后其內涵不斷延伸：一是下鄉資本形式的拓展，如徐勇提出的資金、管理、技術、知識等現代生產要素；二是下鄉領域的拓展，周飛舟和王紹琛就認為村莊經營規模持續擴大，資本的輻射范圍已不再局限于農業經營，表現出向農村治理領域的擴張趨勢，典型便是“農民上樓”。

一般認為，資本下鄉退出是資本下鄉的延續，是一種自發的偏差糾正行為。《辭海》中“退出”的含義為：（1）離開某種場合，脫離組織或活動；（2）把已經取得的東西交出來。經濟學最先將“退出”概念化，將其定義為市場機制中“某些消費者不再購買企業產品或某些會員退出組織”，并認為其是市場交易主體理性選擇的權利之一。結合上述認識，本研究認為資本下鄉退出是指工商業資本進入農村后，相關投資行為出現既定軌跡趨勢偏差時，主動選擇或強制被動中止投資項目的行為。基于此，本研究所指資本下鄉的退出主體是出現不良行為征兆的下鄉資本，是對資本的行為約束；退出客體則是基層政府、農民群眾等，下鄉資本是否遵循市場邏輯的效益效率導向、是否依照政府明確的政策導向、是否符合農民的長遠利益需求等接受以基層政府和農民群眾為代表的客體監督。若其中出現上述偏離、違悖等跡象，便是投資愿景的偏差，企業資本需在監管約束下自行選擇或被動強制退出。在此過程中，政府是資本下鄉方向的制定者和監督者。當外來資本構成對農村社會和農業經營的潛在威脅，就必須通過激活約束機制予以糾偏，并采用進出有序的方式予以實現。

（二）資本下鄉退出的實踐意涵

1.資本下鄉退出的特征評估。

在實踐層面，由于農業生產特定的時空特征與組織形式，資本下鄉退出呈現出影響范圍廣、時間長、關系復雜等特征。

一是影響范圍廣，主要指土地和資金兩大核心要素投入規模大。現有資本下鄉退出的案例中，下鄉資本動輒成百億級資金規模或上千畝土地規模，其倉促退出對地方招商引資和農業生產發展影響巨大。例如河北行唐縣光伏發電項目“毀麥”規模達1000多畝，四川南充首家上市農業公司打造1000余畝現實版開心農場開張八個月即關門，而作為資本下鄉“風口”的農村文旅產業投資熱潮，則在部分地區異化成產業同質化的無序競爭。

二是影響時間長，指受資本下鄉退出影響的農業生產難以在短時間內恢復原樣，例如土地肥力短期內不可修復、農作物生長周期不可逆轉等。部分資本下鄉項目在投資中后期擅自改變土地用途，種植收益更高的經濟作物，甚至違規開發建設樓盤、別墅、跑馬場等設施，在此過程中成百上千畝的農村土地被改變原有用途脫離農業生產，部分土地甚至被連年撂荒、土地肥力不斷降低以至板結。

三是影響關系復雜，是指資本無序退出的影響并不局限于農業生產而且會延伸至農村社會與鄉村治理等領域，而影響主體也不局限于參與生產經營的農民或農業企業，還會關聯到基層黨委政府、農村集體經濟組織等多重主體。例如資本退出后留下大量未付的租金和爛尾的產業，農民群眾合法地租、工資以及分紅等收入長期無法兌現，極易引發越級上訪和群體性事件，不少曾經被基層政府視為農業發展“牽引”“龍頭”的資本下鄉項目變成危及地方安全穩定的“燙手山芋”。

2.資本下鄉退出的現象表征。

資本下鄉退出問題主要表現為“三無”，即無效投資毀約退出、無序投資進退兩難、無能投資亟待清退。

一是無效投資毀約退出。無效是指資本下鄉只見投入、不見成效，甚至給地方農業發展帶來負面沖擊，其主要表現為資方不履行投資契約，毀約跑路致使農業投資項目“爛尾”。無效投資現象廣泛存在于兩類投資主體的項目中：一類是動機不純的資本，入場即一心一意逐利，通過謀取國家農業項目補貼，或懷揣“經營城市”中的“土地”思維，圈地占地來謀取巨額利益。這類資本的顯著特征是出身混雜，起家于非農產業的第二、三產業，如房地產、電子商務領域等。另一類是認知不清的資本，僅靠情懷支撐但運營能力與發展現代農業經營管理要求不匹配，對農業發展投資周期長、專業要求高、抗風險能力差等認識不足，例如湖北省某房地產公司斥資三億元打造的“亞洲玫瑰園”項目，將“挖個水坑都能吹成景觀湖”的地產思維帶入玫瑰種植基地的經營管理之中，致使項目爛尾并使8000畝耕地數年無人打理、荒草叢生。

二是無序投資進退兩難。無序是指在農業規模化趨勢中，下鄉資本為爭奪商機，輕視投資產業的周密評估，呈現“熱熱鬧鬧進入一大波，慘慘淡淡懸置一大群”的亂象。這類亂象與基層農業發展缺乏規劃、重復建設密切相關，只要產業導向政策一出，各類企業迅速呼應搶奪“風口”，能不能做、如何做的市場理性在“政策風”中蕩然無存。當行業遭遇危機時，只有為數不多的龍頭企業能抽身而退，留下一大堆中小企業陷入兩難境地，想進缺乏資金，想退傾家蕩產。例如諸多資本目睹柑橘的經濟效益后，一窩蜂下鄉進行規模化運作，推動廣西規模化果園數量迅速增長，基地種植面積從數千畝至上萬畝不等，然而自桂北2017年擴種潮席卷后該行業競爭程度加劇，同時受疫情影響不少柑橘基地進入低谷階段，大量生產基地暴露出種植管理跟不上、資金鏈條中斷、人工成本高等問題，導致大量柑橘種植基地陷入生存困境。類似現象也發生在大棚番茄、獼猴桃等生產領域，溫州等地區域同類品種農產品種植面積占比超過80%，致使豐收季時不得不壓價賤賣，嚴重損害農戶經濟權益、破壞農產品市場秩序。

三是無能投資亟須清退。“無能”是指資本已經“跑路”或出現“爛尾”趨勢后，缺乏叫停項目及時止損的警戒機制而任由損失擴大化。無能投資行為的發生主體是資本，但起關鍵作用的卻是基層政府。其主要有兩種表象，一種是農業投資出現“爛尾”趨勢后，農民沒有話語權利反饋、政府沒有有效手段回應。如河南淮陽的“怪事”，當地農戶與一家農業公司簽訂三年合約后，第一年秋季公司就出現未如約支付租金的違約情況，無人耕種的農田淪為無人監管、雜草叢生的荒地，正如當地農民所形容的，“這么好的地，不管誰種，不管種啥，也不能荒著，但在合同沒解除的情況下，我們單方面去種又怕說不清”。另一種是基層對于下鄉資本“爛尾”現象缺乏檢討反思，對已爛尾資本下鄉項目無法有效應對、及時止損，面對新的項目依然重蹈覆轍致使農業投資項目反復陷入困境。

3.資本下鄉退出的問題表征。

資本下鄉退出的“三無”現象，暴露出資本下鄉過程中政策執行偏差、調節機制缺失，以及負面連帶衍生等多個方面的問題。

（1）政策執行偏差：社會還是經濟問題。

在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執行。執行退出是體現政策目標的重要一環，能夠成為約束不良資本的重要手段，有助于規范資本力量向農民靠攏。退出執行核心是一個如何保護農民權益、帶動農村發展的社會問題，但屬地政府往往將其按照招商引資的經濟問題等同對待，表現出兩種偏差類型。一種是選擇式執行，退出問題本屬于資本下鄉體系中的一個子問題，部分地方執行過程中只看到了驅動下鄉帶來的政治和經濟收益，并沒有關注到資本下鄉的風險預控，忽略退出問題在政策議程中的設定。如無序投資的重復建設問題，地方政府為了推動經濟快速發展，著急上馬一大批所謂的特色產業、規模開發項目，卻并未設置約束企業產業布局的相關條件，導致產業整體出現風險時下鄉資本進退不得的兩難境地，給農民帶來不小風險。另一種是替代式執行，退出問題尚屬一個高度模糊的問題，這就給執行政策的屬地政府帶來了各種可能性。中央一號文件提出加強資本下鄉的全過程監管，但對退出環節仍停留在頂層設計階段，這使得處于探索階段的屬地政府將退出執行演變為有其形的一個項目叫停、一個工程中斷等荒唐行為。無效投資毀約退出的一個重要因素就是部分地方和資本在前期上馬一些大公園、大廣場、大村莊標志、大亭子（牌坊、門樓、棧道）等“形象工程”的項目以應付上級檢查，等評估期結束或風口轉移后便馬上轉變陣地，不僅對帶動農民增收、改善農村生活沒有任何實質幫助，反而會對地方農地發展、治理結構調整帶來不良沖擊。

（2）調節機制缺失：寬入、缺管與無出。

機制創新是緩解政府有限穩定體制與治理事務無限變化間矛盾，進而實現有效治理的重要方式。在農村，資本涉獵的領域是全方位的，資本下鄉的機制建設也勢必要求全覆蓋。按照資本“入場—在場—離場”的正常思路，屬地政府至少需設置三道調節機制來對接資本下鄉的階段性過程。但前述“三無”現象的存在，表明這三個方面均存在缺失的問題，其具體概括為“寬入、缺管、無出”。首先，“寬入”指入場階段，下鄉資本的準入門檻設置為負，屬地政府沒有資質資格審查機制，在政績驅使下反而通過減稅、降息、補貼租金等各種政策福利提升資本吸引力。這也吸引了一部分認知不清和動機不純的資本，其在巨大利益想象的誘惑下伺機入場，成為投資無效毀約退出的風險因子。其次，“缺管”指在場階段，由于政府在方向規范、問題識別等方面監管機制缺失而導致約束失靈。資本下鄉熱潮中在政策紅利的驅使下各類資本泥沙俱下涌往鄉村，在給基層地方以紙面投資數據的短暫繁榮之后，資本下鄉項目如何落地、如何盈利、如何維護直至如何退場等問題逐步顯現，這都需要屬地政府通過制度建設和監管機制的完善予以回應，但目前資本下鄉的全過程監管機制仍在建設進程之中，離有效監管要求尚存在距離。無序投資“熱熱鬧鬧進入一大波，慘慘淡淡懸置一大群”現象的呈現，證明了屬地政府面對地區產業發展時缺乏管理，對進入的龍頭企業、中小企業等不同主體的發展路徑并未深入謀劃，大量同質性的資本重復推動相同項目，最終導致行業整體性風險出現時無力退出。最后，“無出”指離場階段，下鄉資本缺乏退出的制度設計。當企業面臨的問題超出資本的承載能力，在農業生產領域往往反映為資金鏈緊張、開發進度放緩、土地拋荒等現象，屬地政府如何有效把握投資項目生產經營真實狀況以防止資本“跑路”與項目“爛尾”，第三道及時止損的機制門檻十分重要，但既有制度設計的匱乏致使政府無法及時消除資本無序退出的影響。這體現在亟須清退的無能投資實踐中，屬地政府一方面無法清退并重新合理安排已經“爛尾”或“跑路”的投資項目；另一方面也不能做到“吃一塹，長一智”，仍存在盲目引資搞項目的重復建設可能性，由此導致資本退出的影響不斷串聯發酵并引發恐慌性連鎖反應。

（3）負面連帶衍生：退出的外部性問題。

資本進入鄉村并不僅局限于資金、土地等要素流動對傳統農業的影響，還會涉及文化理念等隱性要素在當地的交互。資本無序退出不僅會對農業造成直接沖擊，也會形成對當地生態環境、社會結構的破壞。首先，在逐利邏輯下部分企業依靠非可持續的資源掠奪模式經營農業，大量化學試劑被用以加快農作物生長速度，農藥化肥的大規模使用也被用以追求產量與短期利益的最大化，這些做法不可避免地對當地農村生態結構與環境造成破壞，并帶來土壤酸化、水質污染、生物多樣性減退等問題。其次，由資金鏈斷裂引發的項目爛尾，造成大量農民地租被拖欠并造成下鄉項目的債務危機，基于維穩的迫切性，部分債務被迫轉為政府兜底，這使得很多本不富裕寄希望于資本下鄉破解財政壓力的基層政府陷入困境，并直接影響到基層公共設施與公共服務的供給。再次，下鄉資本的無序退出使地方政府公信力受到挑戰。當地村民滿懷期待積極配合農村招商引資政策的執行，希望通過資本下鄉推動農民致富，但資本的無序退出導致村民期待落空并付出耕地、環境及傳統生產方式被破壞的慘痛代價，這勢必會影響后續涉農政策動員的執行力并使基層政府陷入公信力危機。

四、資本下鄉退出問題的動因分析

根據公共管理研究譜系，資本退出的“能不能退”和“怎么退”問題與市場監管領域“為誰監管、監管什么、怎樣監管”在本質上有共同的內核，都著重探索政府角色重新定位和職能梳理，通過研究政府、市場等主體間的規制行為和互動，進而明確政府管理的范疇和邊界，明晰政府與市場之間的分工關系。但與一般的市場監管議題有所區別的是，農村領域的資本既要實現自身的經濟效益，也應產生帶動農民發展、促進農村共同富裕的社會效益。那么，下鄉資本退出如何在更注重社會效益生成的同時維護農民權益？規范資本的主體間規制又將如何實現對資本下鄉的規制目標？本研究以基層政府、市場和農村社會在規制互動中的角色定位、互動狀態為分析思路，對下鄉資本能不能退出、如何退出等問題的動因展開探討。

在現代市場經濟條件下，公共規制被認為是克服市場失靈、維護市場主體權益的一種努力，既包括對微觀市場的干預，也包括對宏觀經濟的調控。在國家治理中不斷強調“以公民為中心”的時代背景下，公共規制也應建立一個以“社會需求”為中心的運行結構。公共規制的理想狀態是以各級政府為代表的規制主體與資本為代表的規制客體實現互動，達成統籌農村發展和農民利益雙重目標的規制平衡狀態。要想達到這種平衡，屬地政府應準確領會中央政府政策精神，在“退出應該是什么”的價值界定層面精準施策，使充當“幫手”作用的完整市場在發揮決定性資源配置的同時，又能約束住部分個體對農村農業的破壞沖擊，在“如何退出”的技術層面不斷創新治理手段。但僅靠上述主體只是構成規制的外部條件，要想使資本下鄉真正實現社會效益，達成以農民自主性為內生動力的內部條件，還需要對鄉土社會塑造具有話語權的農民主動參與，在與外來者的互動中對“退出是什么”的事實層面清晰識別，不斷修補理想與現實的背離、技術與實踐的誤差，最終形成價值、技術和事實相匹配的有效規制互動。

但資本下鄉退出問題的現實發展背離了上述預設，基層政府并未達到中央政府的期望。事實場景中，執行情景偏差、非完全市場對資本的監督失靈以及振興主體參與淡漠現象層出不窮，形成一種基層政府越位、市場弱位和農民缺位的非正常形態，由非常態主體互動的公共規制便陷入一種失靈狀態，并以各主體互動的失能、失效等局面呈現，最終阻礙退出問題的正常解決。

（一）主體異化

1.政府越位：基層政府認知偏差。

政府越位指屬地政府容易陷入的一種認知偏差狀態，處于該狀態的政府主體混淆中長期、宏微觀之間的政策目標關系，出現預定邊界之外的非理性行為，進而超出抑制市場失靈和維持市場機制正常運行的合理需要。在資本下鄉的政策執行過程中，屬地政府一開始受縱向激勵和橫向競爭約束并未保持政策制定和執行的一致性，導致執行退出的政策意圖被選擇性忽視，由此與退出問題形成直接關聯。一個高度自律、有效的政府能夠在農業發展中發揮更大的作用。在頂層設計中，資本入場一方面是為緩解政府在農業、農村發展中的投入后勁不足。據統計未來5到10年，鄉村振興還存在15萬億的投資需求，需要與每年投入鄉村產業規模在萬億元以上的工商資本形成有效補充。另一方面，政府借助市場充當激發農民內生動力的杠桿，市場主體資本在助推本地特色農業產業實現規模化、品牌化后退場，習得先進經營理念和知識的農民再度掌握農業生產經營的主動性，并利用資本構建的本地市場與其他區域進行資源互換，形成農民振興的內生動力。但在實際過程中卻是政策經過層層的在地化生產后，執行意圖就已經從核心問題“如何善用資本振興農民”演變為局限于“如何引入資本”的具體問題，這樣一來便忽略了振興農民的核心目標。如果說屬地政府能夠精準認知核心問題，那么承擔兜底作用的資本退出機制便會獲得與引入資本機制同等程度的注意力分配，也就不會呈現出向棘手難題轉變的趨勢。然而越位的屬地政府并不如此，其認知往往存在“農民為主還是資本為主”“政績重要還是農村發展重要”的混淆，部分地方為完成招商引資任務，不顧資本資質、經驗與水平而貿然引入，并輔以政策福利、稅收優惠等優厚條件，甚至成為資本的“代理人”，作為資本代表與農民談判以博取其項目的青睞。

2.市場弱位：資本約束薄弱。

可競爭性理論認為，只要一個市場是可競爭的，就必定不存在嚴重的進入或退出障礙，即便是只有少數廠商，也會對市場現有廠商行為形成有力約束，因此退出問題的化解需要形成一個可競爭的市場作為基礎性條件。但大規模下鄉資本并未構建出一個可競爭的農村市場，市場組成要素主體意識、技術等基礎仍較為薄弱，尚無法支撐起約束在場資本的完整體系，反而發展出一種“弱位”形態，使得資本容易產生制度預期之外的規避、直接違法等行為。具體而言，以市場產品質量為導向的競爭機制和以企業家精神為內容的聲譽機制的缺失造就了農村市場的薄弱基礎，以至于市場既無法為退出問題提供制度保障，又難以培育理念內驅。

競爭機制方面，“優勝劣汰”的完全市場形態能夠形成產品質量導向的選擇體系，從而形成針對退出問題的制度保障，確保進入農村的“產品”在預期標準范圍內。在資本下鄉過程中，這種被篩選淘汰的劣質“產品”具體為兩類：一類是不具備農業產業實力、無法適應鄉村社會的企業；一類是與農村社會發展要求不匹配的特色產業。經篩選后保留的企業形成龍頭企業，提高在場資本違規操作的機會成本；經篩選后保留的特色產業成符合當地實際的特色產業，進而達到資本下鄉驅動和約束的雙重作用。但不同于城市領域，當前的農村市場仍存在諸多不足，如參與主體市場意識不夠、營商環境不健全等，上述限制使得競爭機制處在一個半完全市場甚至非市場的發展環境，如此發展出一個殘缺的競爭機制，其只能完成構建經營秩序的初始部分，后期部分的退出秩序構建則無力顧及，由此退出問題在非完全市場的內生動力不足影響下被擱置。

聲譽機制方面，以企業家精神為內容的聲譽機制構成了退出問題的理念內驅。企業是農業發展的載體，企業家是企業發展的靈魂，具有企業家精神的資本會清晰明白“三農”領域的重要性，及下鄉和鄉村振興的密切關聯，進而貫徹到實際行動中去。一方面在規劃運營項目時會主動生成以農業農村前景為重要考量的評價體系，當項目評價體系給出退出信號時，受企業家精神驅動的企業便會主動退出。另一方面則運用自身社會影響呼吁制定行業規則，或聯動政府農民約束不良企業以利己利村利民。但下鄉潮中符合上述預期的企業往往只是鳳毛麟角，大量企業缺乏底線意識，為謀取市場不正當收益喪失了呼吁退出機制建設的主動性。兩大極端分布于無效的投資主體：一部分謀取遠超市場正常收益的政策性收益如項目補貼、扶持資金等，將農業發展、農民增收等社會責任置之一旁；另一部分彌漫著過度農業浪漫主義情懷，用工業化思維運作農業，對農業發展規律毫無客觀認知，將農業產業發展當作其沖動情緒的試錯機會，造成內生動力的理念阻礙。

3.社會缺位：農民能力衰退。

發展中國家運用公共政策“梳理”社會，以加速現代化戰略的推進。但是，國家試圖改造社會的意圖和雄心，很有可能產生適得其反的效果。而其中一個重要因素便是對“米提斯”理念的忽略，即社會缺位。農民被邊緣化，其所具有的非普遍性的、基于地方地域特征形成的一些習俗、慣例、地方文化、特殊技能以及經驗知識無法為解決社會問題提供力量，農村社會進而無法培育出中堅農民去推動退出問題的解決，表現在土地情結虛化和內外有別分化兩個變化維度上。

一是土地情結虛化。在傳統思想觀念和生活方式的影響下，農民對土地的關注度本就異于常人，這份對土地的厚重情結在歷史的數次農民運動中表現得淋漓盡致。然而在數字技術發展和農民老齡化、農村空心化等趨勢中，“土地就是農民的命根子”理念開始受到沖擊。盡管農民對土地依舊有常人無法比擬的情感，但已經心有余而力不足。一方面不具備數字素養的傳統農民無法為農業農村現代化提供關鍵驅動；另一方面新生代農民出現分化，不愿意從事種植周期長、盈利少的糧食作物等，從能力到心態都不愿意密切關注土地問題。

二是內外有別異化。在農村社會形成的以關系遠近為依據的差序格局中，農民對社會內外不同位置分布的群體都會用他者眼光來審視，對外來群體尤以如此。資本作為鄉土社會外部的“闖入者”，一旦被判定為損害集體利益或威脅土地安全的“入侵者”，那勢必會受到農民的排擠和抵抗，這種對抗是以土地為核心的集體利益作為考量標準的。但隨著資本下鄉逐步深化，內外有別的判斷標準發生變化，資本帶來的遠超小農生產經營的短平快收益，加之企業包裝話語的攻勢，農民開始向親資本、輕農業的方向搖擺，以非土地為核心的自身利益考量標準沖擊著原有的以土地為核心的集體利益考量標準，內外有別日益異化。

農村社會就這樣在土地情結虛化和內外有別異化的趨勢中，逐步無法培育出具有話語權的農民，在規制體系的事實反饋中無法發揮正向作用。

（二）規制失靈

1.規制失準：政府和社會回應性缺失。

國家與社會如何實現有效溝通始終是基層治理領域更為關心的問題，直接關系到國家基層政權建設的穩定性和現代化國家治理體系的建立。規制失準就是規制在價值層面的定位偏差，政府和社會溝通低效以至于把握不清退出應該是什么。作為退出問題議程設置的推動主體和目標群體，政府和社會互動務必要明確問題的核心目標——是放松規制還是加強規制？規制程度如何？何時采取規制等。退出難是新時代農業農村主要矛盾轉變后出現在下鄉資本領域的社會問題，這就要求政府與社會基于現實矛盾的新變化重新調整互動關系，以做到回應公共需要。但現實并未做到如上述預設的回應性，政府規制與社會需求互動反而表現出雙向分離。

首先是政府規制對社會需求的回應不足，導致社會表達意愿不強烈。當下公共行政面臨的核心問題，是如何確保公共行政管理者能夠代表民眾利益。當以農民為代表的鄉土社會看到大量資本在日益耕作的農地上“胡作非為”，或是打著“鄉村振興”“回應民眾訴求”的口號在鄉村破壞環境時，處于弱勢地位的農民理應會先想到通過基層政權組織來反映真實利益訴求，希望借助于政府這一強勢力量采取干預手段進行遏制，這便形成了社會對政府的規制需求。但在官僚組織體系的強有力約束和農民自身訴求的合理性局限作用下，具有多重委托—代理關系的屬地政府并不能完全按照村民意愿行事，無法做到對社會規制需求的及時有效回應，如此便產生了一種現象，農村社會每有棘手的訴求需基層政府出面解決時，基層政府都不能按照農民意愿高質量解決，久之農民便產生一種“事不關己，高高掛起”的冷漠情緒，甚至惡化為反抗國家大政方針的負向態度。

其次是社會對政府信息需求的回應不足，影響到政府規制的實際效用。社會的表達意愿不足，也就意味著政府獲取信息的能力大打折扣，進而影響到基層政府的政策環境，甚至影響到中央政府的政策制定。打個比方，在下鄉產業選擇過程中，一些下鄉項目原本不適合本地實際發展，卻仍被各地政府青睞并推行，使得各地重復建設，浪費資源的同時又污染環境。在規劃制定階段，文旅產業項目是否可行，掌握土地性質、氣候變化、資源稟賦等各類信息的農民是具有優勢話語權的，他們能為規劃制定提供詳細扎實的信息基礎，但結果往往演變為本地農民“當時我就覺得不行，現在果然不行”的事后抱怨。鄉土社會的信息機制并沒有在涌起的資本熱潮中為基層政府信息糾偏保駕護航，致使“那些試圖改變人類現狀的大型項目失敗，如此忽視生態和社會生活的基本事實，甚至當致命的結果已經顯現出來以后，仍然被不顧一切地繼續推行”。

2.規制失效：政府和市場能動性缺乏。

在計劃經濟向市場監管的反監管制度演進中，行政吸納市場的結構錯配迫使最嚴監管的良好意愿異化為低效能的結果，這同樣體現在資本下鄉的退出領域。屬地政府對市場占據了結構性優勢，導致呈現出行政邏輯全面滲透和吸納市場的規制失效格局。失效就是政府和市場互動能動性不足，在“如何退出”的規制技術選擇上出現迷失。本應綜合運用行政、市場等多種手段的技術規制并未達到理想效能，反被行政與市場不相兼容的排斥現狀所取代。基層政府退一步的“勇氣”缺乏和市場進一步的魄力缺失導致能動性不足，成為構建有序互動格局、合理解決退出問題的一大阻礙。

能動性具體體現為政府退一步和市場進一步的兩步走，第一步是政府退，第二步是市場進，兩步緊密銜接在政府退出的空白領域立規矩，政府和市場通過不斷的工具搭配調適，最終營造出一塊市場能說話、說話有用的制度空間。政府方面，退一步就是基層政府敢不敢抓大放小，從具體企業的經營監管抽身而出，將注意力投入到構建本地市場營商環境中來。政府不僅要合理退出以空出讓市場工具嘗試的足夠空間，還要奠定市場運作的基礎和條件以保證市場有效發揮作用。如果政府名義上退出了，實際卻留下一個沒有完備能力的市場“空殼”去隨意應對資本，那么也無法為互動第一步提供條件。市場方面，進一步就是市場敢不敢用自己的一套規則行事，以及這套規則體系能不能站穩腳。政府退出的空白領域實質是政府現有工具無法解決好的問題集合，不同于行政邏輯的市場正是要用治理手段創新去尋找答案，市場或許將對政府退出領域的治理帶來不一樣的思路和動力。但如果市場仍長期活動在政府行政化的陰影中，市場主體資本開展經濟活動的依據仍以政府規則或潛在控制為主，那么第二步市場進也就無效。

3.規制失位：市場和社會認可性缺少。

在農業發展過程中，國家干預市場失敗的同時可能引發政府失敗，并且難以保證后者不壞于前者，這就需要非政府主體要對“看得見的手”進行規制。規制者通過市場主體來準確識別社會實際需求及變化，針對變化迅速反應來保證規制有效，而識別基礎便取決于市場主體與社會有效互動形成的認可性。“失位”就是市場和社會互不認可影響政府判斷退出是什么的事實層面出現問題，發生識別不明或認知不全。

無論是政府和社會在價值層面的目標設定，還是政府和市場在技術層面的工具選擇，都需以規制機關認知市場失靈的準確性為前提，其限制條件就是市場與社會互動過程中要形成理解與認同。但實際上卻很難達到，主要體現為如下兩方面。

首先，市場難以理解社會。只有市場掌握鄉土社會運行的系列規則，如人情關系、文化傳統，才能明確村民的實際需求，建立社會信任。如果市場與社會未達成內在層面的理念認同和文化理解，那么市場規則就會遭遇農民組成的鄉土社會的抵抗。李祖培結合實踐將這種“抵抗”總結為三種。第一，資本下鄉忽視了既有治理的傳統和基礎。下鄉資本作為“外來者”，很難參與到村莊的治理中。下鄉失敗后，政府也面臨著如何協調各方利益的問題。第二，外來資本下鄉忽視了社會基礎。“沒有無產化的資本化”讓農民家庭保持了高度頑強的韌性。第三，外來資本下鄉忽視了倫理基礎。農村社會是一個高度關聯的社會，具有“內外有別”的行動邏輯。

其次，社會難以信任市場。傳統鄉土社會遵循以土地為考衡核心和以關系為劃分依據的行動邏輯，農民在對待外來力量時會表現出統一的行動標準——集體同意或集體反抗。只有外來力量獲得農民在土地情結之上的信任，市場才可以得到來自鄉土社會的“商機”。當前空心化等趨勢導致鄉村社會內在邏輯開始發生轉變，塑造出的農民具有土地情結虛化和內外有別異化的現實問題。這種改變又經過政策推動和資本驅動，促使農村社會形成了以自我可見利益、非土地為核心的判斷標準，農民在對待資本或基層政府等外部力量時，會呈現出分散化分布、褒貶不一的行動標準和態度。農民會依據個體或某一群體利益如家族、合作社而非集體利益作為同意或反對資本下鄉的態度依據，這就使農村社會和市場形成了一種非整體性、非連續性的關系，這就導致政府決策時采用的來自于市場和社會互動過程中的退出事實層面的信息，會處在真實和虛假相互摻雜、支持和反對左右搖擺的不確定狀態，最后導致屬地政府做出錯誤的政策糾偏措施，影響實際治理成效。

五、結論與討論

本研究聚焦于新時代資本下鄉過程中出現的企業“跑路”、項目“爛尾”等現象，對“新時代資本下鄉的退出問題”是什么作出探討。研究發現，資本下鄉退出是投資企業進入農業農村后，出現違背政策設定軌跡征兆時，主動選擇或被動強制中止投資項目的行為。基于此本文構建了由資本能不能退和退出的影響因素兩個層次構成的退出問題分析框架，分析得出資本下鄉退出的問題意涵是當前存在的“三無”現象和政策執行偏差、調節機制缺失以及連帶問題衍生的三類問題表現。上述問題的產生是由于政府、市場等主體異化，以及異化后非常態主體規制互動失靈的失準、失效和失位等表現共同作用而導致的結果。

需要指出的是，資本下鄉退出問題的存而未識已然帶來潛在挑戰。首先是糧食安全風險。耕地“非糧化、非農化”項目爛尾遺留的大片荒蕪土地，給我國耕地帶來不可修復的傷害，影響糧食安全。其次是治理困境風險，企業在場的環境污染，跑路后造成的財政困境等爛攤子，對治理資源有限的基層政府沖擊巨大。遺留問題一旦解決不力，又會破壞政府與民眾的信任基礎，損害政府公信力，進而誘發基層政權合法性建設風險。為應對上述挑戰，本研究認為，要構建資本下鄉退出問題的全過程監管鏈條，先識別明確退出問題，后健全責任追究機制，對癥下藥。篇幅所限，本文重點探討了資本下鄉退出問題是什么，對如何構建資本下鄉退出的有序格局并未深入研究，后續研究將著手于“進入—發展—退出”的解決思路，通過在進入階段建立資本審查機制，制定準入領域清單；在發展階段建立退出熔斷機制，確立臨界分級標準；在退出階段建立利益風險聯結機制，從完善善后保障體系等方面進一步完善。