政府投資項目前期工作研究

摘" 要：本文通過對廣東韶關市代建項目的深入分析，探討了政府投資建設項目前期工作的運作機制和效果。文中著重分析了前期工作中存在的問題，并提出了相應的解決建議。旨在提升政府代建項目前期工作的管理水平和效能，為政府投資項目的科學管理和高效運作提供理論支持和實踐借鑒。

關鍵詞：政府投資項目；前期工作；代建；項目管理；韶關市文章編號：2095-4085（2024）11-0149-03

0" 引言

工程項目的前期工作是項目成功實施的關鍵環節，其質量直接影響著項目的后續進展和成果。本文以廣東韶關市代建項目為研究對象，深入分析了其前期工作的內容、程序和管理模式，旨在為政府投資項目的科學管理和高效運作提供有益啟示。

1" 韶關市市級政府項目前期工作內容及模式特點

隨著城市化進程的加速，韶關市面臨著前所未有的城市建設和更新需求，城市基礎設施建設項目的數量和復雜性都在顯著增長，這對項目的管理效率和質量提出了更高要求。為了應對這些挑戰，提高項目的管理效率和透明度，韶關市于2011年正式實施了代建制度。代建局作為韶關市政府的直屬事業單位，承擔了韶關政府投資建設項目的代建任務。本文以代建局的管理模式為切入點，分析韶關市政府建設項目前期工作的內容和模式特點。

1.1" 韶關市政府建設項目前期工作主要內容

韶關市政府建設項目前期工作涵蓋了項目建議書、可行性研究立項、方案設計明確、初步設計（含項目概算）、施工圖設計、規劃許可證申辦、項目預算編制和施工招標等八個關鍵階段。代建局作為項目的主要管理機構，負責組織實施和管理前期工作的各個環節，主要工作內容有七項，按時間順序具體如下。（1）進行現場初步勘察，并編制初步設計文件（含概算），隨后完成內部審核，提交至市住建部門進行審批。（2）根據韶關市政府相關文件要求，項目概算超過一定金額時需將概算報請市政府進行審議。發改部門先委托第三方對概算進行初步審核，隨后提交至市政府進行審議，審議通過后，再由發改部門正式批復概算。（3）組織施工圖設計，完成施工圖紙后進行內審，隨后送審圖公司進行審圖。（4）辦理規劃許可證。（5）組織招標第三方造價咨詢單位，在完成招標選取后進行施工圖工程量清單編制及預算編制工作。（6）將工程量清單編制及預算報送市財政評審部門進行招標上限價審核。（7）進行項目的施工、監理等單位的招標工作。

1.2" 韶關政府投資建設項目前期工作程序規范

在項目建議書及編制可行性研究報告立項階段，主要涉及到的部門有市生態環境局、市發展和改革局以及市政府；在項目建設用地報批及規劃方案階段，主要為市自然資源局；在項目初步設計階段，主要由市住房和城鄉建設管理局負責；在項目概算報批階段，主要涉及的機構為市發展和改革局以及市政府；在項目預算招標上限價審核階段，主要由市財政局負責；在項目施工招標階段，主要由市住房和城鄉建設管理局進行處理。

韶關市級政府投資建設項目前期工作的審批流程嚴謹規范，主要得益于韶關市政府制定了明確的建設程序和規范流程。每個環節都有具體的操作指南，由市級規劃及住建部門負責監督執行，從而確保了程序的規范性和執行的一致性。此外，項目前期的工作程序是否符合相關法律法規也是政府審計工作的主要內容。各行政審批部門在未取得上一項規定事項的行政許可批復前，均不得開展項目前期工作的下一項工作，從而確保了項目程序的規范性。

1.3" 韶關政府投資建設項目前期工作耗時較長

通過對代建局近期的10個項目前期工作進度數據進行統計后發現，這些項目的前期工作耗時較長，完成項目全部前期工作耗時通常需要大約210天，部分項目的前期工作用時已接近施工工期。韶關市政府投資建設項目前期工作之所以耗時較長，主要是由于韶關市政府各級行政審批部門建立了明確且規范的建設程序和流程，每個環節均配備了具體的操作指南。此外，代建局內部也建立了嚴格的審核機制，對項目前期的每一個環節進行了審核和審查，從而確保了所有操作符合規定的標準。項目前期工作的審批文件必須經過合法備案，整個審批流程需符合規定，主要涉及的規劃、住建等行政審批部門在未取得上一項規定事項的行政許可批復前，不會開展項目前期工作的下一步，從而進一步確保了項目程序的規范化。

1.4" 韶關政府投資建設項目前期工作對項目投資控制嚴格

近年來，韶關市政府為確保政府投資建設項目的資金使用合理、透明，并有效遏制可能出現的資金浪費和濫用情況，出臺了一系列嚴格的管理規定。這些規定旨在強化項目前期工作對項目投資的監管與控制，確保政府資金的有效利用和項目建設的順利推進。（1）韶關市政府“三重一大”事項中，要求超過5000萬元的重大項目投資概算審核與調整須由市政府進行會議審議后方可實施。（2）韶關市財政評審管理辦法對工程變更提出了嚴格要求。根據財政評審辦法規定，工程變更涉及的投資增減額不同，其審批標準和程序也有所差異。如工程項目合同價在1億元及以上以及投資增減額在50萬元及以上的，需征求相關部門意見后，按程序報市政府審批后方可實施變更。這種針對不同情況制定的審批要求，有助于規范工程變更行為，減少因變更而導致的資金浪費和工程延誤。此外，征求相關部門意見并經市政府審批批準后方可實施變更的流程設計，進一步確保了變更決策的科學性和合法性。鑒于項目施工階段變更可能帶來的風險和影響，市政府審批手續的嚴格要求，也體現了對項目前期工作管理精度和成本控制的高度關注。雖然變更審批流程可能較為繁瑣，但通過市政府的審批批準，可以有效阻止業主單位進行隨意變更，進而保障了項目的穩健推進和投資的有效利用。

2" 項目前期工作存在的問題

2.1" 前期工作管理模式的創新需求

前期工作管理模式的創新，是當前韶關市政府投資建設項目中一項迫切需要解決的問題。目前，代建局通過成立項目部來負責項目的前期工作。然而，這種管理模式存在著一系列不足之處。具體而言，項目部采用以各科室科長為部長的模式，設立了多個職能崗位，如質量安全崗、前期保障崗、計劃財務崗等。然而，這種模式未能充分發揮代建局豐富的專業人員資源和集體智慧優勢。代建局未建立統一的內控流程和標準，無法確保各個項目部在一致的管理框架下進行。相反，項目部的決策往往只局限于少數人，各個項目部相對獨立，缺乏有效的協同合作，很少進行信息共享和經驗交流，進而無法實現代建局資源優化配置和工作協同化。此外，決策人員的專業素質參差不齊，而代建局又缺乏統一規范的內控流程管理，導致項目部之間管理方式的差異較大，影響了前期工作的質量和效率。

2.2" 代建局前期工作管理專業技術人員不足

韶關政府投資建設項目指定事業單位代建，代建局人員的數量受編制控制非常有限，其次管理人員的收入待遇也是參考公務員進行管理，差異性不大。但項目的管理需要大量的專業技術人員，編制人員名額限制是政府指定事業單位無法解決的問題；收入待遇方面也缺少相應的激勵機制，使得指定事業代建單位很難吸引優秀的管理人才。代建局各科室主要負責人作為項目部的部長，大部分為公務員身份，通過統計發現，大多數學歷專業為非工程相關行業，這導致他們的專業能力無法與項目需求匹配。雖然項目部的質安管理崗成員的學歷專業與工程相關，但涉及的專業范圍仍然有限，無法涵蓋工程項目所需的所有專業領域。此外，在以項目部長負責制的管理體系下，項目部大部分時間只有2～3人，項目部人員數量有限，難以滿足項目前期工作需求，導致了設計不完善、技術方案制定困難、技術風險和工程成本增加以及項目進度延誤等問題的出現。

2.3" 建筑規劃方案策劃能力不足

建筑方案是工程項目前期工作的靈魂，方案設計是整個建筑設計開展的基礎。然而，在韶關市政府投資非經營性項目代建管理實踐中，面臨著建筑方案策劃能力嚴重不足的問題。按照代建工作分工的規定，項目建設方案主要由業主單位負責。由可行性研究報告編制單位提供的規劃建筑設計方案，往往只是粗略的概念性方案，功能主要用于確定項目規模，而非專業的建筑設計方案。由于業主單位缺乏相關專業能力，無法明確項目的整體目標和需求，這給建筑方案的策劃工作帶來了巨大挑戰。

在項目方案策劃階段，一個優秀的設計團隊至關重要。這個團隊應包括建筑師、結構工程師、機電工程師等專業人員。然而，可行性研究報告編制單位往往缺乏這樣的專業人才，且編制費用也非常低，無法獲取到專業設計團隊的服務。因此，由可行性研究報告編制單位提供的規劃建筑設計方案往往質量良莠不齊，難以滿足項目的實際需求。此外，代建局在執行前期工作時受限于項目流程和時間要求，基本只能按照業主單位確定的方案進行后續的設計工作，難以進行較大范圍的調整，這進一步加劇了建筑方案設計的局限性。

3" 解決建議

為優化韶關政府投資建設項目前期工作管理，推進政府投資項目建設提質增速，提出以下建議。

3.1" 調整和優化前期工作管理模式

當前，代建局在項目前期工作管理中采用的項目部管理模式暴露出諸多不足。主要問題在于項目部之間的信息孤立，缺乏協同作用，導致資源配置不足和效率低下。此外，由于管理模式的局限性，項目管理人員往往無法獲得必要的資源支持，從而影響項目的順利實施。為了提高管理效率及提升項目前期工作的規劃和控制水平，建議從項目部負責制轉變為由一個獨立部門（科室）負責統籌所有項目的前期工作。這種模式調整可促使各個項目部能夠更加協調的參與，并提出建議與反饋。在前期工作的各個階段，應組織來自各個項目部（科室）的專業人員開展會議，以便在決策前進行深入的研究討論。這種方法不僅能充分利用集體智慧，而且能夠覆蓋項目前期工作中所需的各種專業知識。通過匯集不同專業人員的意見，可以合理配置代建局的專業人員資源，從而確保項目前期工作決策的合理性和有效性。

3.2" 提升前期工作專業能力

為有效解決代建局前期工作管理中專業技術人員不足的問題，提升團隊的整體素質和專業能力，確保項目的順利實施和高質量完成，建議可以從以下幾方面著手。（1）專業技術人員培訓和引進。可定期舉辦培訓課程，涵蓋工程管理、設計理論及技術標準等，以全面提升團隊專業素養與綜合能力。（2）建立專業團隊合作機制。可以與其他專業設計單位建立合作機制，形成專業團隊，共同承擔項目前期工作中的建筑方案策劃。這樣可以充分利用外部專業團隊的優勢，提高項目方案策劃的質量和效率。（3）完善內部培訓和交流機制。通過內部講習班、經驗分享會等形式，加強團隊成員之間的學習和交流，提高整體專業水平。（4）優化內部組織架構。可以設立專門的建筑方案工作組，負責項目前期工作中的建筑方案制定和設計評審等工作，以確保專業技術人員的參與并發揮作用。（5）建立技術咨詢平臺。邀請行業內專家對建筑方案策劃提供技術指導和咨詢服務，為項目前期工作提供專業意見和建議。

3.3" 加強建筑規劃方案策劃能力

高水平的建筑規劃方案策劃能力對于工程項目的成功實施至關重要。通過有效的策劃工作，可以為項目在設計階段奠定良好的基礎，提高設計方案的質量和可行性，從而實現項目的順利實施。首先，明確項目目標和需求是策劃工作的首要任務。在制定設計方案之前，必須對項目的整體目標、功能需求及預算要求等進行全面分析和明確定義。其次，選擇優秀的設計團隊至關重要。業主單位在進行可研立項時，可同步通過招標的方式，選擇具有豐富經驗和創新能力的設計團隊負責方案的設計工作。

在進行方案策劃工作時，代建局需組織業主單位共同開展充分的前期調研和分析工作，包括對項目場地、業主需求、環境等方面的調研。同時，制定設計方案策略也是至關重要的一環。代建局應與業主單位共同制定設計方案的策略和目標，并進一步明確設計方案的主題、風格以及重點和亮點，進而為方案設計團隊提供明確的指導和方向。在設計方案策劃過程中，需持續進行優化和反饋調整。代建局和業主單位應及時收集相關的反饋意見，對設計方案進行不斷優化和調整，以確保設計方案能夠充分滿足業主單位的需求和期待。

參考文獻：

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