作為公法之債的行政事業性收費

摘要：行政事業性收費是德國公法債權－債務關系的一種類型。這種相互給付關系，基于公權力主體與個體所處的不同社會生產分工位置而產生。公權力主體提供的公共給付，以及其中包含的勞動與社會生產密不可分。這種客觀聯系要求收費所依托的、可作單獨歸屬的公共給付按照生產的邏輯，不斷細化、優化與專業化。德國法對行政事業性收費的規制遵循上述認知，強調行政事業性收費的本質是以行政專業化為導向的公法之債。如果將德國放在歐盟成員國與歐盟內部統一市場組成部分的位置上看待，這層公權力主體參加社會分工與經濟生產的特征更加突出。

關鍵詞：行政事業性收費；收費立法；收費監管

一、引言

收費是一種什么現象？它因何而起？對此，德國普通民眾的答案是：“收稅，是為了讓行政體制得以存在；收費，是為了讓行政體制為我辦事”。這個答案敏銳地指出了關于收費現象的兩個底層邏輯：第一，在收費現象中，行政體制的角色設定是機械化的。它由人們創設，并且能夠實現某些功能。第二，在收費現象中，人們之所以向行政體制支付金錢，是因為在特定情境中，行政體制實現了人們的某些專屬需求。

這也是德國聯邦憲法法院始終堅持的觀點——行政事業性收費是以行政專業化為導向的公法之債。所謂公法之債，指行政事業性收費是公法上的金錢給付（Geldleistung），它與公共給付實質請求權綁定；同時，該公共給付實質請求權由公法規范確立。

聯邦憲法法院界定行政事業性收費的性質，是為了厘清收費與收稅的法源根據。德國基本法第十章財稅專章，確立了區別于一般性立法與行政事務權限分配的財稅權限分配規則，其中第105條第1、2款確立了聯邦與各州的稅收立法權分配。對此，聯邦憲法法院認為，稅收立法權分配的憲法條款不能適用于收費立法。這是因為收費雖然是財政收入的一種，但它并不直接來自國家稅收權力，而是產生于收費主體提供的公共給付。由此，它的立法權與行動權只能來自聯邦與各州在一般性立法事務與行政事務中的權限分配條款。

至此，德國行政事業性收費存在聯邦與各州兩條并行的立法支線，二者在實質內容上差異微弱。在聯邦層面，行政事業性收費法律規范體系由《聯邦行政事業性收費法》《聯邦行政事業性收費一般條例》和聯邦各個部、局在職權范圍內制定的行政事業性收費特別條例組成。本文以《聯邦行政事業性收費法》為主要規范文本。

《聯邦行政事業性收費法》的前身是1970年頒布的《行政費用法》。其時，立法者意圖通過《行政費用法》解決兩個問題：一是明確聯邦在行政事業性收費方面享有立法權限；二是協調行政行為與行政收費行為。直至2013年被取代，《行政費用法》幾乎沒有任何規則內容方面的推進。它只為行政事業性收費提出了框架，卻沒能在適用過程中發展出一套關于行政事業性收費的統一規則。無論是行政機關，還是相對人，在確定某項行政事業性收費的設置是否合法時都需要在130項收費授權條款和近100部具體收費規范之中篩查。此外，在如何判斷某項行政事業性收費數額是否合理的問題上（即：為公共給付確定“交易價格”），《行政費用法》提供的是等值原則（?quivalenzprinzip）。由于“交易價格”需要考慮公共給付所處的領域（Sachgebiet），不同的領域存在不同的約束，這讓每一個案例都只能為特定領域提供判斷經驗，無法提煉出普遍適用于行政事業性收費現象的一般規則。

2013年，《聯邦行政事業性收費法》頒布，該法解決了《行政費用法》遺留下來的兩個問題：一是收費規范制定權的權限分配問題；二是收費數額的合法與合理性邊界問題。解決這兩個問題的具體思路隱藏在聯邦立法者對收費作為公法之債如何產生、如何成就的回應中：“收費債權人（Gebührengl?ubiger）依據本法規定及按照本法第22條第3、4款設置的收費規范，在向收費債務人（Gebührenschuldner）提供了可作單獨歸屬的公共給付的情況下，向其收費。”至此，在規范層面，行政事業性收費的核心規制要素可以歸納為三個主要方面：行政事業性收費之債的客觀根源（第二部分）、規范依據（第三部分）以及事實成就要件（第四部分）。這些核心規制要素如何適用于實踐，主要體現在收費行為的內部監督與外部監管之中（第五部分）。

二、債的客觀根源：可作單獨歸屬的公共給付

作為公法之債，行政事業性收費的客觀根源在于其存在可作單獨歸屬的公共給付現象。在這種現象中，具備公權力背景的主體以公共給付的方式作出行動；個體（包括個人與經濟社會的組織體）通過行動表現出自己是這個公共給付的特定接受主體，并隨后為此繳納費用。據此，德國立法者確立了可作單獨歸屬的公共給付（individuell zurechenbare ?ffentliche Leistungen）的判斷標準，以及是否可以為某種可作單獨歸屬的公共給付設置收費的判斷標準。

（一）可作單獨歸屬的公共給付是什么？

判斷某個公共給付是否屬于可作單獨歸屬的公共給付，需要考慮收費債權人和收費債務人兩方面要件。兩方面要件同時滿足，才構成可作單獨歸屬的公共給付。

1.收費債權人方面的行為要件

從收費債權人出發的判斷標準，其功能在于判斷收費債權人的行為是否屬于行政事業性收費語境中的公共給付。這類公共給付的最低要求是：它們至少應當是具備對外效力的行政活動（Verwaltungst?tigkeit）。行政活動的范圍比行政行為（Verwaltungsakt）的范圍寬泛許多。作為德國行政活動法治化進程中的核心概念，行政行為在德國行政活動形式自主的傳統原則中開辟出了一條“行政活動不能自主”的路徑。法律規范對行政主體活動自主的直接限制即源于此。換言之，行政行為是由行政法塑造出的、行政主體的標準行為或“制式行為”；只有被納入行政法的、行政主體的行動，才有成為行政行為的資格。與之相比，行政活動的判斷只看行動主體——只要是公權力主體作為行動者的行為，都屬于行政活動。它包括行政行為，也包括那些沒有被行政法納入的、公權力主體的行動。

對此，立法者清晰列出了三大類屬于行政事業性收費范疇的公共給付：一是行使主權（in Ausübung hoheitlicher Befugnisse）時實施的行為；二是法定權限內許可個體使用由聯邦政府、機構、基金會等維護的設施和設備的行為；三是監督措施、審查、調查行為。

2.收費債務人方面的行為要件

從收費債務人出發的判斷標準來看，其功能在于判斷公共給付是否可作“單獨歸屬”。金錢給付之余，是否存在公權力主體對這一金錢給付的對應給付，是稅與費形成過程中的根本區別。而這一對應給付（上文中從收費債權人角度界定的公共給付）是否存在產生收費的合理基礎，取決于該公共給付是否只針對特定相對人，并且使其獲益水平達到了需要在稅收之外另行分擔行政成本的程度。據此，立法者確立了“可作單獨歸屬”的四種不同行為類型，滿足其一即被認為是“可作單獨歸屬”：一是公共給付經請求而為之，或者以其他方式使用/利用；二是提供該公共給付是為了給付相關人的利益；三是該公共給付由給付相關人引起；四是給付相關人負有合理的法律義務接受該公共給付。

以上行為類型中的第一、二、三類中，公共給付是否發生，選擇與決定的權限歸于相對人，由相對人決定是否需要公權力主體為其提供公共給付。這種“可作單獨歸屬”的行為判斷標準常用于使用費（Benutzungsgebühr）的征收場景中。例如，在“法定權限內許可個體使用由聯邦政府、機構、基金會等維護的設施和設備”這類公共給付中，該標準用于確定收費債務人，即申請人或使用人對提供公共給付的主體負有繳費義務。在第四類中，公共給付是否發生，不取決于相對人的意愿，而由立法者決定，即公權力主體是否向特定相對人提供公共給付；相對人在何種情況下必須接受公共給付，并負有繳費義務。對此，公權力主體與相對人均沒有選擇空間。這類公共給付及其收費常發生在防范重大風險（erhebliche Gefahr）的場景中，例如，食品領域的相關監管、車輛年檢等。

（二）是否為可作單獨歸屬的公共給付設置收費？

公權力主體提供可作單獨歸屬的公共給付，并不意味著收費之債天然生成。行政事業性收費行為本質上是行政活動的一種。本著行政活動自主的傳統，提供可作單獨歸屬的公共給付的公權力主體完全可以自行決定是否讓相對人來承擔行政成本，即是否向相對人收費。當公權力主體決定以可作單獨歸屬的公共給付為由向相對人收費時，立法者除了要求其必須制定收費規范外，還規定在一些情況下，即使發生了可作單獨歸屬的公共給付，公權力主體也不能設置收費規范或實行收費行為。這些情況分為兩大類：客觀上不足以產生收費的情形與主體關系上不足以產生收費的情形。

1.客觀上不足以產生收費的情形

如上文所述，收費之債中的金錢給付起因于特定相對人從公共給付中獲益，同時其獲益水平達到了需要在繳稅之余另行分擔行政成本的程度。立法者據此確定了客觀上不足以產生收費的情形。例如：口頭告知、簡單的書面通知或電子方式的通知，通知內容來自那些沒有獲取難度的數據庫信息，或僅轉發了簡單的電子備份，提起相應的（內部）監管措施，或發出關于收費相關決定的通知等。客觀而言，在這些情形中，公權力主體因公共給付行為帶來的行政成本花費幾乎沒有，因此即使公共給付被視為“可作單獨歸屬”，也不產生收費。

2.主體關系上不足以產生收費的情形

主體關系尚不足以產生收費的情形中，主體關系主要指公權力內部不同主體之間存在相互負擔或分擔行政成本的財稅關系。當公權力主體提供可作單獨歸屬的公共給付所需要付出的行政成本已經全部或部分由其他公權力主體承擔時，除非真正承擔行政成本的公權力主體明確表明對此收費，否則提供該公共給付的公權力主體不得對此設置收費。這背后的邏輯是，只有那些真實花費了行政成本的主體，才有決定是否設置收費、如何設置收費定價的權限。這與收費規范的設置權限、收費定價基本原則以及收費定價基本原則適用的邏輯完全一致。

三、債的規范依據：收費規范

作為公法之債，收費行為的發生，或稱收費之債的事實成就，以存在對應的收費規范（Gebührenverordnung）為前提。《聯邦行政事業性收費法》設定了兩種類型的收費規范：一般收費規范與特別收費規范。二者在制定權限的歸屬上有所不同，在收費規范的內容要求方面差異不大。無論哪種類型的收費規范，其規則重心都放在收費定價，即如何落實行政事業性收費的基本定價原則。立法者選擇以成本覆蓋原則代替原有的等值原則作為基本定價原則，隨之而來的問題是定價與成本構成之間的出入如何處理。

（一）收費規范的制定權限

德國立法者授權聯邦政府自行制定聯邦層面的一般收費規范（allgemeine Gebührenverordnung）。2015年，聯邦政府制定了《聯邦行政事業性收費一般條例》，用以細化有關收費定價的查明規則，以及設置公證文書、證明文書等常見公共給付的收費規范。

聯邦政府的一般收費規范未涉及的公共給付，或具備專業特殊性、領域特殊性的公共給付，屬于特別收費規范（besondere Gebührenverordnung）的適用范圍。德國立法者授權聯邦各部/局在自身職權范圍內制定特別收費規范。職權交叉的情況下，多個聯邦部局可以共同制定特別收費規范。現行的特別收費規范大多數頒布于2021年，例如《聯邦管線局關于無線電頻率分配特別收費條例》《聯邦數字與交通部水道、通航業務領域特別收費條例》《聯邦經濟與能源部經濟與出口管控業務領域特別收費條例》《聯邦經濟與能源部材料研發與檢驗業務領域特別收費條例》。

（二）為公共給付確定“交易價格”

立法者對一般收費規范與特別收費規范的內容要求意在解決兩個問題。一是收費定價問題，即如何將公共給付的對價貨幣化，以及真實的收費能否高于公共給付的成本；二是收費減免問題，即真實的收費能否低于收費定價。其中，討論收費減免是為了避免出現不合法或不合理補貼。這兩個問題的討論都涉及比例原則的適用。從立法與實踐來看，比例原則在收費定價確定中的適用關鍵不在于合理區間如何，而在于確定合適的考慮因素。

1.成本覆蓋原則

根據《聯邦行政事業性收費法》，確定收費定價的首要依據是公共給付的提供成本，即成本覆蓋原則（Kostendeckungsprinzip）。成本覆蓋原則是對德國行政事業性收費定價原有認知的顛覆。在《行政費用法》中，收費定價可以依照等值原則（?quivalenzprinzip）確定，也可以依照成本覆蓋原則確定。實踐中，等值原則是主流做法。通過等值原則確定收費定價的實質是用公共給付的外部“交易情況”或者給付相對人的獲益情況，反向推導出公共給付的收費定價。收費定價“水漲船高”“看人下菜碟”成為價格規律引導下的合理狀態。對此，立法者試圖通過公共利益（Allgemeininteresse），對公共給付外部定價的反饋情形加以區分，并以此對收費定價加以限制——如果公共給付指向的是公共利益，那么等值原則的具體落實需要考慮公共給付的提供成本。換言之，涉及公共利益的情況，收費定價必須優先考慮成本覆蓋原則；其他情況則可以按照等值原則制定收費定價。然而，這種立法設計并未被法律實踐普遍接受。聯邦行政法院認為，涉及公共利益的所謂“行政事業性收費”不屬于行政事業性收費，而是定向服務費（Beitrag）。因為“公共利益”表明了其中的收費環節和之后的使用環節均不能體現其中“可作單獨歸屬”的屬性，進而喪失了行政事業性收費的客觀根據。其他法院在處理案件時也不傾向于使用公共利益，因而圍繞公共利益展開的等值原則適用細則始終未能在司法中實現其發展。

與之相比，成本覆蓋原則的首要優勢是收費定價不再依靠外部反饋；給付主體核算公共給付的成本后，就可以確定收費定價。在成本覆蓋原則的具體適用方面，立法者首先說明了什么是成本核算原則，以及成本由何構成：“本法所稱成本，指根據商業經濟原則確認為直接成本和間接成本的花費。”在此基礎上，立法者引入比例原則作為收費定價是否符合成本覆蓋原則的裁量標準。

（1）成本的界定

公共給付的成本核算遵循商業經濟原則，它與普通經營主體的經營成本核算保持一致。在《聯邦行政事業性收費一般條例》中，聯邦政府進一步明示了成本的內涵。

第一，公共給付成本核算需要核算的內容是提供該公共給付所必需的活動和流程成本。這些活動與流程的必要性體現在，它們由提供公共給付引起，或者它們與事實上提供公共給付密切相關。

第二，間接成本的構成。間接成本在公共給付成本核算中按比例分攤，它的類型包括：管理費用、提供與維護一般行政事項的費用、法律監督與業務監督費用，以及準備、跟進或以其他方式支持提供該公共給付的費用。

僅就這些規則文本來看，成本似乎并未被清晰界定。然而，由于成本核算遵循商業經濟原則，這使得收費定價中的成本核算在操作上獲得了廣泛共識。一方面，收費定價從為公共給付確定貨幣化的價格這類特殊專業事項，轉變為了成本核算這類一般專業事項。另一方面，商業經濟原則之下，如何核算成本在理論與實踐中均有成熟探索。由此，個案收費定價中使用到的成本核算是否合理，并不難給出判斷。

（2）比例原則的適用

成本覆蓋原則作為收費定價的首要原則，不代表實踐中的收費價格完全等同于成本價格。二者出現偏差不可避免。針對這種偏差，立法者引入了比例原則，用于判斷偏差的存在是否合法，進而判斷收費規范是否合法。偏差數額及其帶來的影響是裁量的主要切入點。

偏差數額，在多數情況下都是高于成本的偏差數額。立法者為高于成本的收費開了合法的口子——合理范圍內高于成本的收費合法。但合理區間具體如何，立法者并未明示，法律實踐也沒能發展出一套關于合理區間的共識標準。從聯邦與各州的大數據統計來看，這個合理區間在3%—12%之間。也有聯邦行政法院在非常早期的判決中，認定超出成本14%的收費定價仍屬于合法定價。

偏差數額帶來的影響主要指數額偏差是否為行使該公共給付請求權造成了阻礙。此時，公共給付本身的性質成為關鍵。當公共給付不涉及經濟價值時，共識觀點傾向于認為其中不存在裁量空間。因為此時的公共給付本質上是權力行為，收費定價只能由公共給付的成本構成，不能包含成本之外的其他考慮。比例原則對此沒有適用空間。唯一可能適用到比例原則的地方，又回到了偏差數額的合理區間。因此，當公共給付涉及經濟價值時，比例原則在偏差數額帶來的影響方面如何適用，特別是它的限制適用條件如何，需要在高于成本的定價與低于成本的定價中分別討論，相應的考慮因素也并不相同。

2.高于成本的收費定價與比例原則的考慮因素

討論高于成本的收費定價，其核心議題是：收費定價是否可以考慮成本之外的其他因素。這種收費定價主要出現在兩類場景中。一類是因公共給付的外部經濟效果，確立高于成本的收費定價；另一類是將收費作為行為規制工具，確立高于成本的收費定價，以調整人們的行為決策。這兩類場景中，都存在比例原則的適用可能。通過比例原則判斷收費定價是否合法，關鍵在于找準考慮因素。一般來說，首先需要考慮的是高于成本的收費定價是否會損害國家稅收權威與收費基本法理；其次需要考慮高于成本的收費定價對公共給付請求權產生的影響如何，以及公共給付外部經濟效果能否貨幣化。

（1）國家稅收權威與收費基本法理

站在聯邦憲法法院的立場上，稅收與行政事業性收費是兩個需要放在一起考慮的事項。不合理的行政事業性收費，不單單會造成公共給付成本分擔方面的不公平，還將損害國家稅收權威，并威脅到財稅憲法的形式約束力。無論在內容還是形式上，收費的要求遠低于收稅。然而，對市民社會來說，它們都是一筆需要上繳的金錢。如果市民社會無條件地繳納了稅款，背后的邏輯是市民社會對國家權威的信賴——信賴國家會將稅收用于國家（制度）建設，那么不合理的行政事業性收費則打破了這種信賴平衡。

信賴失衡主要表現在收費的存在變得不合法理。或者說，信賴失衡讓行政事業性收費喪失了本質，轉而成為其他類型的金錢給付，需要適用其他法律規范，不再能適用行政事業性收費法。收費的根本原因是公權力主體與個體分擔公共給付的成本。公共給付的成本高，收費定價就高；公共給付的成本低，收費定價就低。因此，高于成本的收費定價帶有天然的可疑：是什么原因需要制定高于成本的收費價格？是成本核算不合理，是行政專業化程度不高，是權力變現與權力尋租的欲望，還是需要用高收費定價調節人們的行為？同時，還需要回答另一類問題：高出成本部分的收費款項，使用在何處了？

作為公法之債，收費講求公共給付與金錢給付之間的對稱；高出成本的部分被視為盈利。公共財政不以積累財富為目標，且盈利需要說明去向。但是，當這一盈利有了去向說明時，“可作單獨歸屬”也就不再成立，費用的性質也隨之變化，進而不再適用行政事業性收費的法源根據與運行邏輯。例如，一些曾經屬于行政事業性收費性質的費用，其設立目的同時也在于實現某種社會目標。因此，這類收費在定價高低、減免程度方面所設置的區別規則，主要出于對個體情況、繳納主體的行為傾向等考慮（如各類社會保險費）。它們逐漸被定向收費（Beitrag）吸納，屬于財稅法或社會法上的費用類型，不再屬于行政事業性收費中的一般類型與特殊類型。

因此，在高于成本的收費定價中，即使適用比例原則，裁量收費定價是否合理首先考慮的仍然是國家稅收權威與行政事業性收費的法理基礎。在操作中，這層考慮往往需要回到行政事業性收費的客觀根源——是否存在可作單獨歸屬的公共給付，作為這筆金錢給付的對應給付。一旦喪失了這一客觀根源，保留這筆財政收入的合法方式，也就無法再以行政事業性收費法及收費規范的方式繼續下去了，需要在財稅法的框架內另尋合法性依據。

（2）給付請求權的正常行使

立法者對高于成本的收費定價有一條硬性要求——高定價不能影響給付請求權的行使。這個要求適用于成本覆蓋原則的具體適用中。其中，存在裁量可能、比例原則適用空間的是判斷高收費定價是否影響到給付請求權的正常行使。對此，典型的示例是公權力主體意圖通過收費定價，達到社會行為規制目的的情況。

公權力主體是否可以通過收費定價調整人們的行為，立法中沒有專門的規則文本。然而，在立法說明中，立法者表示，這類情形可以存在，只是行為規制不能作為高收費定價的主要原因或唯一原因。這個觀點承襲自聯邦憲法法院。在聯邦憲法法院看來，以行為規制作為高于成本的收費定價理由時，需要滿足三個條件。首先，高收費定價能夠影響人們的行為決策。如果人們的某類行為決策并不受價格影響，那么為此制定高于成本的收費定價，既不會達到規范目標，也與規范價值沖突。其次，如果人們的行為決策與高收費定價存在相關性，那么這種相關性必須有可證實的客觀依據。缺乏客觀依據，或者僅僅嘗試通過高收費影響人們的行為決策，這種做法與法治目標背離；對此，甚至無需討論高收費定價中比例原則的適用問題，因為其中不存在裁量空間。最后，即使前兩個條件均滿足，但是收費本身屬于使用費的性質，也不能設定高于成本的收費定價。因為使用費本身已經說明了公共給付作為服務的性質，同時反映出給付相對人對這樣一種公共服務有需求。此時人們的行為決策，來自他們對這種公共服務的需求，而高價格反倒成為人們行使給付請求權的阻礙，其限制了人們的行為。這與高于成本的收費定價不能限制或阻礙行使給付請求權的規則相違背。因而，使用費的情況下，不能以高定價可以調整人們的行為為理由來設置高于成本的使用費定價。

（3）公共給付外部經濟效果的表現形式

“當可作單獨歸屬的公共給付具有可以用貨幣衡量的經濟價值，或對受該給付影響的主體存在可以用貨幣衡量的經濟獲益時，（收費定價的設置）可以在成本之外，適當考慮這種價值或獲益。”也就是說，立法者允許因公共給付外部經濟效果，設置高于成本的收費定價的情況出現。公共給付的外部經濟效果是否可以貨幣化，成為這類公共給付能否高于成本制定收費定價的關鍵。

如果某項公共給付屬于“有市無價”的類型，例如純粹的主權活動，那么即使它能讓給付相關人獲益，仍然只能在公共給付的成本范圍內定價。因為這類公共給付的價值不能被貨幣化計算。在這種情況下，比例原則的適用反倒在于事前判斷某項公共給付的經濟效果是否能夠貨幣化。這個問題的實質是討論國家與經濟的關系，權力體制與市場機制的關系，因而它的答案、比例原則的判斷空間都隨著時代變化而有所變化。

如果公共給付的外部經濟效果可以用貨幣表示，收費定價也需要首先完成公共給付的成本核算，再考慮是否將外部經濟效果貨幣化后加入收費定價中。完全不考慮公共給付成本核算的情況，原則上不存在。比例原則在其中的適用又回到了偏差數額的判斷。

3．低于成本的收費定價與比例原則的考慮因素

討論低于成本的收費定價，其核心議題是：收費定價是否涉及歐盟補貼法（Beihilferecht）中的不合理或不合法的補貼。在《聯邦行政事業性收費法》的文本表述中，成本覆蓋原則的適用形式更接近“禁止低于成本定價”（Kostenunterdeckungsverbot）。德國立法者通過平衡立法與實踐裁量空間，以達到允許收費規范制定低于成本的收費定價和出現低于成本收費的事實、同時收費規范不觸及歐盟補貼法的目的。其中，比例原則適用的考慮因素與可裁量為合法補貼的考慮因素有諸多重合。

首先，德國立法者將行政事業性收費涉及的公共給付視作歐盟內部市場服務貿易的一個分支。在這個前提設定下，成本的定義、成本覆蓋原則的表述、成本覆蓋原則的操作等規則內容均與歐盟法保持一致。由此，行政事業性收費的設置與定價至少與歐盟產業補貼公平競爭審查規則、歐盟內部市場公平競爭審查規則不存在結構性沖突。

其次，德國立法者指明，在收費規范中能夠設置低于成本的收費定價只能因為公共利益（?ffentliche Interesse）或公平價格（Billigkeit）。二者均能在歐盟補貼法上找到補貼合法的規則支撐，雖然這些規則本身仍然有較大的解釋空間與裁量空間。

最后，在保證了規范層面低于成本的收費定價基本合法的要求之后，德國立法者專門規定，在個案中，具體收費主體保有收費減免裁量權限。這為事實上低于成本的收費留足了合法空間。也可以說，在低于成本的收費定價中，比例原則更多的應用場景在于個案裁量，對于收費規范中的定價設置則更多的是參照歐盟補貼法中的裁量事項。

四、債的事實成就：收費的確定

作為公法之債，行政事業性收費事實上成就于收費主體確定收費（Gebührenfestsetzung）的時刻。立法者將此看作兩個可以分離的決定：公共給付決定（Sachentscheidung）與收費決定（Gebührenentscheidung）。這種分離，通過公共給付決定確定了收費之債的成就時刻、消滅期限；通過收費決定的形式與內容確定了收費行為的合法性判斷框架。

（一）收費之債的成就時刻與消滅期限

收費決定與公共給付決定相伴（zusammen）發生。此處的相伴有兩層含義。首先，公權力主體作出公共給付決定時，應當同時作出收費決定。至于何時應當作出公共給付決定、公共給付決定的形式與內容合法性要件如何，由行政程序法（Verwaltungsverfahrensgesetz）和其他部門法（Fachrecht）規定。其次，“相伴”確定了收費請求權存在的時間區間。公共給付決定與收費決定應當同時作出。此后的四年內，收費債權人可以取消或變更收費內容；四年之后，收費債權人將不再享有收費請求權（Gebührenanspruch），收費內容（數額、繳納期限等）也不能再做變更。

（二）收費行為的形式與內容要求

收費行為的形式要求是收費決定應當以書面或電子方式作出。收費行為的內容要求是，收費數額、收費數額的減免等必須依照收費規范的規定確定。在《聯邦行政事業性收費法》中，立法者將重點放在了約束收費規范內容，關于收費行為的具體規則非常少。這些非常少的收費行為具體規則主要關注，公共給付出現問題時，是否收費，如何收費。例如，公共給付的申請被拒絕或被駁回，或沒能在安排好的時間履行等情況下，可以酌情收費；但僅僅因形式瑕疵（例如材料欠缺等）被拒絕的情況，不得收費。又如，公共給付未能履行到“可作單獨歸屬”的程度，則收費不得超過收費定價的75%。以及，一些與行政行為相關的收費，在合法行政行為的撤回與違法行政行為的撤銷兩種情況下，如果行政主體沒有過錯，收費仍然產生，但其費用計算的時間區間截至撤回與撤銷決定作出之時；撤回與撤銷之后產生的成本不被計入收費。

五、收費行為的內部監督和外部監管

收費行為的內部監督是由收費規范制定主體或收費主體對收費行為實施的監督行為。它的內部性指監督行為發生在收費體系內部，收費行為尚未對外發生，收費行為與監督行為均沒有對外法律效果。收費行為的外部監管是由法院實施的集監督、糾紛解決、權利救濟于一體的監管行為。它的外部性指監管行為發生在收費體系外部，收費行為已經對外發生，收費行為與監管行為均具備對外法律效果。

（一）收費行為的內部監督

收費行為的內部監督，發生在收費行為實施之前，它是事前防御性措施，預防出現不合法或不合理的收費行為，降低收費主體與收費相對人之間的信賴成本。對此，本著行政活動自主和主體權利救濟的思路，立法者沒有設置專門的行政內部監督機構，而是將收費規范的內部行政監督交給了收費規范的制定主體，要求其至少每五年審查一次已制定的收費規范，即依照《聯邦行政事業性收費法》審查收費規范本身是否合法；將收費行為的內部行政監督留給了收費規范制定主體與收費主體，二者可以按照行政組織規則，自行制定內部行政規范，在其內部實施收費行為的行政監督。

（二）收費行為的外部監管

收費行為的外部監管，發生在收費行為實施之后，是通過法律救濟路徑實現的事后補救性措施。它兼有外部監督、糾紛解決與權利救濟的功能。對此，立法者將其設置為行政法院訴訟路徑中的撤銷之訴（Anfechtungsklage）；收費債務人可以僅就收費決定提起訴訟，也可以同時就公共給付決定與收費決定提起訴訟。對超出收費定價的收費、不合理或不公平的收費以及違法收費，法院將根據請求權的行使，要求收費債權人退還收費中的超出部分，或其中不合理、不公平部分，以及違法收費的部分。按照立法者的設計，收費債權人必須退還收費的情況分為兩類：（1）未按照收費規范實施收費的行為；（2）由存在問題的收費規范引發的合法或違法收費行為。后者的收費收入被視為違法收費收入。因此，法院對收費行為的監督與審查既包括收費行為本身，也包括收費規范。

1.收費行為的合法性判斷

收費行為的合法性判斷，分為兩步：先權限，后行為要件。從判斷方法與內容來看，這兩個步驟并不特殊，它們與行政訴訟的審查框架基本重合。前者審查收費行為是否有收費規范作為行為依據，后者審查收費行為作為行政行為是否合法。

（1）權限

如果收費項目沒有收費規范作為依據，那么收費行為直接被判定違法。然而，在《聯邦行政事業性收費法》頒布之后，聯邦各個部、局均制定了關于行政事業性收費的專門規范，這些規范里的收費項目條款大多以清單列表的形式出現。至此，實踐中的情況往往是收費行為依據現行有效的收費規范，形式上完全合法。相關爭議在于立法者關于需要退還的收費類型中的第二種分類——由存在問題的收費規范引發的合法或違法收費行為。因而，審查的重點與爭議的中心往往從收費行為轉移到收費規范的合法性，即列入收費規范的收費項目本身是否合法。

（2）行為要件

收費行為的行為要件是否滿足法律的要求，參照兩方面的標準。一是《聯邦行政事業性收費法》中關于收費行為的形式與內容要求；二是各類部門法中關于與收費決定伴生的公共給付決定的形式與內容要求。雖然公共給付決定與收費決定被視為兩個獨立的行為，但因二者的伴生關系，公共給付決定的相應要件要求也會影響到收費決定的合法性等。

2.收費規范的可適用性判斷

在存在收費規范并且收費行為依照收費規范執行，但仍發生爭議的情況下，法院需要審查收費規范，并以此作為收費債權人是否需要全部或部分返還收費的根據。從職權分配來看，法院只判斷收費規范是否適用，而不直接說明收費規范的違法性。盡管在大多數情況下，收費規范不能適用正是因為其形式或在內容上存在違法。從審查順序來看，這類行政訴訟中，法院對收費規范的可適用性審查分為兩步：首先，在歐盟法層面判斷該收費項目是否可以設立；其次，在本國法層面判斷該收費項目是否符合《聯邦行政事業性收費法》的規定。

（1）判斷收費項目是否符合歐盟法的規定

判斷收費項目是否符合歐盟法的規定，其技術目的是判斷德國制定的收費規范（本國法）能否在適用上優先于歐盟法。只有與歐盟法規范一致的本國法，成員國法院才可以優先適用本國法；凡是與歐盟法規范不一致的本國法，即使其形式與內容均屬于合法的本國法規則，成員國法院也必須放棄適用本國法。歐盟法關于收費項目的規定由兩大類規則組成。

第一類是歐盟法上關于某個收費項目的直接規定。這類規定的內容包括了收費規范的設立要求，特別是收費定價中成本構成的要求。例如，近年來德國聯邦行政事業性收費中關于聯邦道路的卡車行駛費（LKV-Maut）爭議。2000年以來，德國設置聯邦道路的卡車行駛費，其收費定價的確定根據是基礎設施成本，包括聯邦道路的建設、運營或經營、交警維護成本。這一成本構成引出了聯邦道路卡車行駛費是否合法的問題。對此，德國法院與歐盟法院認為：根據收費行為發生時生效的歐盟道路成本指令（Wegekostenrichtlinie），成員國可以為車輛使用歐盟統一交通道路設施設置行政事業性收費，但其收費定價的成本構成只能包括基礎設施的建設、經營、運營等成本。其中不包括交警對（重型）卡車運輸的運輸維護活動成本，它不能作為收費定價中基礎設施給付成本的組成部分。由此，即使德國法存在收取聯邦道路的卡車行駛費的收費規范，但是因為其中的成本構成要求與歐盟法不符，德國法院只能適用與歐盟法完全符合的本國收費規范內容，不能適用與之不相符的本國收費規范內容。其判決結果是：收費債權人只能保留已經收取的卡車行駛費中的基礎設施收費（Infrastrukturgebühren），必須退還其中的交警活動成本收費。

第二類是歐盟基本法中對于歐盟內部統一市場，及其相應配套統一基礎設施與發展目標的相應規定。具體案件中直接適用歐盟基本法條款的情況非常少，這層考慮通過成員國法院向歐盟法院提起的事前決定程序（Vorabentscheidungsverfahren）傳遞出來。仍以德國聯邦道路的卡車行駛費爭議為例。在處理卡車行駛費爭議的過程中，德國法院向歐盟法院提起事前決定程序。德國法院首先詢問歐盟法院的是授權立法的問題——成員國是否在這項收費規范中可以制定與歐盟法并不相符的規則。之后，詢問卡車行駛費收費定價中的成本構成是否能在基礎設施（道路）經營成本中考慮建設、運營、收費系統成本，以及交警的成本花費。站在成員國的立場上，德國法院傾向于認為道路經營成本可以考慮這四類成本花費，包括其中爭議最大的交警成本花費。對此，歐盟法院認為聯邦道路的卡車行駛費是行政事業性收費中的使用費，歐盟法允許成員國對此設置收費，是因為建立、建成競爭導向與資源共享的歐盟內部交通系統，在其實現路徑上需要考慮資金的有效利用與可持續利用，進而需要設置費用分擔。由此，在確定收費定價時，基礎設施運營或經營成本構成只能圍繞基礎設施本身產生，這種運營或經營應當從經濟活動的角度加以考慮。然而，交警在其中的活動，無論是否涉及真實的運營與經營，本質都是國家主權行使行為，不能被視為經濟活動。進而，其成本也不能被計入基礎設施運營或經營成本中。

（2）判斷收費項目是否符合《聯邦行政事業性收費法》

行政事業性收費屬于行政范疇，歐盟法對其規定以框架要求為主，具體的收費項目如何設置、收費定價如何確定，仍由成員國本國法規定。因此，當法院查明本國收費規范與歐盟法的要求一致時，下一步需要查明的是收費項目，特別是其中具體的收費定價是否符合《聯邦行政事業性收費法》。對此，法院的審查步驟如下：

首先，判斷收費規范的制定權限。根據《聯邦行政事業性收費法》第22條，聯邦政府可以制定一般行政事業性收費條例，聯邦各部、局可以制定特殊行政事業性收費條例。其次，判斷收費定價是否適用了成本覆蓋原則。再次，判斷收費定價與公共給付成本之間的出入是否合法。最后，如果上述出入存在裁量空間和比例原則適用可能，需要分別討論高于成本的收費定價與低于成本的收費定價，包括二者的減免等規則。

審查完成之后，如果收費規范本身沒有問題，那么不存在收費款項返還的情況；如果收費規范存在問題，那么法院將認為收費規范不能適用于收費行為，收費債權人必須全部或部分返還其中存在問題的收費規范所涉及的收費。

六、結論：以行政專業化為導向的收費之債

從德國行政事業性收費的立法與法律實踐來看，行政事業性收費合法性與合理性的客觀起點在于相互給付。對于可作單獨歸屬的公共給付，德國立法者更是將其看作是服務貿易中的公共服務。從社會分工的視角回看德國行政事業性收費的立法規則，公共給付為什么需要可作單獨歸屬、公共給付的“交易價格”怎樣才算合理，都有了清晰的邏輯。公權力主體提供公共給付并非僅因為它擁有某項職權，或者因為它所處的權力位置可以要求個體繳納費用；而是因為公權力主體所處的權力位置，使得它在社會勞動分工中承擔了與其他主體并不相同的分工任務。這種分工及其中包含的勞動與社會生產密不可分這一客觀聯系，要求收費所依托的、可作單獨歸屬的公共給付按照生產的邏輯，不斷細化、優化和專業化。如果將德國放在歐盟成員國與歐盟內部統一市場組成部分的位置上看待，這層公權力主體參加社會分工與經濟生產的特征將更加突出。這也是聯邦憲法法院將行政事業性收費定位于以行政專業化為導向的公法之債的根本原因。