競爭政策執行“地方化”的現實風險與法治因應

摘要：在“強化競爭政策基礎地位”入法的背景下，競爭政策的有效執行日趨重要。競爭政策執行的“地方化”則是我國競爭政策有效執行的客觀需求。從“模糊—沖突”模型觀之，我國競爭政策執行“地方化”的主要樣態為政治性執行和象征性執行：在政治性執行中，雖然競爭政策目標相對明晰，但縱向執行架構的內在沖突會抑損競爭政策的預期執行效果；在象征性執行中，競爭政策執行的模糊性和沖突性均較強，進而導致競爭政策執行目標趨于虛置。為對治前述風險，需構設兼含“授權環境—實施能力—公共價值”的體系化法治因應框架。具言之，在授權環境所勘定的總體限度下，一方面通過完善激勵機制和規范例外規定的適用，補強公平競爭審查制度的剛性約束；另一方面需統合競爭政策的基礎地位和政策工具的中立價值，在法治框架下擇取具有目的適配性的政策工具。

關鍵詞：競爭政策；“地方化”；政治性執行；象征性執行；公平競爭審查制度

2022年修改的《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）在其總則部分增設了“強化競爭政策基礎地位”的規定，以法律形式明確了競爭政策在經濟政策體系中的定位和地位。盡管“競爭政策”這一指稱入法已逾十數載，但其與以產業政策為代表的其他經濟政策之間的復雜關聯歷來卻備受爭議。在相關政策文件的推動下，競爭政策在經濟政策體系和國家治理話語中的地位不斷提升。但競爭政策的實施總體上呈現出涵蓋政策、規范、實踐等多維度的復雜系統性面向，僅依賴政策文本尚難以充分彌合應然構設和實然執行之間的現實距離。事實上，“文本形態或政府話語體系下的公共政策轉化為現實形態的政策目標的過程并不是一個直線的過程”，競爭政策從話語文本遞變為現實樣態同樣需要藉由政策執行方能實現。

綜觀之，以經濟學和法學為代表的既有研究圍繞競爭政策進行了較為持續的探討，并各自構建了相對集中的論域及理論框架。譬如，制度經濟學主張適切的制度安排本身就是市場經濟演變的內在變量，競爭政策則意味著通過特定手段系統地追求某些目標，而制度在很大程度上能夠影響這些目標的實現。產業經濟學則多以產業政策為參照，著力解釋競爭政策和產業政策的交互機制。在法學領域內，既有研究則多立足經濟法乃至競爭法的局部視域。具體來講，在區分不同層面競爭政策內涵的基礎上，明晰競爭政策和產業政策所具有的對立統一關系，并嘗試引介域外的相關制度實踐以回應我國實施競爭政策所需。與此同時，盡管競爭政策的理論關注點逐漸從本體論延展至實施層面的運行論，但仍偏重從法學的學科內部視角來解釋如何將競爭政策內嵌于反壟斷法實施當中。換言之，既有研究雖在一定程度上統合了政策與法律的互動，但其對于競爭政策自身政策屬性及其執行問題之關注仍待補強。作為“價值權威性分配”工具的公共政策，國家所制定的競爭政策同樣需要經由政策細化和再規劃的過程來落實到具體的實施場域。依此，競爭政策的執行亦應作為我國強化競爭政策基礎地位的重要向度。

鑒于我國競爭政策執行中政府垂直運作的客觀實際，競爭政策執行整體上也呈現出涵括中央政府和地方政府的縱向層級化架構。其中，中央政府指導、統籌競爭政策的執行，而地方政府則會根據自身偏好和行動能力顯現出更為具化的執行樣態。概言之，我國競爭政策執行的縱向架構實質上蘊涵了地方性知識和集體知識。競爭政策在地方層級的執行頗為關鍵，直接關涉競爭政策預期效果的實現。以公平競爭審查制度為例，一方面，這一制度明確以“打破地區封鎖”為鵠的，必然牽動地方層面的利益格局；另一方面，公平競爭審查制度的實施在很大程度上有賴于各級地方政府的貫徹執行。尤其是在“行政發包制”下，作為“發包方”的中央政府設定政策目標，進而將政策任務發包至作為“承包方”的地方政府，并定期檢查與評估“承包方”的政策執行效果。同時，“承包方”可以保留相對充分的剩余激勵和自由裁量權，例如根據區域實際制定和實施涉及市場主體經濟活動的政策措施?？傊?，競爭政策執行的“地方化”乃是我國實施競爭政策、強化其基礎地位所不可回避與忽視的重要議題。相較于既有研究多采取的單一經濟學或法學理論資源，本文擬以競爭政策執行為統綱，從競爭政策執行的“地方化”現象切入，應用政策執行理論中的“模糊—沖突”模型對我國競爭政策執行的現實樣態予以類型化剖析。誠然，競爭政策執行的“地方化”現象具有一定的合理性，但同時也會引致相應的現實風險，進而減損我國競爭政策實施的預期效果。有鑒于此，還需在法治框架下對其風險加以適切的控制和紓解。

一、競爭政策執行“地方化”的基本釋讀

（一）何謂競爭政策執行的“地方化”

借鑒政策執行的相關概念，競爭政策執行可以理解為競爭政策基本決定出臺后的一個動態、持續、開放的實現過程，“基本決定”則包括了法律、法規、規章、條例以及一些重要的改革和戰略部署等。競爭政策本身所指向的是“確保市場競爭不以有害于社會的方式受到限制的政策和法律”。由于競爭政策執行過程嵌入了中央和地方的縱向架構，那么競爭政策執行所對應的市場競爭既包括全國范圍的市場競爭，也包含了以行政區劃為劃分基準的各層級區域范圍的市場競爭，在縱向布局上呈現出央地之別，后者即可統歸為競爭政策執行的“地方化”。

盡管競爭政策執行的“地方化”問題已為學者所認知，但在多數情況下仍屬描述性概念，意在揭示地方政府執行競爭政策時不同程度的縱向“偏離”情形。然而，在差異化的場景下，競爭政策執行“偏離”的具體情形和實際程度往往有所區隔。不同程度的描述性概念，實質上也會更傾向于“追逐”一種重復性驗證，而難以統合并彰顯其內在共通之處。鑒于此，本文在吸納和借鑒已有描述性概念的基礎上，嘗試采用競爭政策執行“地方化”這一指稱。競爭政策執行“地方化”旨在形容中央政府制定的競爭政策經由多層級地方政府不斷再具化、再規劃的縱向遞嬗的客觀過程。不論何種程度的競爭政策執行“偏離”，本質上均為縱向執行架構下的“地方化”現象，至于實際“偏離”程度和情形則是“地方化”的具體樣態。

需要說明的是，競爭政策執行“地方化”的概念具有相對性和適用范圍的有限性：

其一，競爭政策執行“地方化”是相對于競爭政策的“全國性”而言的。競爭政策作為一種公共政策，通常具有較為顯著的公共利益屬性。作為“現代政府輸出的主要產品”，公共政策兼存價值分配和利益調整功能，“政府正是通過一系列的公共政策，實現其對社會各領域事務的管理，構建良好的社會經濟、政治秩序”。作為公共政策的競爭政策同樣具有整體性、全局性、普遍性，因而首先需要在國家層面上整體把握競爭政策的執行問題。同時，競爭政策執行本身也嵌含了集體知識和地方性知識的雙重意涵，兼具“全國性”和“地方化”的二元屬性，既不可過度放大競爭政策執行的“地方化”現象，進而模糊甚或消解競爭政策執行的全局性意涵；也不能一味強調競爭政策執行的“全國性”特征，繼而切割或遮蔽競爭政策執行的客觀區際差異。

其二，競爭政策執行“地方化”的適用場景有限。制度主義的研究強調制度與其所處環境（例如結構與傳統）的深刻關聯。國家結構形式作為十分關鍵的制度環境，同樣框定了競爭政策執行“地方化”的實際適用場景。如前所言，競爭政策執行“地方化”內嵌于我國中央政府和地方政府之間的縱向多層級結構中。在單一制的國家結構形式下，中央政府具有針對地方政府的強制權威，多層級的地方政府總體上隸屬于中央政府，有責任和義務執行中央政府的競爭政策，同時通過制度化或者非制度化的分權保有一定的剩余裁量權。因此，只有在這種自上而下的縱向多層級結構中，競爭政策執行才存在“全國性”和“地方化”的類分格局。反之，在以美國為典型代表的聯邦制國家，聯邦政府和各州政府之間處于“平行”態勢，各州政府享有控轄范圍內的競爭立法權，各州政府之下還有包含縣、自治市、特別區等在內的地方政府，各州政府的執行權并非源自聯邦政府的“剩余分享”，聯邦層面的反托拉斯法在適用時也存在州行為的豁免規則。此時就不能直接使用此處的“地方化”加以解釋。

（二）競爭政策執行“地方化”的合理性分析

央地之間的縱向層級化構架是我國競爭政策執行“地方化”的體制肇因，這在一定程度上解釋了這一現象生成的客觀性。但是，亦有觀點指出“全國性”競爭政策的“地方化”現象體現了一種“應然與實然的沖突”。誠然，競爭政策執行雖在整體布局上力求“全國一盤棋”，但鑒于競爭政策目標函數多元、區域差異等信息不對稱、地方政府激勵相容等多重考量，“全國性”競爭政策執行的“地方化”實質上是競爭政策執行的應由之舉，是國家“為了市場經濟中的競爭能夠有效進行”而設立的“必要的框架條件”，同樣屬于應然范疇。

1.競爭政策執行“地方化”外有客觀動因

（1）有效落實“加快建設全國統一大市場”政策的需要

加快建設全國統一大市場對我國當前堅持高質量發展、構建新發展格局以及強化競爭政策基礎地位具有關鍵作用和戰略價值。2022年3月25日發布的《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》開篇即指出“建設全國統一大市場是構建新發展格局的基礎支撐和內在要求”，黨的二十大報告亦強調“構建全國統一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系”。《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》再次強調“構建全國統一大市場”。其中，統一性是全國統一大市場的突出特征和主要目標，關鍵要處理好整體和局部的關系。在實踐層面，市場本身具有“社會習俗”屬性，受到諸多未知因素的牽制和影響。尤其是存在制度性交易成本的情況下，地方保護和市場分割頻發，商品和要素的自由流動受損，“諸侯經濟”林立，全國統一大市場難以自發形成與發展。這表明，整體意義上的全國統一大市場建設有賴于各個地方層面的局部推進，“全國性”的競爭政策執行也需進一步分解落實到地方層面的執行主體。有鑒于此，以“確保市場競爭不以有害于社會的方式受到限制”的競爭政策為達到建設全國統一大市場的政策目標，需要統合中央和地方兩個層面的貫徹執行：整體上推進全國統一大市場建設的同時，更需切中地方層面的局部視角，重視競爭政策執行“地方化”問題。

（2）協調中央統一性和地方多樣性的現實需求

我國國家治理過程寓含著一統體制和有效治理的深沉張力，尤其體現在中央統轄與地方治理的持久博弈之中。以空間和人口為基本構成的龐大治理規模、以公共物品差異化提供為主的治理內容、以中央和地方政府分權結構為核心的治理形式均構成了我國競爭政策執行的現實變量。對此，競爭政策執行“地方化”主要從以下方面協調中央統一性和地方多樣性：首先，競爭政策執行“地方化”建基于國家治理的龐大規模。顯著的空間和人口差異構成了競爭政策執行的外在環境制約，競爭政策執行無法以“全國性”的標準“一刀切”。其次，競爭政策執行“地方化”能夠更加有效地回應不同區域公共物品提供的差異化需求。競爭政策執行可以視為政府提供公共物品的過程。但相較于公民不斷擴增的實際需求，政府提供公共物品的能力水平總會存在一定的差距，且這種差距隨著社會經濟演進可能會不斷放大，進而影響行政管理績效。我國不同區域對于競爭政策執行這一公共物品的需求同樣存在客觀差異，標準化、同質化的執行策略更會拉大公共物品的供需差距，長遠來看無益于政策目標之達成，故而需要競爭政策執行“地方化”來縮小此種差距。再次，競爭政策執行“地方化”還是央地分權結構的直觀映照。地方政府兼具中央政府“代理人”和“自利者”的雙重角色，尤其是在歷經財政包干制到分稅制的改革后，地方政府的利益主體意識漸趨張揚，同時在社會經濟轉型中占據著主導地位。與此對應，競爭政策執行作為一種權威性的價值分配，亦會涉及中央與地方利益關系的整合。由于中央政府不具備承擔全部改革成本及風險的能力，故其往往會選擇一個與自身目標函數趨近的“代理人”，用以分擔一部分改革成本及風險。這樣一來，在一定的制度框架內選擇地方政府或者通過地方政府培育、發展地方利益來實現此目的，便成為中央政府的合理選擇。在此意義上，中央政府會有意識地催生地方利益，并通過其不斷發展來為市場化取向的體制改革提供動力、減少利益摩擦。因此，從央地分權結構的角度來看，我國競爭政策執行“地方化”亦具合理之處。

2.競爭政策執行“地方化”內嵌應然限度

作為宏觀定向的競爭政策從文本形態到實施樣態之轉換并不是一個線性化的單向過程，而是表現為一個“條條”分解、各層級執行主體不斷修正的復雜適應性系統。在競爭政策執行“地方化”的下移過程中，壓力型體制下的多層級執行主體均存在自身的獨立利益訴求，在執行競爭政策時往往會以自身的利益損益作為決策參量，由此導致競爭政策的最終樣貌和執行績效實際上是黏合多個層級目標之后的“過濾”結果，使得競爭政策執行實質上“走樣”或“空傳”，引發相應的外部性問題。基于此，競爭政策執行“地方化”同樣應當寓含一定的限度，以防在多層級縱向執行架構下出現競爭政策執行的目標替代。

從政策執行的視角來看，我國競爭政策執行“地方化”存在兩方面的基本限度：一是競爭政策目標的統一性。我國各級政府實際上構成了一個競爭政策執行的共同體，即使存在不同程度的區際差異，競爭政策目標的統一性能夠確保多層級的縱向執行過程統合為一個內在協調的整體，緩沖競爭政策執行體系內部的縱向抵牾。在此意義上，競爭政策“地方化”應以統一的政策目標為兜底，“確定內含政策目標因素的原則與精神，以供反壟斷執法機構予以適時的解釋”。比如，為促進邊疆民族鄉村地區的社會經濟均衡發展，對于以財政獎補為主的單一激勵模式應當進行綜合研判，如若可以通過其他政策措施的組合應用來適當補正相應的限制競爭效果，則基于競爭秩序和社會公共利益的衡平予以豁免。二是競爭政策執行的制度環境。制度構成了競爭政策執行的宏觀環境，也進一步框定了競爭政策執行“地方化”的內在限度。根據卡爾·波蘭尼的雙向運動理論，所謂“自我調節的市場的觀念乃是徹頭徹尾的烏托邦”，作用于市場經濟領域的競爭政策實質上同時嵌入了社會環境和制度因素之中。中央政府與地方政府之間的縱向分權架構是我國競爭政策執行“地方化”的主要制度環境。中央政府會在一定程度上容許政策執行軟約束的存在，但同時會藉由指標控制和依法行政來制約地方政府，促使其在壓力型體制下將競爭政策執行策略盡可能地趨近于統一的政策目標。

二、“模糊—沖突”模型下競爭政策執行“地方化”的現狀揭探

“模糊—沖突”模型（Ambiguity‐Conflict Model）是美國學者理查德·馬特蘭德所提出的分析公共政策執行的經典理論模型。馬特蘭德依據政策的模糊性和沖突性，將多層次、多對象情況下的政策執行樣態類型化為行政性執行、試驗性執行、政治性執行以及象征性執行，為政策執行所涉變量之間的交互提供了一個結構性框架。鑒于競爭政策執行同樣存在模糊性和沖突性，因此本文擬應用這一經典模型來揭橥我國競爭政策執行“地方化”的現實樣態分布情況。

（一）“模糊—沖突”模型下競爭政策執行“地方化”的情形類分

依據“模糊—沖突”模型，競爭政策執行“地方化”可以進一步類分為以下四種樣態（圖1）：

1.競爭政策的行政性執行

當競爭政策的模糊性較低且執行中的縱向沖突較弱時，競爭政策執行“地方化”通常會表現為行政性執行，即地方政府會較為適切地執行競爭政策。行政性執行是一種較為理想化的競爭政策執行“地方化”樣態，既要求競爭政策文本比較清晰，同時縱向沖突較小，多層級競爭政策執行主體具備較為一致的利益函數。反觀現實：一方面，盡管競爭政策文本形態往往會載明基本的政策目標，但競爭政策總體上具有非規則性，需要在抽象的制度和具體的行政之間容留出必要的剩余裁量空間；另一方面，央地政府執行競爭政策的利益函數也并不完全趨近，競爭政策的實施會直接影響地方政府對于本地社會經濟發展的介入模式，地方政府在干預慣性（例如運用財政獎補進行招商引資等）和貫徹公平競爭之間不斷逡巡乃至偏移。概言之，現實情況表明競爭政策執行“地方化”的行政性執行往往較為少見。

2.競爭政策的試驗性執行

競爭政策的模糊性較高但沖突性偏低時，競爭政策執行“地方化”就會表現為試驗性執行。這一情形下，由于競爭政策的目標及其具體內容存在較大模糊性，上級政府會依賴下級政府對競爭政策的具體執行，容許其成為“剩余立法者”和“剩余執行者”。通常來講，在競爭政策多為宏觀定向的情況下，競爭政策執行主要涵括了政策文本流變、職能部門政策實施以及公眾參與等環節。其中，競爭政策自上而下的文本流變一般不存在顯著的縱向沖突，各層級執行主體可以同時進行文本層面的細化和適當變通。例如，重慶市市場監督管理局在強化和落實公平競爭政策的過程中，結合上位政策文本，陸續出臺了《涉公平競爭審查舉報處理辦法》《公平競爭審查會審工作規范》等，同時積極參與招商引資、政企合作、招標投標等重點領域公平競爭審查規則的研究制定。

3.競爭政策的政治性執行

在政治性執行的情況下，競爭政策的總體目標較為清晰，但多層級執行主體之間存在目標函數和利益立場的縱向沖突，可能減損競爭政策的實際執行績效。在地方政府實質上享有政策執行剩余控制權且上級執行主體選擇適當容忍政策軟約束的情況下，競爭政策執行“地方化”會趨向于政治性執行，以至于出現“上有政策、下有對策”或“明修棧道、暗度陳倉”等機會主義行為。進一步來講，為克服政治性執行當中的此種策略性行為，通過“權力”要素的強制性作用，以矯治政治性執行對競爭政策目標或原則的偏離，比如通過隨機抽查的方式對地方政府的公平競爭審查落實情況進行督察整改并公開通報。

4.競爭政策的象征性執行

在競爭政策執行“地方化”中，象征性執行往往存在于競爭政策模糊性和沖突性都較高的情形。此時，抽象籠統的文本形態難以對多層級的政策執行主體形成有效約束，反而仰賴于不同層級政策執行主體的具體落實。同時，由于存在較為明顯的縱向沖突，競爭政策執行的“地方化”可能使得競爭政策本身趨于虛置，難以發揮實際效用。競爭政策執行實踐中較為典型的象征性執行通常表現為“以文件貫徹文件”以及軟執行等。

（二）“模糊—沖突”模型下我國競爭政策執行“地方化”的主要樣態考察：以政府補貼為例

“模糊—沖突”模型本質上是一種政策執行樣態“理想類型”的理論嘗試，但實踐中未必會同時存在所有情形。實際上，鑒于具體情境的差異，“模糊—沖突”模型尚需進一步貼合我國競爭政策執行的實際情況加以篩分。實踐表明，在競爭政策執行“地方化”的過程中，競爭政策和以產業政策為代表的其他經濟政策之間的協調問題往往較為突出，其中更以政府補貼為典型。廣義上的政府補貼指國家公共機構有選擇地授予企業任何形式的優勢，狹義上的政府補貼則主要表現為政府給予的財政獎補、稅收優惠等。政府補貼會直接影響市場主體的生產經營成本結構，給予相應市場主體一定的競爭占優。盡管政府補貼作為現代國家普遍采用的產業政策措施具有一定的必要性和正當性，但中央政府意在通過財政獎補促成產業優化、實現經濟高質量發展，而地方政府往往會更加關切本地經濟發展和稅基擴增，由此引發競爭政策執行的縱向阻滯。綜上，為進一步確定“模糊—沖突”模型下我國競爭政策執行“地方化”的主要樣態，擬擇取政府補貼為考察樣本。

1.考察樣本爬梳

實踐中，具體行政行為多以抽象行政行為為依據，政府補貼往往也是通過政策措施的形式予以制定和實施，進而表現為濫用行政權力排除、限制競爭。通過梳理國家市場監督管理總局（以下簡稱“市場監管總局”）從2018年6月22日至2024年8月26日公布的166件濫用行政權力排除、限制競爭執法案件可知，涉及政府補貼的執法案件共計4份（表1）。

在前述166份執法案件樣本中，涉及行政性限定交易行為的案件占據多數，這在一定程度上與此類行為易于認定、執法經驗相對成熟等因素不無關聯。相較而言，涉及政府補貼的執法案件卻頗為少見，這與既有的實證考察結論相符。然而，現實中財政補貼違反公平競爭政策的情形卻大量存在，地方政府為招商引資采取了諸多排除、限制競爭的政府補貼舉措，如直接給予特定企業財政獎勵補貼、加大對本土品牌的扶持力度或者將財政性獎補資金與市場主體繳納的稅款直接掛鉤等。這進一步顯示，涉及政府補貼的執法案件較少不僅是因為行為定性困難，地方政府招商引資以發展本地經濟的客觀利益訴求也導致這類案件的查處阻力通常更大。

2.考察結論說明

政府補貼是我國競爭政策執行“地方化”的代表性場域，在一定程度上可以整體印證我國競爭政策執行“地方化”的主要樣態。結合前述樣本，我國競爭政策執行“地方化”的主要樣態為政治性執行和象征性執行。

總體來講，一方面，我國競爭政策的基本目標與整體框架較為明晰，政策模糊性程度有限，故而同時存在相對明確的政策目標和多層級執行主體的剩余裁量權；另一方面，競爭政策執行“地方化”與產業政策實施“地方化”并行的現實局面進一步劇化了競爭政策和產業政策之間的現實張力，尤其是在黨政部門高位推動、壓力型體制發揮影響以及存在“晉升錦標賽”激勵的情況下，競爭政策執行的縱向沖突更趨明顯，地方政府可能會優先考慮完成招商引資、區域經濟增長等行政體系內部的考核指標，而非轉換當前較為粗放的經濟發展模式（例如以返稅換取企業在本地投資），以競爭政策來規約政府補貼的運用。在此情況下，如果多層級政策執行主體缺乏自上而下的強制性約束，縱向執行體系內部難以取得政策目標和利益函數的較大“公約數”，那么以打破地方保護和市場分割、建設全國統一大市場為依歸的競爭政策在其“地方化”進程中就可能遭到抵制、懸置甚或消解。概言之，在競爭政策目標相對清晰、具體內容模糊且競爭政策執行的縱向沖突較為明顯的情況下，我國競爭政策執行“地方化”的主要樣態呈現為政治性執行和象征性執行。

三、“模糊—沖突”模型下我國競爭政策執行“地方化”的現實風險

（一）政治性執行：存競爭政策效果鈍化之困境

1.競爭政策執行效果鈍化的成因解構

競爭政策執行效果的鈍化是指在多層級政策執行的過程中，下級政府使得競爭政策趨向保護本級利益的風險。雖然加快建設全國統一大市場是競爭政策實施的預期目標，但在競爭政策層層具化和再規劃的“下沉”過程中，不同層級的政策執行主體均會將地方性知識和利益訴求黏合或附著于這一過程，進而難以達到預期的競爭政策執行效果。

第一，在競爭政策目標相對明晰但具體標準仍較模糊的情況下，縱向的政策執行主體會將差異化的地方性知識嵌構于競爭政策執行過程，進而分解、稀釋預期效果。闡釋人類學的地方性知識理論主張對被理解的客體持有一種“文化持有者的內部眼界”，從而“了解支配自己行為的組織原則”。此種“內部眼界”的習得需要綜合考慮社會經濟等實際背景。各級地方政府是競爭政策執行“地方化”的主要推動者和關鍵實施者。作為一種制度化的組織，地方政府是存在并演變于具體歷史環境和社會環境之中的有機體，不同的“內部眼界”與實際背景型構了具有客觀差異的地方性知識。基于此，地方政府為了確保競爭政策執行不會與當地實際情形發生“排異反應”，就需要在執行過程中嵌入并內化既有的地方性知識，諸如所處區域位置、自然資源分布、經濟發展模式、居民生活水平、交通運輸成本等。例如，《怒江州發展和改革委員會關于加快推進“雙百”企業培育的通知》（怒發改產業〔2020〕255號）提及“我州僅有一戶企業列入省級‘雙百’企業名單，全州‘雙百’企業培育發展不足”，故而強調發揮龍頭企業的帶動效應。怒江州兼具邊疆地區和民族地區的雙重屬性，當地社會經濟發展情況構成了地方政府執行競爭政策時難以完全忽視的現實條件。但客觀上看，此類舉措也會在一定程度上賦予所謂龍頭企業等特定經營者以生產經營成本方面的競爭優勢，至少在形式上有悖于以構建全國統一大市場為依歸的競爭政策。

第二，政治性執行所體現的顯著縱向沖突同樣內生于競爭政策執行的“地方化”過程，多層級利益訴求的糅合亦使得競爭政策的執行效果趨于鈍化?，F實中，馬克斯·韋伯式的理性組織模式往往受到多種實際變量的干擾。如果說地方性知識是一種深嵌但相對潛默的隱性變量，那么多層級執行架構下的利益訴求則是影響競爭政策執行“地方化”的顯性變量。畢竟，競爭政策不僅是“價值權威性分配”的工具，更是利益關系和利益結構的“調制器”。在多層級執行主體委托-代理的關系構造中，由于縱向信息不對稱和利益函數差異，地方政府可能會采取逆向選擇等機會主義行為或存在道德風險。中央政府制定和執行競爭政策的利益定位通常具有全局性，強調通過統一、開放、競爭的高標準市場體系為高質量發展提供活力與動能。相比而言，地方政府執行競爭政策的利益函數則更為復雜，大致上包括完成上級任務和考核指標、區域經濟發展、官員個人晉升等。即使是針對前述多種目標，不同區域的地方政府往往根據自身需求形成差異化的利益結構，并據此在執行部署中作出不同的排序。在此情形下，多層級利益訴求的嵌入使得充分執行競爭政策的實際激勵不足，執行效果漸趨鈍化，競爭政策執行的剛性規約逐層降低，進一步拉大了競爭政策執行預期效果和實際效果之間的距離。

2.競爭政策執行效果鈍化的現實表征

競爭政策政治性執行所引發的鈍化風險亦不乏實踐表現。政策執行主體一方面接收上位政策文本，另一方面由于縱向利益沖突的存在，政策目標難以真切地內化于具體的施政過程當中，競爭政策執行的實際效果自上而下逐層遞減，出現“上熱下冷”、中央政府“高高舉起”而地方政府“輕輕放下”的內在矛盾。進一步來講，競爭政策執行效果鈍化的主要表現涵括了實際偏離競爭政策目標的變通執行、抵制執行、截留執行、觀望執行以及政策添附等。在市場監管總局于2022年通報的27件公平競爭審查督查整改案例中，諸多地方政府出于發展本地經濟、擴增稅基以及完成指標任務等自身利益訴求，難以立足競爭政策執行的“全國性”格局，進而未嚴格貫徹落實既定的競爭政策目標及相應標準。例如，2022年福建省南平市延平區人民政府印發的《關于印發延平區進一步支持保溫產業發展的實施意見的通知》規定針對“建筑業產值貢獻、地方經濟貢獻、資質晉升、解決就業、安全生產、疫情防控、勞務糾紛、企業引進等8項工作完成情況進行綜合考評，并對保溫產業平臺管理公司給予產業發展資金獎勵，每得1分獎勵1萬元”，實質上給予了特定經營者財政獎勵和補貼。與此形成鮮明對比的是，該區政府早在2018年的相關文件中就已明確規定了“強化競爭政策實施”“著力發揮競爭政策的基礎性作用，規范和約束政府抽象行為”“針對地方保護、區域封鎖、行業壁壘、企業壟斷等現象……從源頭上對排除、限制競爭的現象進行有效規制”等內容，并安排了相應的責任部門。由此可見，該區政府對于競爭政策的執行基本上僅止步于宣發和觀望狀態，并未切實采取具體可行的執行措施，甚至在后續過程中仍然實施了明顯背離競爭政策的產業措施。雖然從政策文本的流轉來看，該區政府明確了競爭政策執行的總體要求和職責配置，但實質上卻藉由“地方化”使得競爭政策的執行處于架空狀態。

（二）象征性執行：有競爭政策目標虛化之隱憂

競爭政策的象征性執行同樣顯示出政策執行體系中的縱向沖突面向。與此同時，競爭政策的模糊性趨高。相關情形例如：比較缺乏一個統一、穩定的政策目標；多個政策目標之間的應然位序不明或先后階段不清；政策執行的基本原則和標準不確定等。在競爭政策執行的模糊性與沖突性均較大的情況下，地方政府一方面具有更多的剩余裁量權，另一方面由于執行動力結構的偏差而缺乏足夠激勵，進而在整體上導致競爭政策執行實際與其初始目標漸趨偏離、降為虛置。

具體來講，在象征性執行中，競爭政策的模糊性需要通過政策執行的具體過程加以明晰和充實，故而實際上較為依賴競爭政策執行“地方化”的基層自主性。由于象征性執行使得地方層面的政策執行主體擁有更大的剩余執行權，上位政策目標模糊同樣導致對執行主體的現實約束力有限，原本應當通過正式制度加以明確的競爭政策目標此時可能通過其他的非正式制度予以填補。在此情況下，競爭政策執行“地方化”易導向目標替代的虛化風險。

作為組織社會學當中的一個重要概念，目標替代會導致政策目標之于競爭政策執行的規范作用難以有效發揮，進而扭曲應有的政策價值追求。相關研究顯示，目標替代通常發生于政策目標等內容較為模糊繼而激勵不足的情形之中。這一情形恰與競爭政策的象征性執行較為貼合。當前，我國競爭政策的總體形廓已然具備，且具有較為統一、穩定的政策目標。但同時，競爭政策基礎地位的落實也會處于一個不斷摸索和博弈的長期過程，與產業政策等其他公共政策之間的交互態勢時有發生，不同政策的最優實施空間和兼容程度各異。此時競爭政策的模糊性則主要體現為多個政策目標之間的適用序位不明或政策執行的基本原則和標準不確定等。以前者為例，雖然建設全國統一大市場的基本目標已經確立，但相較于明確性更高的管理類目標，我國競爭政策多設置了更趨模糊的治理類目標。與此同時，競爭政策執行同樣應當貫徹“立足全局，統籌兼顧”的要求，確保統籌考慮維護國家利益和經濟安全、促進區域協調發展、保持經濟平穩健康運行等多重目標需要。競爭政策執行的不同目標之間的序位排列則在很大程度上取決于地方政府的剩余執行權，而當地方政府以“統籌兼顧”為名義過度偏重單一目標時，競爭政策執行的基本目標就可能遭到擠壓乃至置換。

四、我國競爭政策執行“地方化”現實風險的法治因應

黨的二十大報告指出，“法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程”。從國家治理的角度來看，以法治框架統合與規約競爭政策執行的“地方化”，與國家治理現代化、轉變政府職能、優化政府職責體系等深刻耦合。尤其是在堅持推進依法行政的總體擘畫下，競爭政策執行“地方化”的風險應對同樣需要納入法治軌道。

（一）法治因應的主要要素

以法治因應我國競爭政策執行“地方化”的現實風險，尚需進一步具化其策略框架。通過借鑒“競爭法規制策略模型”，總體上影響競爭政策執行的三個主要構成要素包括授權環境（authorizing environment）、實施能力（operating capabilities）及公共價值（public value）。

1.授權環境

授權環境型構了影響競爭政策執行的宏觀因素。整體上看，授權環境通常由治理體制、經濟發展階段、政策需要、受影響的利益群體、社會態度乃至隨機事件等構成。其中，治理體制往往直接決定了競爭政策的實際執行架構。例如，單一制國家與聯邦制國家會構造各異的競爭政策執行架構，相應的權責安排亦有所分殊。經濟發展階段同樣較為顯著地影響著競爭政策執行。譬如，我國競爭政策自提出、逐步獲致重視再到確立基礎地位的過程實質上與我國的經濟轉軌歷程若合符節。我國競爭政策并非建基于成熟市場經濟體制之上的自發之物，存在政府主導和自上而下推進的特征。這就導致很難套用通常的“競爭政策—產業政策”關系標尺去觀察與衡量我國競爭政策和產業政策的交互態勢與現實抉擇。同樣，不同階段的政策需要也會影響競爭政策執行的具體范圍、程度、方式等。

相較于其他兩類要素，競爭政策執行主體對于授權環境的認知和重視程度尚較有限。綜合而言，授權環境這一結構性要素具有以下特征：第一，宏觀性。相關因素均歸屬于影響競爭政策執行的宏觀環境，對競爭政策執行產生整體作用。第二，復雜性。授權環境所囊括的現實因素較為復雜多樣，不同現實因素之于競爭政策執行的作用方式和影響程度亦是各具差別。第三，潛在性。盡管授權環境對競爭政策執行的影響是客觀且深刻的，但其往往不會直接顯明于競爭政策執行的具體環節或過程，而是更多地潛隱在競爭政策執行的深層圖式之中。

2.實施能力

實施能力關涉競爭政策執行的具體鋪陳，可以進一步類型化為資源性實施能力、組織性實施能力以及權能性實施能力。我國競爭政策執行“地方化”所依賴的資源配置和組織構架相對固定。在此情況下，政策執行主體的權能安排就更顯重要。此處的權能安排既可指涉競爭政策執行主體的初始權責配置，也可用以描述具象的競爭政策執行實踐。

從實施能力的所屬主體來看，競爭政策執行“地方化”表明地方政府及其職能部門是競爭政策具化和再規劃的主要主體，與此同時，以市場監管部門為代表的專業型機構亦為競爭政策執行的重要推動者。當競爭政策初步構建后，競爭政策的細化框架、組織保障、規則構成、監管配套、工具選擇等均需交由前述執行主體予以實施。例如，《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》載明要“健全公平競爭制度框架和政策實施機制，建立公平競爭政策與產業政策協調保障機制，優化完善產業政策實施方式”，這為當前的競爭政策執行勘定了總體走向。但政策實施機制如何具化、如何保障競爭政策與其他政策的協同、如何找準產業政策的較優實施方式等實踐議題尚需依靠較為健全的實施能力。又如，公平競爭審查制度作為競爭政策實施的關鍵布局，相應規則的完善亦能有效提振實施能力。在競爭政策執行“地方化”的過程中，如何優化這一制度的剛性約束、強化地方政府執行激勵的問題既是彰顯實施能力的重點，也是提高實施能力的難點。

3.公共價值

總體來講，競爭政策執行“地方化”語境下的公共價值主要用以指稱行政權力的適當行使，例如合比例性、正當程序、成本—收益協調以及權力行使不缺位或越位等。競爭政策的“價值權威性分配”功能使之得以嵌合相應的公共價值。但疑慮在于，在競爭政策執行當中，公共價值的宏觀選擇標準頗為多元，基于不同標準的擇取會導向有所區分的結果。譬如，在功利主義標準的引導下，競爭政策執行旨在促進“最大多數人的最大幸?！敝畬崿F，但在我國央地政府共建的縱向執行架構中，這一標準則會面臨信息不對稱和預測性有限的困境；約翰·羅爾斯式的“作為公平的正義”雖然關注基本權利和基本自由的平等實現，但不同競爭政策執行主體的立場差異會引致正義標準的不同解讀；而制度主義的研究則嘗試立足更具操作性的層面，從合法性、合理性之兩綮確證競爭政策執行所涉的公共價值。鑒于此，競爭政策執行“地方化”的公共價值考量需要回歸這一論題本身加以把握。

仍以政府補貼為例，政府補貼通常涉及政府權力的適當行使和公平機會的提供。一方面，政府補貼自身應當以法治為軌范，嚴格依照法定職權、范圍、程序等予以實施。同時，政府補貼還寓含了競爭法、財政法、產業法等不同領域的協調以及由此對應的部門協作。另一方面，如果政府補貼并非普惠性地賦予全行業而是被給予了特定經營者，則會導致其他經營者不能獲得競爭意義上的公平機會，這在一定程度上是由行政主體人為地選擇了市場競爭的優勝者。上述分析表明，公共價值嵌含于競爭政策執行的全過程，競爭政策執行“地方化”的法治形塑需要置于全面規制政府權力運行的整體目標之下，凸顯合理性審查。

（二）法治因應的具體展開

1.授權環境影響下法治因應的總體限度框定

作為一種宏觀因素，由國家治理體制和經濟發展背景所組構的授權環境框定了通過法治因應競爭政策執行“地方化”現實風險的總體限度。以系統論視之，在社會經濟的復雜環境中，法律系統的生成和運作也是在與其他功能系統的“溝通”中不斷“界定自己的邊界”，進而承負了穩定規范性預期的功能。這表明，競爭政策執行“地方化”現實風險的法治因應需要考量相關的影響乃至制約因素，并據此劃定法治因應的妥切范界。

國家治理體制構成了法治因應的結構性限度。波蘭尼的研究業已揭示，經濟秩序與政治秩序的完全“脫嵌”乃是一種理想圖景。西方政治經濟學的擁躉將經濟和政治在概念上進行分離，盡管在一定程度上反映了西方獨特的歷史經驗，但也存在混淆實證視角和規范視角之嫌。就我國而言，有學者強調超越政策層面的因素而著眼于結構性因素。其指出，“體制在‘長時段’存在的結構性力量，決定了政府可用和有利于政府的政策選擇”，市場與國家的共存和不對稱關系塑造了所謂的“制內市場”（market in state）。在此情形中，經濟被視為國家的一部分，建基于市場經濟的競爭政策同樣受到國家治理體制等政治因素的規約和形塑。從我國競爭政策產生、演進的現實脈絡來看，也足以發現其并非導源于成熟的市場經濟體制，而是在國家治理體制轉軌過程中被自上而下地推動形成的。早在1980年發布的《國務院關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》就明確了各級政府、主管部門與“競爭”之間的關系為“領導”和被“領導”。概述之，我國競爭政策的執行在很大程度上依賴國家治理體制的總體走向以及行政科層內部的縱向構造與權威資源的縱向傳遞。當前競爭政策執行“地方化”的執行效果鈍化和執行目標虛化風險亦是肇源自此種縱向架構下的內在張力，相應的法治因應對策也會受到這一現實因素的限制。

經濟發展背景奠定了法治因應的環境性限度。市場經濟是競爭政策執行的“源頭活水”。競爭政策的適用基礎是一定程度的市場化，市場化程度越深，競爭機制發揮作用的空間則更大，這為實施競爭政策提供了有利的環境。觀諸現實，我國市場經濟體制的建立和發展已逾數十載，相較于改革開放初期市場經濟的艱難發軔之際，當前社會主義市場經濟體制更加完善。這進而表明，競爭政策執行的經濟發展背景已有所演變，當下市場經濟體制與政府干預之間的力量態勢對比亦趨于平衡。尤其是在市場經濟體制發展漸趨成熟的情況下，市場的自組織性會促使其協同自身內部的各運行要素，推動自身從當前的不穩定態向新的穩定態躍遷，這也使得競爭政策執行需要不斷回應乃至適應益發成熟、穩健、能動的市場經濟體制。在我國市場經濟體制不斷完善的過程中，地方政府一度發揮了重要作用，競爭政策執行的“地方化”同樣為經濟發展提供了正向的制度環境。盡管競爭政策執行“地方化”的現實風險不容忽視，但在對此予以法治因應的能動過程中，也需秉持務實立場，兼顧市場化和法治化原則，客觀把握競爭政策執行“地方化”的合理限度，以免在聽之任之和矯枉過正之間走向極端，真正發揮法治固根本、穩預期、利長遠的制度功能。

2.政治性執行：應補強公平競爭審查制度的剛性約束

考慮到政治性執行的沖突性特征客觀存在，因此就需以實施能力的提高為挈領，適當補強競爭政策執行“地方化”過程中的剛性約束。鑒于當前我國競爭政策執行以公平競爭審查為主體架構，故而競爭政策執行剛性約束的補強亦可以此為切入點。

（1）調整公平競爭審查地方化實施的激勵機制

競爭政策政治性執行當中的縱向沖突性直接弱化了競爭政策執行“地方化”的正向激勵。這一困境固然已為諸多論者所認知并據此提出了相應的對策，然而均存在一定的局限性。有學者從組織保障層面著眼，主張以提升競爭政策主管部門的權威性、獨立性和協調性為核心，但競爭政策主管部門等專業型執行機構正是嵌含于多層級地方政府之中，其所處的邊緣和尷尬位置在一定程度上桎梏了競爭政策執行實效。另有論者認為應當借鑒20世紀90年代澳大利亞以財政手段激勵各州政府推行“國家競爭政策”，由國務院設立公平競爭審查的專項獎勵資金，并通過財政轉移支付的方式對積極實施公平競爭審查制度的地方政府進行獎勵。但這一對策同時涉及財政制度的因革，且澳大利亞聯邦政府和各州政府及地區之間的關系經由聯邦制予以規整，這與單一制下我國競爭政策的縱向執行架構存在顯著區隔，同樣難以直接適用。

進一步來講，公平競爭審查地方化實施的激勵機制通常包括能力激勵與動機激勵。能力激勵側重于規則的理解和適用、審查工具的配置等專業性事宜，可通過競爭政策主管部門的協調或委托具備相應評估能力的高等院校、科研院所、專業咨詢公司等第三方機構予以協助，以補強公平競爭審查地方實施的專業性。相較于能力激勵，當前以自我審查為主導模式的公平競爭審查制度更需建立有效的動機激勵機制。詳言之：

首先，在文本層面，應在當前公平競爭審查的頂層指導文件中以專章形式增設公平競爭審查激勵機制的相關規定。例如，市場監管總局于2023年5月12日發布的《公平競爭審查條例（征求意見稿）》第三十四條即規定了考核制度。該條規定“地方各級人民政府應當深化公平競爭審查工作考核，將考核結果納入各級黨政領導班子和領導干部政績考核內容”。在我國競爭政策執行“地方化”之正向激勵不足的情況下，將公平競爭審查與競爭政策執行的黨政高位推動相結合，通過行政法規的文本形態予以明確及強化。與此同時，“地方各級人民政府”作為當前落實公平競爭審查制度的主要責任主體，亦應根據公平競爭審查激勵機制的頂層設計，結合本區域實際情況加以具化。比如，《浙江省公平競爭審查辦法（征求意見稿）》第三十九條和第四十條分別規定了行政體系內部的公平競爭審查考核評價機制與褒揚激勵機制。

其次，在實施層面，將公平競爭審查的實施情況納入地方政府及其工作人員的考核評價體系與法治政府建設的考核督察內容。地方層面公平競爭審查實施的考評體系兼含了過程評估和結果評估，并將其作為地方政府管理績效的重要考察向度。這一措施的內在邏輯在于，以指標和考核為核心的“壓力型”政治激勵模式能夠與地方政府考評、官員個體晉升等方面深度嵌合。本質上看，這也是建基于科層制結構、契合行政性內部控制機制的行政性治理模式之體現，“核心的要素是‘命令—服從’關系，即基于組織內部縱向支配結構的權威化治理”。例如，《重慶市公平競爭審查制度實施辦法》（渝府辦發〔2024〕1號）規定了各級公平競爭審查協調機制辦公室針對同級政府部門或者下級政府的建議權、政策制定機關的年度總結和報告義務以及公平競爭審查約談制度。其中，公平競爭審查的行政約談制度具有相對獨立性，在科層制結構下能夠對政策制定機關的行政決策產生實質影響，同樣體現出經濟分權和行政發包背景下行政體系的組織內控功能，通過此種行政約談來矯適和重新引導地方政府的政策注意力，使之有效執行競爭政策。

（2）規范公平競爭審查例外規定之適用

競爭政策的政治性執行中，多層級政策執行架構之間的內部沖突需要予以一定程度的紓解。有鑒于此，公平競爭審查制度的實施就需要配置此種縱向執行沖突的緩釋地帶。出于前述考量，《公平競爭審查條例》第十二條明確了公平競爭審查的例外規定情形及適用規則。但與此同時，亦需以法治框架規約公平競爭審查例外規定之適用，防范地方政府濫用這一規定以鈍化競爭政策的執行效果。

具體來講，公平競爭審查例外規定的規范適用包含如下五類要素：適用原則、適用模式、適用情形、適用程序、適用評估。首先，公平競爭審查例外規定旨在為競爭政策執行“地方化”過程中所承載的縱向沖突緩沖、政策取向權衡提供符合法治需求的制度空間。因此，應當以防范例外規定之濫用為基本立場，以例外規定適用法定原則為總體統綱，將具體內容整合于法治框架之內。其次，在堅持適用法定原則的基礎上，例外規定的適用模式應當立足個案，以法定適用為主，同時以事先適用和事后適用相結合的全過程機制為輔。盡管例外規定的集體適用較之個案適用更具批量化的效率優勢，且為域外實踐所接受，但該模式在競爭政策執行“地方化”過程中易于大開方便之門，尤其是在我國各層級行政機關不當干預市場主體經濟活動多發的情況下，批量化的集體適用難免存在濫用之虞。因而，例外規定的適用模式仍應立足個案。再次，例外規定的適用情形應當予以即時評估和動態調整。例外規定的適用實質上映射出不同現實情境下競爭政策執行的演進脈絡與內在界限。例如，《公平競爭審查條例》相較于《公平競爭審查制度實施細則》未再保留“扶貧開發”的例外規定。當下，推進鄉村全面振興等政策吁求漸趨強化，亦需適當納入公平競爭審查例外規定的適用過程。復次，例外規定的適用程序應當嚴格依循法定原則。《公平競爭審查制度實施細則》雖然就例外規定的適用程序作出了規定，但整體上較為粗線條，剛性約束不足，《公平競爭審查條例》則更趨原則化。概言之，例外規定適用程序所承載的形式理性和形式約束具有重要意義，故而需要由更高位階的規范予以細化規定，比如增設相應的信息公開機制等。最后，公平競爭審查例外規定的適用還需予以適時評估，考察相應的情形是否一貫符合有關規定及現實情勢，若有變更之處亦需進行調整或予以終止適用。

3.象征性執行：應統合競爭政策基礎地位和政策工具中立價值

象征性執行表明競爭政策同時存在較高的模糊性和沖突性，此時競爭政策執行的“地方化”易導向對政策目標的置換甚或虛置。在此情況下，就需明確競爭政策的應然定位并據此勾勒其實施輪廓，適當緩釋競爭政策執行的模糊空間，并通過不同政策工具的組合來引導與調適競爭政策執行“地方化”的合理向度。

統合競爭政策基礎地位和政策工具的中立價值，需藉由法治框架加以實現。將競爭政策執行嵌入法治規范，能夠在一定程度上借由法律發揮其作為“強迫性機制”的制度功能，在競爭政策目標較為模糊的情況下促使地方政府的執行行為趨向于契合法治要求，從而降低競爭政策執行“地方化”的風險溢出概率。具體來講：

一方面，競爭政策的基礎地位已具法治意涵并獲得相應的法治保障。《反壟斷法》明確了“國家堅持市場化、法治化原則，強化競爭政策基礎地位，制定和實施與社會主義市場經濟相適應的競爭規則”，首次在法律層面確證了我國競爭政策的應然定位。與此同時，在競爭政策執行的頂層話語構造中，更好發揮政府作用、加快轉變政府職能與堅持依法行政相提并舉。市場經濟即為法治經濟，有效市場與有為政府均需兼容于法治軌道之中。無論是競爭政策基礎地位的確認，抑或競爭政策執行的具體開展，均應由法治框架予以整合，“對競爭的保護本就涵蓋對政府扭曲的禁止”。在具體操作層面，應當將依法執行競爭政策作為地方政府績效考評的重要指標，確保“法治是最好的營商環境”落到實處，推動多層級執行主體從“唯GDP”式的逐底競爭逐步轉向以依法行政為依托的競爭政策執行策略，促使依法執行競爭政策成為招商引資和社會經濟發展的“軟環境”。

另一方面，競爭政策基礎地位的確證并不意味著競爭政策“壓倒一切”。相反，為矯正競爭政策執行“地方化”的內生風險，尚需在法治框架下組合運用有效的政策工具。競爭政策的實施在于確保政府能夠有效地彌補市場失靈，而非僅僅簡單形式化地約束政府權力及其作為。事實上，政策與政策工具的適度分離使得政策工具的運用呈現出一定的中立性。與此同時，政策工具的選擇亦需與其治理目的相適配。實踐中，在對政策工具進行類型化處理的基礎上，地方政府往往多采取具有直接干預特性、偏向于產業政策的管制類工具（如命令、禁令、許可等）或經濟類工具（如政府補貼）。然而，此類政策工具的應用多出于行政機關的經驗偏好與干預慣性，難以實現相應的治理目的。在此情況下，就需優化政策工具的選擇方略與組合結構。由是觀之，競爭政策執行的政策工具選擇需要并重合法性與合理性：一是圍繞法治這個“最大公約數”，擴大執行主體的可接受度和聯合度。競爭政策執行“地方化”與產業政策實施“地方化”并存，政策工具的選擇需強調以法治方式促進二者之協同。例如，《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》就明確提出要“依法開展招商引資活動，防止招商引資惡性競爭行為，以優質的制度供給和制度創新吸引更多優質企業投資”。這表明，地方政府并非不能應用管制類工具或經濟類工具，而是需要符合法治要求，保障競爭政策執行與開展招商引資、優化營商環境等同向而行。二是從合理性的視角來看，需要確保政策工具的選擇與政府職能職責、經濟發展、公眾福祉等目標契合。在此意義上，政策工具選擇的合理性主要強調其與目的的適配性，即能夠有效實現和強化競爭政策的基礎地位。

五、結語

“強化競爭政策基礎地位”載入《反壟斷法》，推動我國競爭政策的實施進入一個新階段。在央地分殊客觀存在的縱向架構下，競爭政策執行的“地方化”兼具必然性和必要性。但這一過程卻并不總是能夠導向競爭政策的有效實施。借助政策科學的“模糊—沖突”模型，可將競爭政策執行“地方化”進一步具化為政治性執行和象征性執行。而競爭政策執行“地方化”的不同樣態可能引致相應的現實風險，繼而減損執行效果、虛化執行目標。對此，需通過體系化的法治因應框架，從授權環境、實施能力及公共價值三方面分而治之。

由于研究資料和篇幅所限等原因，本文研究將公共政策學和競爭法予以結合的初步嘗試亦存未盡之處。例如，競爭政策執行“地方化”的限度還可以通過哪些視角加以析察？以“模糊—沖突”模型審視我國競爭政策執行“地方化”的現實樣態存在哪些局限？授權環境對于競爭政策執行“地方化”的影響如何進行更為細化的分析？種種疑問，仍待后續不同學科研究的深入求索。